新時代國家級新區創新發展對策探析

梁盛平 劉仁羿 肖霖

自20世紀90年代以來，國家級新區建設發展取得了顯著成效，地區生產總值約4.5萬億元，以占全國約0.2%的土地面積，承載約4.5%的地區生產總值，對區域經濟發展發揮了較強拉動作用。可以預期，國家級新區將在構建新發展格局中發揮更大作用

面對深刻變化的國內外環境，以習近平同志為核心的黨中央提出“加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。國家級新區（以下簡稱新區）作為承擔國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能區，在構建新發展格局中更應作為“先鋒隊”積極作為，發揮創新發展的橋頭堡作用，不斷深入“無人區”探索高質量發展的新方法和新路徑。

一、國家級新區近三十年發展成效

截至2019年12月，全國新區總數達到19個。自設立起，新區就承擔著改革發展全局中重要的使命和任務，是當地乃至全國經濟發展的新引擎，是體制機制創新的綜合平臺，是全方位擴大對外開放的新窗口，是統籌城鄉發展的重要功能區。新區都位于國家級優化開發區和重點開發區，地處陸橋通道和沿長江通道“兩橫”以及沿海、京哈京廣、包昆通道“三縱”的國土開發主軸帶，直接服務“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶、粵港澳大灣區等國家戰略，具有較強的發展基礎和發展潛力，是多種國家戰略和專項先行先試平臺的疊加區。19個新區中的5個被賦予國家綜合改革配套改革試驗區，12個新區包含至少1個國家級開發區或高新區，13個新區疊加自由貿易試驗區。

2019年，浦東新區地區生產總值、規模以上工業總產值雙雙超過1萬億元，財政總收入超過4000億元，高居全國新區榜首;兩江新區和江北新區直管區的經濟增速同比增長分別為16.4%、13.1%，大幅高于所在市的6.3%和8.0%的增速。貴安新區、西咸新區、天府新區等西部新區均保持10%以上的快速增長。中部的贛江新區基本形成了以R&D投入產出為核心的創新鏈動力體系，以中醫藥科創城為載體進行中醫藥產業鏈空間布局，吸引中醫藥產業為主體的各類高科技企業迅速入駐，創新人才以不同形式加快匯聚，實現了以大數據為引領的創新要素快速聚集。截至2019年，贛江新區建立省級國家級R&D平臺50余個，引進院士等國家級領軍人才30余人，專利擁有數量增加了3倍，高新技術企業數量增加了5倍。國家綠色金融改革創新試驗區建設成效明顯，綠色創新發展綜合體、綠色市政債等6項為全國“首單首創”，以贛江新區為主戰場的江西綠色金融排名全國第4位。

二、當前國家級新區存在的主要問題

新區重在依托機制順暢，實現政策資源的協同，取得綜合功能區的整體效能，但各新區因所處階段、產業基礎不同，發展水平參差不齊。面臨創新動能不足、傳統土地開發模式受限等挑戰，出現同質化競爭、主導特色產業優勢不夠突出、產業鏈不全、創新鏈不強、管理機制滯后等問題。總的來看，主要體現在體制機制改革不深入、產業創新力不強、“無人區”探索不夠。

（一）制度改革亟需深化

新區發展最重要是體現“新”字，尤其是要打破慣性思維，不斷改革，打破小利益的“金箍圈”，理順機制，按照小政府大社會的要求，立足不同發展階段和自身特點構建各具特色和高效運轉的行政架構，堅持為人民服務，打造便捷開放的服務平臺，強化政府統籌和引導職能，盯住加快發展和民生保障不動搖，出新招、出實招，通過發展解決階段性矛盾。

機制改革緩慢、不深入，主要體現在：一方面是所設機構不斷增多，人員不斷增加，形成既不同于傳統行政區的機構，也不同于大部門扁平化的高效機構，出現不規范的所謂創新機構，對于政務通達高效有較大阻礙;另一方面是激勵機制不健全，甚至缺少激勵機制。新區剛建立時可以靠激情工作，但是要可持續發展就要有合理的激勵機制，否則將出現懶政怠政，回到不斷加人加機構的老路子。

（二）特色優勢產業不明顯，產業創新力不強

新區產業體系沒有完全建立，產業結構不合理，特色優勢產業還有待培植。大部分新區產業結構仍然以第二產業為主，第三產業對經濟增長的貢獻率不高。高耗能、產能過剩、同質化競爭依然困擾新區的發展。創新是國家賦予新區發展的重要使命，然而大多數新區還沒有找到自主創新的有效路徑，存在偏重向國家要政策的傾向，自主創新的環境需要進一步優化。

有的新區把創新驅動流于表面，口號喊得響，行動做得少，影響新舊動能轉換，尤其是高新技術研發和轉化能力不足嚴重制約發展后勁和整體競爭力。新區要充分發揮自身平臺，從優質特色產業切入，結合大數據智慧分析，找準基點，努力破解產業創新驅動發展的難題，不斷完善產業鏈、增強創新鏈，積極探索新路子，形成自身核心競爭力。

（三）深入“無人區”探索不夠

新區作為繼開發區、高新區等產業園區后新的綜合性改革創新平臺，在面對深刻變化的國內外環境以及改革開放深入到“無人區”時，更應該挺身而出，勇立開放創新潮頭，積極探索發展經驗，闖出一條新路子。但在具體實踐中，新區存在為創新而創新，為改革而改革的問題，比誰總結的口號多，比誰的文字提煉得好，不敢真正深入“無人區”，即使進入“無人區”也不敢有所作為。

此外，新區對爭各種國家級“牌子”很看重，而輕于實施，尤其是開拓性落實，往往在剛開始很重視，一旦遇到困難或者需要較長時間，就用“巧”勁匆忙收尾，有的甚至擱置。口號喊得比誰都響，落實起來怕這怕那，沒有能夠真正探索出有價值的實踐路徑。試錯探索不夠，管理者總是擔心自己的“烏紗帽”，怕影響政績。

三、國家級新區面臨新形勢新要求

（一）國內外經濟形勢嚴峻復雜

國際貨幣基金組織（IMF）預計2020年全球經濟將下滑4.9%，面臨自20世紀30年代經濟大蕭條以來最嚴重衰退。由于新冠疫情仍在全球肆虐，全球經濟復蘇的“爬坡”過程預料將漫長而艱難。國內經濟仍然面臨較大的下行壓力，但形勢逐漸向好的方向轉變，危中有機。隨著改革開放戰略向縱深推進，區域發展總體格局沒有發生明顯變化，各板塊不斷豐富新的戰略使命：實施區域協調發展戰略，強化舉措推進西部大開發形成新格局，深化改革加快東北等老工業基地振興，發揮優勢推動中部地區崛起，創新引領率先實現東部地區優化發展，建立更加有效的區域協調發展新機制。

（二）高質量發展新要求

黨的十九大報告指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。自2008年國際金融危機到新冠肺炎疫情前，這十多年時間，世界已發生了巨大變化，中國已成為世界第二大經濟體，但大而不強也是現實。貿易保護、逆全球化、民粹主義興起，外部環境不容樂觀。同時，全世界新一輪科技和產業革命如火如荼，各國都在競爭創新制高點。新區應化壓力為動力，直面挑戰，迎難而上，承擔起高質量發展歷史使命，主要包括創新體制機制、打造經濟發展新引擎、擴大區域高水平開放、創新轉型升級新路徑、探索協調發展新模式、面向全球配置資源、建設生態宜居地等。

（三）“雙循環”戰略新任務

今后二十年是推進新發展格局的關鍵時期。加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，是黨中央立足于世界正經歷百年未有之大變局，面對中國經濟轉向高質量發展階段出現的矛盾和問題，結合自身優勢和特點，綜合作出的強國戰略。以國內大循環為主體，意味著著力打通國內生產、分配、流通、消費的各個環節，發揮中國超大規模市場優勢，以滿足國內需求作為經濟發展的出發點和落腳點。國內國際雙循環相互促進，強調以國內經濟循環為主不意味著關門封閉，而是通過發揮內需潛力，使國內市場和國際市場更好地聯通、促進。

四、推動國家級新區創新發展的對策建議

（一）聚焦“卡脖子”技術，持續提升產業創新能力

新區要打造若干競爭力強的創新平臺，瞄準國際前沿技術加強攻關，尤其要聚焦“卡脖子”技術不斷提升創新能力，勇于在創新“無人區”有所作為。完善創新激勵和成果保護機制，打造一批擁有知名品牌和核心知識產權的特色優勢企業。積極吸納和集聚數據、人才等創新要素，大力推進人工智能發展。不斷完善特色優勢產業鏈，增加研發投入強度。

在填補產業鏈關鍵環節、強化產業鏈、培育新興產業鏈主導優勢上開拓創新，著力打造能力更強、創新更活躍的區域經濟引擎。圍繞產業鏈部署創新鏈，推動創新鏈高效服務產業鏈;圍繞創新鏈布局產業鏈，實現創新成果快速轉移轉化并推動產業結構優化升級。對接國際標準，遵循市場化原則，科學培育并緊密圍繞主導產業，突破一批關鍵核心技術，培育新業態新模式，促進新舊動能順暢轉換，做實做強做優實體經濟。在產業布局和具體實施過程中，創新鏈與產業鏈互為支撐，以實現科技與實體經濟深度融合，重大科技專項和大眾創業、萬眾創新相互推動。同時，應注重產業間縱向和橫向的互動關系，構建緊密的區域經濟循環鏈，輻射周邊地區的高質量發展。深度參與全球產業分工，在更深層次、更寬領域以更大力度推進全方位高水平開發。

（二）深化機制改革，持續釋放效率紅利

新區要扎實推進“刀刃向內”改革，聚焦機制改革，不斷完善新機制，優化管理運營機制。運用數字化新平臺，實施“規建運管”扁平化閉合措施。堅持大部門制、扁平化發展，定期評估評效，確保機制高效，持續提升服務水平，持續釋放效率紅利。

要賦予新區相應的地市級經濟社會管理權限，不斷下放部分省級經濟管理權限，持續夯實新區作為改革“橋頭堡”的機制基礎，提升政務服務能力，開展體現新區特點的營商環境評價，打造一流營商環境，在深化“放管服”改革方面走在前列，建設小政府大社會，真正建成高效的服務型政府。新區各級部門應著力構建改革容錯機制，鼓勵大膽試、大膽闖，避免讓先行先試者獨自承擔“試錯”成本，加快形成改革舉措前后呼應、互相配合、上下互動的良性格局。不斷提升高素質人才在新區管理團隊中的配置，提升區域政策制定的前瞻性、科學性和合理性。不斷厘清政治、經濟、科技各職能部門定位，重視科技職能部門在新區機構中的核心作用，使創新驅動發展真正落到實處。

（三）提升綜合能力，持續彰顯新興城市魅力

新區要著重增強綜合承載能力，推動產業補鏈強鏈延鏈，發揮區域輻射帶動作用，協調并集約節約利用資源，推進體制機制創新，努力探索新途徑、創造新模式、形成新示范，為建設中國特色社會主義新興城市貢獻新智慧和新方案。

要從高效公共服務、新型基礎設施建設等方面著手，不斷增強新區綜合承載能力。既要著力滿足群眾生產生活需要，更要為企業創造良好發展環境和發展條件，提升新區產業和人口集聚能力。要加大工作力度，完善新區新型基礎設施和公共服務設施，促進新區內各類基礎設施互聯互通，加快推進新區對外聯系的跨區域重大基礎設施建設。改善新區物流基礎設施，完善交通運輸網絡，降低物流成本。率先建設包括5G網絡、新能源汽車充電樁、大數據中心、人工智能、工業互聯網等新型基礎設施。推進地下綜合管廊試點，合理布局教育、醫療、文化、旅游、體育等公共服務設施，適當提高建設標準。維護公平的市場競爭環境，發揮市場在資源配置中的決定性作用。在制定稅收、財政、產業等方面政策時，要嚴格執行國家政策，避免造成非良性競爭。把生態環境質量逐年改善作為新區發展的約束性要求，嚴把新區環境準入條件，嚴格生態空間用途管制，統籌處理好經濟發展和生態建設的關系。

參考文獻

[1]國務院辦公廳. 國務院辦公廳關于支持國家級新區深化改革創新加快推動高質量發展的指導意見（國辦發〔2019〕58號）[EB/OL].（2020-01-17）.

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[3]第五次國家級新區工作經驗交流會暨新區工作推動會資料匯編[C].2020.

[4]梁盛平.國家級新區綠色發展叢書[M].北京：社會科學文獻出版社，2014-2018.

（作者梁盛平系國務院發展研究中心國研科技集團研究員;劉仁羿系贛江新區創新發展局局長;肖霖系鷹潭國家高新技術產業開發區管委會副主任）