縣域經濟轉型升級的關鍵要素配置路徑

孫國富

縣域經濟需要從傳統的內部資源依賴方式向獲取外部高級要素從而支撐創新驅動發展的方式轉變。通過設立產業引導基金，對縣域要素進行市場化配置和產業導入，繼而帶動人才和技術的集聚，是縣域經濟轉型升級的可行路徑縣，作為我國的行政區劃單位，肇始于春秋，固化于秦漢。司馬遷在《史記》中有言，“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無不治”。千百年來，“郡縣治，天下安”成為縣域治理在國家治理結構中基礎支撐作用的真實寫照。

縣域經濟，是以縣級行政區劃為地理空間范圍，以縣級政權為政策調控主體，以市場供需為要素配置機制，具有地域特色和功能完備的綜合性區域經濟。縣域經濟是構成國民經濟大格局的基本單元，其發展水平直接影響著國民經濟的強弱。

《中華人民共和國行政區劃統計表》顯示，截至2018年底，我國共有2851個縣級行政區劃，在數量上占全國縣級以上行政區劃總數的88.6%。有關資料還顯示，2019年國土面積、常住人口方面，縣級行政區劃的占比分別為90%和70%以上，而縣域經濟總量為39.1萬億元，僅占全國總量的41%。

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。“十四五”規劃建議再次指出，“我國已轉向高質量發展階段”，“同時發展不平衡不充分問題仍然突出”，“創新能力不適應高質量發展要求，農業基礎還不穩固，城鄉區域發展和收入分配差距較大”。與城市經濟相比，縣域經濟發展不平衡不充分的問題，尤為突出。

一、支撐縣域經濟高質量發展的生產要素嚴重不足和失衡

按照系統理論，縣域經濟是由內部因素與外部條件相互作用而產生的生產綜合體，其發展受到自然條件、經濟條件和相關政策等因素的制約。縣域經濟的支撐要素分為內部和外部兩大類。內部要素包括本地自然資源稟賦和勞動力儲備等，外部要素包括以資本、人才和技術為代表的現代金融、高級智力資源和知識資源。

從實際情況來看，縣域經濟的內外部支撐要素存在嚴重的不平衡不充分問題。大部分縣域經濟的內部要素尚且不足，外部要素的利用和整合力度更顯薄弱，其中現代金融、高級智力資源和知識資源的培育極度缺乏和失衡。

以高級智力資源為例，恒大研究院和智聯招聘聯合完成的《中國城市人才吸引力報告：2020》表明，以人才凈流入占比[（流入某城市的人才-流出某城市的人才）/全國流動人才總量]作為反映地方吸引和留住人才的能力指標來看，人才流動情況表現為：2019年一線、二線、三線、四線城市人才凈流入占比分別為-2.7%、1.1%、1.8%和-0.3%;2018年分別為：-0.9%、4.9%、-0.3%和-2.3%。可見，一線城市因京滬疏解控制人口持續流出，二、三線城市人才平衡集聚，四線城市持續流出。

從人才流動的趨向可以看出，由于技術和資本等優質資源所固有的流動性及其對于人才的高度依賴性，自然地傾向于流向比較發達的大中型城市。人才是第一資源，對于基本處于四線城市以下的縣域城鎮而言，高級智力資源的嚴重不足和失衡，極大阻礙了縣域經濟的轉型升級。

十九屆五中全會提出了到2035年基本實現社會主義現代化的遠景目標，屆時，我國經濟實力、科技實力、綜合國力將大幅躍升，經濟總量和城鄉居民人均收入將再邁上新的大臺階，關鍵核心技術實現重大突破，進入創新型國家前列;基本實現新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化，建成現代化經濟體系;等等。

以上遠景目標的提出，對縣域經濟轉變發展方式提出了迫切要求。如果縣域經濟僅靠自然資源和勞動力數量的傳統模式，很難完成新時代賦予的重大使命，無疑將拖累社會主義現代化進程。要應對這一巨大挑戰，必須在要素配置上下功夫，特別是要破除妨礙資本、人才、技術等外部要素市場化配置的體制機制障礙。

二、設立產業引導基金是實現關鍵要素配置的可行之道

大量研究和實踐表明，資本、人才和技術是區域經濟發展的必要條件。構成縣域經濟傳統產業和特色產業發展的基礎，是具有較強區域性和固定性的自然資源和勞動力儲備，與之相比，資本、人才和技術具有很強的流動性和可變性，其中資本的流動性最強。因此，根據縣域資源稟賦和產業基礎，可以通過要素配置模式創新，提高外部要素的獲取效率。鑒于資本的高度流動性，以縣域金融創新為起點，帶動人才流入和技術集聚，推動縣域產業轉型升級，是一條按照流動性原則進行要素配置的可行路徑。

（一）設立縣域產業引導基金符合政策和市場導向

設立縣域產業引導基金，是實現縣域金融現代化的創新之舉，也是黨中央和國務院鼓勵的金融改革發展方向。黨的十九大報告明確提出，要深化金融體制改革，增強金融服務實體經濟能力，提高直接融資比重，促進多層次資本市場健康發展。“十四五”規劃建議也提出要“構建金融有效支持實體經濟的體制機制”。這為新時代縣域金融創新發展指明了方向。

以股權投資基金為代表的直接投資方式，相比于傳統的銀行借貸等金融產品，是增強金融服務實體經濟能力、提高實體經濟直接融資比重的現代金融手段。近年來，各級財政積極探索以政府投資基金等市場化方式支持產業，有效引導了社會資本投向，促進了企業和產業發展，但也存在投向分散、運作不規范、指導監督機制不完善等問題。對此，財政部發布的《關于財政資金注資政府投資基金支持產業發展的指導意見》（財建[2015]1062號）指出，要合理運用政府投資基金聚焦支持重點產業，規范設立運作支持產業的政府投資基金，切實履行財政資金出資人職責，積極營造政府投資基金支持產業發展的良好環境。

在國家政策鼓勵下，設立縣域產業引導基金，已在實踐探索基礎上具備了一定的條件。比如，各省市已經或正在設立大規模的產業引導母基金，并形成省、市、縣聯動機制，與縣域產業引導基金進行子基金或專項基金層面的合作;縣域居民儲蓄額近年來持續攀升，形成了引導基金對社會資本帶動的資金保障，通過對優質項目的聯合或跟進投資，可以先在項目層面與具有投資意向的域內企業或高凈值個人進行投資合作，在條件成熟時也可以進行股權投資基金層面的合作;縣域城鎮在承接產業轉移方面具有土地和勞動力成本優勢，縣域開發區建設也具備了一定的項目服務能力，為項目落地打好了基礎，縣域經濟的后發優勢開始顯現。

（二）產業引導基金對人才和技術帶動具有先導作用

如前所述，縣域經濟轉型發展的稀缺資源按照其流動性排序，分別是資金、人才和技術。通過設立產業引導基金并委托具有高端產業資源鏈接能力的市場化專業機構進行管理，可以形成對外合作和產業引進的窗口，在集聚起步資金進行項目投資和基金合作的同時，還可以對人才引進、輻射和技術導入起到明顯的推動作用。

首先，具有高端產業資源鏈接能力的市場化專業基金管理機構，其核心團隊就擁有強大的資源和產業背景，對于行業動態有著深入系統的把握，與產業界和投資界有著緊密的業務互動，這些無形的專業能力和產業資源，使得基金管理機構在完成股權投資任務的同時，可以通過項目平臺對縣域經濟引進急需的產業、技術和管理人才。

其次，通過系統組織，可以形成引進高端人才和本地人才的定期交流機制，對于本地產業人才培養和創新創業，起到實訓作用。也可以在引進項目技術與本地應用市場間搭建起供需交流平臺，為引進項目的發展、壯大提供需求保障。

再次，縣域產業引導基金的核心作用，在于通過市場化的專業基金管理機構提高項目價值識別能力和股權投資成功率，其專業運作對于本地投資人士或企業也可以形成正向示范，有利于建設現代金融和提高本地金融服務實體經濟的能力。

從國際國內區域經濟發展壯大的經驗來看，按市場化機制設立一系列產業引導基金，對本地項目投資、招商、經濟轉型、產業升級、人才技術帶動等具有不可或缺的作用。

（三）縣域產業引導基金的初心使命是錨定產業導入和發展

設立縣域產業引導基金，其根本目的在于產業導入和經濟發展。通過財政和/或本地國有企業出資成立市場化、專業化管理運作的產業引導基金，與完全市場化的、以追求財務回報為目的投資基金相比，具有顯著的不同。

第一，縣域經濟轉型升級，離不開科學的中長期產業規劃，產業引導基金的投資方向，應該也必須嚴格按照產業規劃方向進行項目投資。第二，產業導入是一個需要長期努力的過程，不可能一蹴而就，更不可急功近利。因此，政府產業引導基金的期限一般較長，封閉期應該在10年或以上。第三，實現產業導入的目標后，在財政出資具有投資回報的前提下，可以對基金管理機構進行大幅度讓利，以獎勵基金管理人對縣域產業導入所做的直接貢獻。

這里以屬于中原經濟區的縣級市山西高平為例進行簡要分析。其2019年地區生產總值為231.93億元，在全國縣域經濟中排名370多位，常住人口49.95萬人，人均GDP為46548元，財政總收入51.33億元，公共財政預算收入22.04億元。在獲批設立省級經濟技術開發區以后，以“一區一企一基金”架構，按照“政府積極引導、對接高端資源、民間漸次參與”原則通過財政安排并動員本地國企出資10億元，以公開遴選的方式委托市場化的專業投資機構擔任基金管理人，于2019年第一季度設立了高平啟航產業振興基金。基金設立一年多以來，采用政府宏觀把控和市場化專業運作的機制，引進了多個工信部認定的行業隱形冠軍企業和源自臺灣的健康科技項目，企業導入數量和質量顯著提高，通過這類優質項目的引進和基金管理人對項目的專業管理，對本地人才培育、觀念更新和項目投資示范起到了很好的促進。在啟航產業振興基金運轉的同時，基金管理人還投資了本地企業家的二次創業項目，并以現代股權投資模式帶動當地其他出資人對項目進行了第二輪股權投資。

三、全國百強縣要素配置比較分析及啟示

根據賽迪顧問發布的《2020中國縣域經濟百強研究》報告，2019年，百強縣以占全國縣域不到3%的國土面積、11%的人口，創造了全國縣域25%的GDP。鑒于百強縣在全國縣域經濟發展中的龍頭地位，其在資本、人才和技術方面的要素配置情況，可為全國縣域經濟轉型升級提供范例。另通過查詢各地政府工作報告、國民經濟和社會發展統計公報、教育部2020年《全國高等學校名單》以及相關大數據信息平臺，獲得了百強縣中2016-2018年度的大量數據。

為研究百強縣GDP與資本、人才和技術要素配置的相關性，以各項數據全面為原則，選取百強縣中排名靠前、居中和靠后的五個縣域數據進行分析，可以發現一些特點和規律（見表1）。

（一）金融資源

在百強縣中，除了有16個縣域未能通過公開渠道獲取數據外，其余84個縣域全部設立了政府引導基金，基金規模從1億元到165億元不等。其中，排名前五的縣域政府引導基金總規模為403億元，最小規模為30億元。經濟總量排名第一的昆山，其政府引導基金規模已高達165億元，同樣位列全國百強縣第一。排名居中的有數據可查的五個縣域，政府引導基金總規模為173億元。排名最后的有數據可查的五個縣域，政府引導基金總規模則為29億元。基金規模與當地GDP總量呈現顯著的正相關性。

（二）智力資源

為體現智力資源供給情況，選取縣域內高等學校數量作為參考。通過公開數據可得，百強縣共擁有本地本科院校79所，本地專科院校150所，外地院校分校區80所，成人高等教育機構223所。雖然百強縣中每個縣域擁有的高等學校數量與其GDP總量的相關性不強，但就百強縣整體擁有高等學校的數量而言，遠遠高于全國平均水平。這一數據從一定程度上體現了人才供給和經濟發展的正相關性。

（三）科技資源

科技資源對于經濟發展的促進作用，通過2016-2018三年內的專利申請數量來進行間接考察。延續金融資源方面的思路，排名前五的縣域經濟中，2016-2018三年內的專利申請總量為17.54萬件。經濟總量排名第一的昆山，三年內專利申請數量高達6.38萬件，同樣排名百強縣第一。排名居中的五個縣域，三年內專利申請數量為3.97萬件。排名靠后的五個縣域，三年內專利申請數量則為3.49萬件。可以看出，科技資源的豐富程度與本地經濟規模之間也存在著正相關關系，但強度較弱。

四、結論

我國經濟已進入高質量發展階段，解決城鄉、區域發展不平衡不充分問題將是“十四五”直至2035年的重要攻堅目標。在此階段，縣域經濟需要從傳統的內部資源依賴方式向獲取外部高級要素從而支撐創新驅動發展的方式轉變。縣域經濟所處的行政層級以及基礎設施和公共服務的不足，決定了吸引資本、人才、技術等外部高級要素的難度，其中以人才為代表的智力資源的稀缺是限制縣域經濟發展的癥結所在。

經濟發展處于領先地位的百強縣，其在資金、人才和技術方面的要素配置情況，可為全國縣域經濟轉型升級提供范例。通過數據的相關性分析，驗證了資金、人才和技術的集聚對縣域經濟發展具有促進作用。理論和實踐證明，根據資本、人才、技術的流動性排序，以流動性最強的資本為先導，通過設立產業引導基金，對縣域要素進行市場化配置和產業導入，繼而帶動人才和技術的集聚，是縣域經濟轉型升級的可行路徑。

（作者系清華大學工學博士，華澍資本創始人、清大華澍（廈門）投資管理有限公司執行董事）