關于提升農村老年人互助養老意愿的思考

黃強盛

人口老齡化加劇及“未富先老”特點，使養老成為典型社會難題。黨的十九大報告、十九屆四中全會《決定》明確提出，“積極應對人口老齡化”。農村互助養老，一種低成本、具正向外溢效應的新型養老模式，將老年人為主的人力資源和養老資源組織化實現“自助-互助”養老[1]，是我國養老體系建設的重要內容。提升老年人互助養老意愿，是推動該模式發展和效益最大化的關鍵，利于應對農村養老面臨的多重壓力。一是緩解城鄉倒置突出問題，即農村老齡化程度、速度、人口等高于城鎮，養老資源配套落后于城鎮。1982-2018年農村老年人口比重上升幅度比城鎮高出3.67%（如圖1）。二是填補傳統主要養老模式——家庭養老，因少子化、空巢化、家庭規模小型化及孝文化衰退等，在經濟支持、生活照料、精神慰藉等方面功能全面弱化所導致的缺位空白[2， 3]。三是克服社會機構養老，在經濟基礎薄弱、老齡人口量大且分散的農村，難以實現廣覆蓋、普惠化、久運營的困境。四是緩解政府財政養老壓力，為制度養老提質增效、全國統籌和可持續發展爭取時間、空間。

黨中央、國務院高度重視推動農村互助養老發展。2016年《民政事業發展第十三個五年規劃》強調，“大力支持農村互助型養老服務設施建設”。2018年《國務院政府工作報告》《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》、2019年《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》及2020年《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》等強調，要積極探索推進發展農村互助養老。然而，農村老年人互助養老意愿卻有明顯下降趨勢，從91.1% （2000年）降至72.2%（2015年），降幅18.9%[1]。本文據已有研究，在提出農村互助養老內涵、主要類型及方式的基礎上，著重分析了制約農村老年人意愿提升的“痼疾”，針對性提出了解決措施，以期為互助養老順利推進建言獻策。

一、農村互助養老的內涵、主要類型及方式

（一）農村互助養老內涵

農村互助養老，是自下而上形成的新型養老模式，綜合了家庭養老和社會養老兩大基本模式優點，在互利互惠基礎上，以關系為紐帶將零散的互助行為有效組織起來[4]，進而形成的一種社會交換行為[5]。互助是其理念、方式[6]，建立在互惠互利基礎上[7]。盡管不直接提供經濟支持[4]，但其本質是經濟互助。其核心是整合農村社會分散的養老資源，發揮以老年人為主的人力資源，推動老年人間“自助-互助”。農村老年人，是養老資源和服務提供的主要主體，也是享受資源服務的客體。激活老年人力資源，是互助養老的關鍵，直接影響互助養老服務內容和質量水平[8]。

（二）農村互助養老主要類型

依據是否集中，可將農村互助養老分為互助型居家養老和互助型集中養老兩類。互助型居家養老主要任務是豐富農村老年人的精神文化生活，緩解精神孤獨，并為居住在家的失能老年人提供照料服務。建在村寨、小規模、低水平、村院互助式的集中養老，可承擔社區機構養老服務功能，實現“離家不離村，離親不離情;養老在鄉村，享樂家門口”養老愿景。

互助型集中養老，具“集體建院、集中居住、互助服務”特征[9]，是農村社會養老的重點和難點，以農村幸福院、老年關愛之家等為代表，主要任務是集中解決失能老年人的照料，尤其是吃飯問題[4]。農村幸福院，2008年起于河北邯鄲市肥鄉縣，2012年得以在全國推廣[10]。2013年《中央專項彩票公益金支持農村幸福院項目管理辦法》提出，“為每個幸福院建設提供3萬元支持”①。隨后互助養老設施快速增長，2018年底全國已有互助型養老設施9.1萬個（如圖2）。僅農村幸福院，河北省建成的就超3.1萬個②;預計到2020年，陜西將超1.3萬個（行政村覆蓋率將達80%）③，山東將達1.2萬個④。

（三）農村互助養老主要方式

農村互助養老主要有三種方式：志愿照顧、獲得經濟補償和未來養老照顧服務。與我國農村典型熟人社會特點相符，志愿照顧是互助養老的首要途徑，占比接近70%[2， 7]。與希望獲得未來養老照顧的老年人數（9.6%）相比，更多老年人（16.7%）偏愛獲得一定經濟補償，尤其在中西部表現得更為突出，幾乎是東部的3.5倍[2]。引入“時間銀行” ，豐富了互助養老方式。對杭州低齡老年人“時間銀行”互助養老意愿調研發現，79.6%的低齡老年人有意嘗試[11]。

二、制約農村老年人互助養老意愿的主要因素及特征

（一）法律制度不健全，評估激勵機制缺位，地方參與積極性不高

宏觀層面大力倡導，但尚未形成與農村互助養老直接有關的政策制度法律規章[12]。“立法未先行”，使主客體權責不明，制定規范缺依據、少標準。“瞎子過索道，心中沒底”，是限制基層干部群眾積極性的主因。具體表現在三點：一是部分政府或村委在組織管理中越位、互助意愿和能力培養中缺位。在新疆哈密市13個幸福院內生活的老年人，尋求幫助經常找政府社區的（36.81%）遠比找鄰居的（14.54%）多，說明該地幸福院沒有明顯提高老年人互助意愿。此外，該地幸福院運營管理由村社區負責安排，如布X村安排村委干部兼職負責[8]，類似做法可能使老年人養老需求供給意愿表達更被動。二是問責風險影響基層干群積極性。最易碰到的問題：老年人意外傷害責任如何認定、怎么追責，常使不少村“兩委”及部分群眾畏葸不前。三是重基建輕管理。在幸福院建設方面，不乏單純追求區域覆蓋率的[2]，忽視調動老年人積極性的。激勵機制缺位顯著，部分地區未對志愿工作給予肯定，對努力付出與“搭便車”、做好事或錯事等缺乏獎懲，對“時間銀行”未建臺賬管理。

（二）服務內容單一、資金及專業人才匱乏，長久效益無保障

一是服務內容單一，難以滿足互助養老需求。服務內容局限于提供一餐飯和娛樂活動場所[13]，養老主要需求的日常照顧、精神慰藉相對欠缺。二是專業服務人員缺失影響預期效果。多數“幸福院”未配置如餐廚、醫療、衛生等專職人員[13]，服務質量和水平無法得到保障和提升。三是資金短板突出，長久穩定運行受制。幸福院建設原則上是國家補貼和以村集體為主體共建，但因尚未納入正規養老保障序列，多地含發源地河北肥鄉并無相應財政預算[14]。幸福院建設前期費用及后期運行等基本都由村集體和村民承擔，政府雖更多關注前期基建，但中央、省級政府對幸福院資助6萬元是僅給達標的，部分市級政府補助的3萬元則在運行后，承擔不起在多數村莊不少見[15]。后續發展資金不足，則是制約多數互助養老發展最主要因素，直接導致了部分幸福院低效甚至閑置[13]。

（三）健康狀況不良、低收入、高年齡及存款，降低互助養老意愿

一是健康狀況每下降一個水平，農村老年人不愿互助養老的概率提高19.3%[2]。山東農村老年人中，常感孤獨的（50.5%）比沒有孤獨感的（47.2%）更傾向互助養老，偶爾擔憂生活的比經常擔憂的低9.8%[16]。二是農村老年人年齡越小越愿意選擇互助養老，如圖3所示。

（四）代際關系和社會活動缺失，制約老年人互助養老意愿提升

一是代際關系越差，老年人越不愿互助養老。代際關系質量每降低一個單位，老年人不愿互助養老的概率提升32.8%[2]。這可能是代際關系差的老年人難獲得子女經濟支持，在家庭及社會活動中缺乏信任感、積極性。二是鄰里間關系越差，老年人互助養老意愿越低。老年人所在鄉村社區鄰里關系，對其互助養老意愿有正向影響[7]。經常往來的親朋數量每增加1位，老年人互助養老意愿占比就增加0.14個百分點[1]。三是缺乏社會活動會降低老年人互助養老意愿。據調查，多元社會活動能明顯提升老年人互助養老意愿，在提升效果方面，家族活動（125%）比老年協會活動（50%）更有效[1]。這可能是因為農村家族活動比老年協會活動更頻繁多樣。在山東農村，經常組織老年活動的社區有互助養老意愿老年人比沒有的高出5.6%[16]。

三、政策建議及有關思考

（一）完善互助養老服務法律制度，明晰權責和健全機制

一是盡快研究出臺國家層面與農村互助養老直接有關的政策法律條文。從法律制度政策層面，確立互助養老在應對農村老齡化、低成本養老中的地位、責任及義務，提升資金保障層級。農村老年人更歡迎權責明晰、有法律制度保障互助養老，在山東農村有制度保障偏好的老年人比沒有偏好的互助養老意愿高出10.5%[16]。二是推動互助養老管理服務規范化、流程化，健全服務臺賬管理，指導擬制定有關指南、標準、流程及合同條款等，明確養老中可能發生的矛盾糾紛解決方式及途徑。三是健全激勵監督機制。促進人才資源向農村互助養老方向流動，采取將在幸福院的服務期納入基層工作經歷、大學生村官服務范圍、醫療人員職級晉升加分項以及中西部志愿者事項內容等措施。對農村互助養老志愿服務中表現較好的老年人給予精神獎勵，如蘇北S縣的積分評優制、定期評選“五好老人”制，對做好事或錯事加減分，通過獎勵5度電、門前掛錦旗、發獎金等方式，樹榜樣，促進老人自主管理[9]。對欠發達地區希望提供服務獲得經濟補償的老年人，順應需求、適度有償，幫助入住老年人獲得各種稀缺資源，提高生活質量，改善生活狀態。同時，加強對幸福院、居家互助養老服務日常運行情況的監督與調研。

（二）適當調整扶持方向，拓寬互助養老資金來源

一是調整農村幸福院扶持資金申請標準及補貼方式。根據經濟社會發展地區差異顯著的特點，摸底各地幸福院等所需規模、建設及運營成本，地方政府、村集體、家庭及老年人等承擔能力，分層級、有差異設置申請標準及方式，適度提前、精準有效扶持。二是加大后續資金支持。單純根據建設規模給予補貼不盡科學，幸福院后期實際運行效益更值得關注。加大對其水電、維修維護及適量聘用專職人員等日常運營支持，列入政府財政預算，設立專項補貼資金。三是拓寬籌資渠道。加強養老資源銜接，引入基本養老保險制度作為穩定資金來源之一。激勵社會力量參與，通過出臺志愿幫扶農村幸福院等的優惠政策，如提升社會信用等級、交通違規扣分抵補、稅基稅率適當調整等，鼓勵慈善團體、企事業及個人捐資贊助。

（三）豐富服務供給和組織形式，提升互助養老服務質量水平

一是增加健康醫療、文化娛樂等內容。在互助養老中，適度推進醫養結合、文化生活與養老結合。有條件的地方，配備適量專職人員，與醫療機構、中小學、文化站等構建合作、開展多樣互助互動，如書籍借閱、尊老愛幼傳統美德主題系列活動。在蘇北S縣H村互助型“老年關愛之家”，院內有一所幼兒園，孩子們入園時在院內唱歌跳舞做游戲，老年人和幼兒間親密互動，給院內增添了不少生機活力，老年人情感需求得到一定滿足[9]。二是配備適量專職人員和強化業務培訓。適量聘用專職人員，在榆林市R區2015年財政給每個幸福院3萬元運行補貼，用于管理和服務人員工資發放，聘1～2名專職服務人員，主要從事炊事、衛生等，在相對高成本（遠低于社會機構養老），實現了服務管理專職化、養老“福利化”[10]。此外，對幸福院主要負責人、護理人員進行專業基本培訓，尤其是低年老年人進行生活照料技能等方面的培訓。三是為多元互助養老搭建載體。銜接《鄉村振興戰略規劃》，“積極發展農村社會工作和志愿服務”及多元互助平臺。以集體經濟合作社/農業合作社等作為載體，采取強制與志愿相結合，開展互助居家、幸福院養老試點。從合作社收入中劃撥適量錢款，用于合作社互助養老日常運營，及提供照料服務的低齡老年人補貼。四是組織多樣老年社會活動。基于農村老年協會已有經驗，組織開展老年休閑旅游、文化娛樂活動。適度宣傳共同體意識，促進老年人養老觀念和方式的轉變，激發農村老年人互助養老熱情。

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