超大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村治理的困境與突破

趙海星 張澤星

摘要：隨著我國超大城市集聚發(fā)展，在市區(qū)與郊區(qū)接壤地帶形成了明顯的城鄉(xiāng)結(jié)合部，它集中了城市化過程中的諸多疑難問題，已成為我國城市治理的矛盾交匯地帶和敏感地區(qū)。XHJ村是北京市南部一個典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村，通過觀察這個村莊的經(jīng)濟(jì)形態(tài)、社會治理模式、精神文化生活、規(guī)劃和國土空間管控，剖析超大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村的共性問題，研提對策措施，以期為治理“城市爛邊”問題提供觀察切片，為城市化進(jìn)程中構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系提供參考借鑒。

關(guān) 鍵 詞：超大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部;農(nóng)村治理

一、北京市的政策演進(jìn)和實(shí)踐進(jìn)展

改革開放以來，超大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村治理問題逐漸凸顯。北京作為國家首都、國際城市和特大城市，其城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村治理遇到的新情況更早，需要解決的矛盾更突出。在1983、1993 和 2004 年版城市總體規(guī)劃的指引下，北京已逐步形成了“城市中心區(qū)+邊緣集團(tuán)+衛(wèi)星城”的“分散集團(tuán)式”空間格局。為保持空間結(jié)構(gòu)完整性、改善城鄉(xiāng)環(huán)境并解決其他諸多問題，北京市政府于1986年劃定并啟動建設(shè)第一道綠化隔離地區(qū)，于2003年劃定并啟動建設(shè)第二道綠化隔離地區(qū)，第一道和第二道綠化隔離地區(qū)就是北京城鄉(xiāng)結(jié)合部的主要組成部分。

與國外大城市的邊緣綠帶不同，北京市綠隔地區(qū)擁有相當(dāng)多的村莊建設(shè)用地，是具有“復(fù)雜現(xiàn)狀”的地區(qū)，呈現(xiàn)處多種利益交織、多種矛盾凸顯的特點(diǎn)。從1986年以來，北京針對城鄉(xiāng)結(jié)合部的整治過程經(jīng)歷了嘗試性整治、綠化建設(shè)推動、奧運(yùn)整治推動、攻堅(jiān)克難四個時間段[1]。近年來，北京城市發(fā)展實(shí)現(xiàn)了從“聚集資源求增長”到“疏解功能謀發(fā)展”、從城市建設(shè)攤大餅到減量發(fā)展的轉(zhuǎn)型，相應(yīng)城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村治理的政策取向也發(fā)生變化，可劃分為兩個階段。

第一階段，主要是針對城鄉(xiāng)結(jié)合部存在的問題，采取專項(xiàng)整治的方式加以解決。針對房屋建筑結(jié)構(gòu)、消防安全、社會治安、生產(chǎn)經(jīng)營秩序等方面存在的突出問題和嚴(yán)重隱患，常態(tài)開展專項(xiàng)整治，建立健全常態(tài)化基層聯(lián)合執(zhí)法整治機(jī)制，集中力量開展執(zhí)法。加快中心城區(qū)公共設(shè)施和運(yùn)行管理向城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)延伸覆蓋，配套完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)向街道、村莊向社區(qū)轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)規(guī)劃控制和城市管理，完成城鄉(xiāng)一體化的社會保障、城市運(yùn)行和社會管理體系。北京城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村問題，重要根源是外來流動人口太多，公共服務(wù)和治理供給跟不上。所以，單純“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的被動治理方式，很容易“按下葫蘆浮起瓢”，難以從根本上解決城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村問題。

第二階段，結(jié)合疏解非首都功能，采取產(chǎn)業(yè)隨著功能走、人隨著產(chǎn)業(yè)走的方式，深入推進(jìn)疏解整治促提升行動，降低人口密度，逐步破解治理難題。從2015年至2019年，全市累計(jì)退出一般制造業(yè)企業(yè)2367家，疏解騰退市場、物流中心919個。由于這些非首都功能不少在城鄉(xiāng)結(jié)合部聚集，緩解了相應(yīng)區(qū)域的“大城市病”。如北京市朝陽區(qū)十八里店鄉(xiāng)轄區(qū)內(nèi)的西直河石材市場，未整治前，眾多低端產(chǎn)業(yè)集聚，流動人口多、治安環(huán)境差，安全隱患大，后開展以石材園區(qū)整體騰退拆除為重點(diǎn)的綜合整治，帶動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和人口規(guī)模調(diào)控，調(diào)減了4萬流動人口[2]。在疏解的同時，見縫插綠、留白增綠，推動產(chǎn)業(yè)升級、“騰籠換鳥”。2017年新版城市總體規(guī)劃制定實(shí)施后，建立戰(zhàn)略留白、減量發(fā)展政策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了人口規(guī)模、建設(shè)規(guī)模雙控，城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村問題治理邁上良性發(fā)展軌道。超大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村治理問題積弊已久、成因復(fù)雜，破解也非一日之功，還有不少現(xiàn)實(shí)難題。根據(jù)筆者在XHJ村調(diào)研，該村面臨的困境有不少是共性問題，能提供首都城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村社會生活較完整的切片，是一個較為理想的觀察樣本。

二、XHJ村概況和面臨的治理困境

XHJ村位于北京通州區(qū)馬駒橋鎮(zhèn)中心鎮(zhèn)，北臨涼水河、與亦莊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)隔河相望，東西與馬駒橋鎮(zhèn)新老兩街相接，村南不遠(yuǎn)京滬高速公路和六環(huán)路交匯，區(qū)位優(yōu)勢明顯。村占地面積為210畝，全部為宅基地，原有1400畝耕地已流轉(zhuǎn)亦莊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，村民轉(zhuǎn)為城市戶口。參照美國學(xué)者R·D·羅德菲爾德的提法，“鄉(xiāng)村是人口稀少、比較隔絕、以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人們生活基本相似，而與社會其他部分，特別是城市有所不同的地方”[3]。對照此定義，該村并不屬于傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村，是一種有村莊、無農(nóng)業(yè)、無農(nóng)民的特殊形態(tài)。

近年來，該地區(qū)開展“回天利劍”試點(diǎn)地區(qū)專項(xiàng)行動、“疏解整治促提升”掛賬村整治行動，取得了較好成效，但就XHJ村而言，還存在不少現(xiàn)實(shí)問題。

（一）“瓦片經(jīng)濟(jì)”畸形發(fā)展

1.村集體經(jīng)濟(jì)薄弱且租房收入占比過大

村集體經(jīng)濟(jì)主要是出租40余間公房，每年收入約200萬元，此外還有停車場收費(fèi)10萬元，以及上級下?lián)艿木C治、黨建等少量專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。支出主要是給村民交社保、村干部基本報(bào)酬、公共服務(wù)等。平時收支平衡，但遇到重大建設(shè)和專項(xiàng)任務(wù)就捉襟見肘。這次新冠疫情防控工作期間，截止9月份，村口值守人員補(bǔ)貼、防疫物資購置、卡哨用房建設(shè)等經(jīng)費(fèi)就達(dá)70余萬元，而專項(xiàng)補(bǔ)助僅為10萬。在村集體缺乏相應(yīng)財(cái)力的情況下，村委在治理中容易背離自治定位，出現(xiàn)角色異化，變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“下級機(jī)構(gòu)”和村民的“議事機(jī)構(gòu)”。現(xiàn)在村民有訴求大多撥打12345市民服務(wù)熱線，而忽視眼前的村委，就是因?yàn)榇逦狈Y源配置能力，繼而部分喪失治理話語權(quán)。

2.村民“靠房吃房”退出勞動力市場

該村村民都是職業(yè)房東，每戶宅基地約0.4畝，在這方寸之地蓋3-5層樓、30-100間房，年收入在25-100萬元之間。早期的建設(shè)的出租房類似“筒子樓”，每間房子7-8平米，狹窄逼仄，光線幽暗，只能擺放一張床，月租金500-600元。后期建設(shè)的住房13-14平米，有獨(dú)立衛(wèi)生間，能擺放簡單家具，月租金1200-1300元。因?yàn)樽夥渴找娓撸迕衿毡槊撾x就業(yè)，還有一些未進(jìn)行失業(yè)登記、但事實(shí)上無一人就業(yè)的“零就業(yè)家庭”。從當(dāng)前看，因?yàn)樽夥渴袌鼍皻猓毡樾允I(yè)不會造成影響。從長遠(yuǎn)看，在村莊拆遷、一次性補(bǔ)償?shù)轿唬迕駟适Х孔馐杖牒螅苋菀住白陨娇铡保斐善渌鐣栴}。

3.衍生的小門小店存在重大安全隱患

在村內(nèi)主街兩旁，村民將臨街房屋對外開放，出租給外來租客經(jīng)商。店鋪共有83家，主要經(jīng)營小超市、小飯館、小熟食店、小發(fā)廊等業(yè)態(tài)，服務(wù)村內(nèi)租客，可以認(rèn)為是租房經(jīng)濟(jì)的衍生品。一個例證是，村內(nèi)小飯店、熟食店兩者之和為44家，超過小門小店總數(shù)的53%。就是因?yàn)槌鲎馕莳M小、功能不全，外地租客只能在村內(nèi)小店就餐。這些小門店均無經(jīng)營許可證和環(huán)保、消防審批，衛(wèi)生條件差，安全隱患多。

（二）基層社會治理存在結(jié)構(gòu)性矛盾

1.“本村人—外地人”二元對立

村內(nèi)人口倒掛嚴(yán)重，據(jù)鎮(zhèn)流管辦統(tǒng)計(jì)，村常住人口1173人，流動人口6442人。人口密度為每平方公里51802人，是東京的3.9倍、馬駒橋鎮(zhèn)的28.3倍。據(jù)村民估算，加上未登記的，村內(nèi)流動人口數(shù)超過1萬，實(shí)際人口密度更大。本村人習(xí)慣性將外地人作為管理的對象，外地租客雖然人數(shù)多，但因?yàn)榱鲃有源蟆⑿睦砣谌攵炔桓叩仍颍蔀椤俺聊拇蠖鄶?shù)”。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》，“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民”有選舉權(quán)和被選舉權(quán)[4]。但租客中無一人是“兩委”成員，也無一人參加村治安隊(duì)、維修隊(duì)，以及疫情防控工作。這種區(qū)別造成村內(nèi)群體撕裂，消解共建共治基礎(chǔ)。

2.基層執(zhí)法權(quán)責(zé)分離

村屬于基層自治單元，沒有執(zhí)法權(quán)。與社區(qū)有片警專職副書記不同，村里也沒有常駐警力。為加強(qiáng)基層社會治安，村里成立了一支8人的治安隊(duì)，配備基本安保器械，日夜巡邏，在村內(nèi)主要路口安裝監(jiān)控?cái)z像頭。在實(shí)際運(yùn)行中，發(fā)現(xiàn)違法行為治安隊(duì)現(xiàn)場處置，再打電話請派出所出警。在并非執(zhí)法機(jī)構(gòu)的情況下，治安隊(duì)有時存在人身控制、暴力執(zhí)法等現(xiàn)象。為防止執(zhí)法過度，派出所和村民達(dá)成某種協(xié)議，即抓人過程中要用手機(jī)錄像。日常治安主要是“房東負(fù)責(zé)制”。比如，村民和租客簽合同時，要求先交一個月押金，違反村規(guī)押金不退，通過經(jīng)濟(jì)手段加強(qiáng)管控。再如，該村疫情期間租客的出入證，全部信息就是身份證復(fù)印件、房東姓名、門牌號。馬駒橋鎮(zhèn)出入村（社區(qū)）相關(guān)工作程序也明確，各村應(yīng)加強(qiáng)對出租房東的分級培訓(xùn)。這種管理方式也無法律依據(jù)。

3.黨建引領(lǐng)力量薄弱

村“兩委”成員共5人，平均每人服務(wù)管理近2000人。在這次疫情防控中，村口每天出入8000余人次，值守力量不足。該村有黨員40名，大多超過50歲，近年村里也沒發(fā)展過黨員。外地租客中有無黨員、如何開展組織生活等，村里并不掌握。在日常村務(wù)治理中，實(shí)際構(gòu)成了“金字塔”型治理結(jié)構(gòu)，第一層是村“兩委”成員、第二層是本村居民、第三層是“二房東”、第四層是在村小門店做生意的外地租客、第五層是普通外地租客。在這個層級結(jié)構(gòu)中，由于黨的組織體系沒有上下貫通，黨員數(shù)量不足，導(dǎo)致黨建引領(lǐng)作用發(fā)揮不明顯。

（三）農(nóng)村精神文化生活相對匱乏

1.日常娛樂活動單調(diào)

村里有夯歌、高蹺兩個區(qū)級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。夯歌是勞動歌曲，來源于600多年前的北京興隆木廠，一邊打夯一邊喊唱勞動號子。目前，第六代傳人只有1人。高蹺主要表現(xiàn)村民漁樵耕讀生活，邊歌邊舞，舞完即唱。表演動作隨詞意自由發(fā)揮，現(xiàn)在不少已失傳。村內(nèi)文化活動中心失管失修，里面堆放雜物、晾曬衣物。圖書室藏書約36000冊，包括世界名著、健康保健、文學(xué)藝術(shù)、兒童幼教等，但借閱量不大。中老年村民喜歡打牌，撲克、象棋、“牛牌”是重要項(xiàng)目。和不少農(nóng)村地區(qū)一樣，棋牌游戲是有籌碼的。村里的說法叫“一毛”，分10元和1元兩種。一般金額不大，但也有部分游走在賭博邊緣。對很多村民來說，手機(jī)是主要娛樂載體，玩微信、刷抖音、看視頻、打游戲是生活常態(tài)。這導(dǎo)致村民正常的生活作息被打亂，相互交往的時間以及耐性減少。

2.出現(xiàn)部分炫耀性消費(fèi)

主要體現(xiàn)為貸款買豪車。村內(nèi)停放的91輛京牌汽車，價格在30-50萬之間的占到20.8%。其中奔馳E300L以上行政轎車有6輛，是單一車型中數(shù)量最多的。實(shí)際上村民現(xiàn)在大多租房為生，很少經(jīng)商做生意的，不需要豪車撐面子;村莊生活簡單，村民交往半徑有限，實(shí)際出行主要騎電瓶車，汽車使用頻率也不高。村民超需求購車，主要原因是村民認(rèn)為奔馳E系列是商政用車，是“上流社會”的物質(zhì)化標(biāo)識，購買這種車能夠獲得階層晉升的心理暗示和自我滿足。如村民所言，“開這車的都是馬駒橋有頭有臉的人物”。

3.忽視教育造成階層代際傳遞

該村對教育的重視程度與城區(qū)相比存在“梯度差”。6歲以上村民接受大專以上教育的人口比重不到10%。而早在2006年，北京城區(qū)就超過25%，海淀區(qū)達(dá)到了43.5%。村民中年輕一代無人考上211、985等重點(diǎn)大學(xué)，也沒有一名研究生。村里幾乎沒有人在機(jī)關(guān)事業(yè)單位、外資企業(yè)、高校、醫(yī)院等高門檻領(lǐng)域就業(yè)，不少人子孫三代都是農(nóng)民。造成如此境況一個很重要的原因是租房經(jīng)濟(jì)依賴，村民接受教育內(nèi)生動力不足。在這種模式下，村民靠房吃房，沒有經(jīng)濟(jì)和就業(yè)壓力，不需要謀生技能，不需要建立廣泛的社會聯(lián)系。馬駒橋鎮(zhèn)負(fù)責(zé)包村的社保所干部也曾提過，每年鎮(zhèn)里為該村提供免費(fèi)的職業(yè)培訓(xùn)名額，但是幾乎無人報(bào)名，到最后不得不采取攤派的方式開展工作。

（四）國土空間管控存量問題比較突出。

1.規(guī)劃落地真空期錯位功能野蠻生長

根據(jù) 《北京城市總體規(guī)劃 （2016年-2035年）》和《亦莊新城規(guī)劃（國土空間規(guī)劃）（2017年-2035年）》[5]，馬駒橋鎮(zhèn)定位是“科技服務(wù)小鎮(zhèn)”，建設(shè)“宜業(yè)宜居社區(qū)”;XHJ村等涼水河岸村落的風(fēng)貌“以底層、多層為主，凸顯濱河錯落有致的天際線”。但目前鎮(zhèn)域?qū)用娴目傮w規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃并未編制完成，XHJ村何去何從并不明確。實(shí)際上2004年村內(nèi)耕地征用時，村西68戶部分拆遷后，村內(nèi)就有整體拆遷的傳聞。因?yàn)橐?guī)劃遲遲沒有落地，管控約束有限，村民普遍多蓋樓、蓋高樓。同時對政府部門來說，沒有規(guī)劃也意味著“搞不清干什么、怎么干”，在村莊有機(jī)更新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給等方面存在政策搖擺。

2.違建界定與拆違面臨法律困境

村民建房之初，北京市《北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村村民建房用地管理若干規(guī)定（修正）》[6]，僅對占用耕地、菜地，宅基地外非法擴(kuò)地等做出限制，并未對宅基地上部空間建房提出要求。近年來，北京市國土空間管控日益嚴(yán)格。《關(guān)于落實(shí)戶有所居加強(qiáng)農(nóng)村宅基地及房屋建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》明確，村民房屋檐口高度原則上不得超過7.2米[7]。馬駒橋鎮(zhèn)每年都開展集中拆違。但因?yàn)椤胺ú凰菁凹韧保?層以上建筑難以認(rèn)定為違建。而且違建成本低、收益高，違建和拆違一直處于“貓捉老鼠”狀態(tài)。同時在拆違中，還存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、自由裁量權(quán)過大等問題，有的“拆明不拆暗，拆小不拆大，拆軟不拆硬”，增加了涉法涉訴風(fēng)險。

3.人居環(huán)境需要進(jìn)一步整治

在村容村貌方面，村內(nèi)建筑密度大，樓房間距窄，沒有建筑風(fēng)貌和外立面設(shè)計(jì)。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，主路年久失修，遇有雨雪天氣道路泥濘，道路兩側(cè)電線架空、纏繞現(xiàn)象嚴(yán)重，地下供水管道不時破損斷漏，村內(nèi)公共空間私搭亂建、亂堆亂放情況比較嚴(yán)重。在廁所革命方面，因?yàn)椤肮乇瘎　保饪退刭|(zhì)層次不齊，隨地吐痰、廁后不沖、亂扔煙頭等現(xiàn)象屢見不鮮。在垃圾分類方面，村內(nèi)混裝大鐵皮垃圾箱已換成分類小箱，但村民還未養(yǎng)成分類習(xí)慣。

三、從XHJ村分析超大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村亂象的原因

XHJ村是首都城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村的縮影。北京昌平區(qū)的東小口鎮(zhèn)、朝陽區(qū)的十八里店鄉(xiāng)、海淀區(qū)的四季青鎮(zhèn)寶山村等，以及上海[8]、深圳[9]等超大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村，很多都是類似的狀態(tài)。分析超大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村演進(jìn)歷程，可以得到一個清晰的脈絡(luò)：城市開發(fā)邊界不斷拓展，征用了農(nóng)民的耕地，同時城市化也帶來大量外來人口。在喪失農(nóng)業(yè)收入和新增租金收入“一缺一補(bǔ)”影響下，農(nóng)民在宅基地上大量建房，構(gòu)成“瓦片經(jīng)濟(jì)”。外來人口和戶籍人口倒掛，“陌生人社會”和“熟人社會”對沖，使村莊傳統(tǒng)習(xí)俗、鄉(xiāng)土情感、農(nóng)耕文明逐步消解。人口混居狀態(tài)下的復(fù)雜互動關(guān)系，城市化再次延伸政策空窗期“兩不靠”的特殊情況，進(jìn)一步催生了環(huán)境臟亂、人口倒掛、私搭亂建等治理難題。

造成超大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部種種亂象，主要原因是：一是城鄉(xiāng)“二元分治”的功能失靈。這一地區(qū)城鄉(xiāng)地域交叉、農(nóng)居生活交叉、街鄉(xiāng)行政管理交叉，戶籍居民、戶籍農(nóng)民、非戶籍流動人口等不同社會身份群體混居，城鄉(xiāng)分治、人口分管的社會管理體制割裂，傳統(tǒng)的基層治理模式顯得力不從心。二是流動人口管理目標(biāo)的雙向背離。流動人口由政法部門的綜治機(jī)構(gòu)提供管理與服務(wù)，以治安防范為目的;戶籍人口由基層政府提供管理與服務(wù)，需要承擔(dān)勞動就業(yè)和社會保障責(zé)任，某種程度會不自覺維護(hù)“瓦片經(jīng)濟(jì)”，與流動人口形成一體化利益關(guān)系。三是失地農(nóng)民的市民化轉(zhuǎn)型失敗。農(nóng)民在喪失土地后，受傳統(tǒng)觀念、思維慣性、素質(zhì)短板等影響，高薪的工作干不了、普通的工作看不上，只能依靠收租為生，和流動人口互利共存。在利益驅(qū)動下，出租房內(nèi)違法經(jīng)營、群居群租、隱瞞人口等現(xiàn)象層出不窮。

劉易斯-費(fèi)-拉尼期二元經(jīng)濟(jì)模式[10]和托達(dá)羅城鄉(xiāng)勞動力轉(zhuǎn)移模式[11]認(rèn)為，城鄉(xiāng)工資差異是促使農(nóng)村剩余勞動力流動的原因，只要城市工業(yè)部門一般工資水平高于鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)部門一般工資水平，農(nóng)民就會從農(nóng)村遷到城市謀求新職業(yè)。可以認(rèn)為，超大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村特殊的社會狀態(tài)有一定必然性。城市提供一般產(chǎn)業(yè)勞動崗位、獲得廉價勞動力，外來人口提供勞動、獲得比家鄉(xiāng)更高的勞動報(bào)酬，農(nóng)村提供廉價住房、獲得失地后的房租補(bǔ)償，共同構(gòu)建起分工明確、相互依存的生態(tài)系統(tǒng)。解決這一問題，需要堅(jiān)持系統(tǒng)思維，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，標(biāo)本兼治，合作治理。

四、推進(jìn)超大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村治理的路徑

（一）細(xì)化完善鎮(zhèn)域、村域規(guī)劃

著眼“規(guī)土融合”，從規(guī)劃引導(dǎo)、土地管理產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多方面開展工作[12]。明確村莊的功能定位、產(chǎn)業(yè)布局、村莊風(fēng)貌、建設(shè)時序。村莊規(guī)劃審批前應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會議或者村民代表會議討論同意。在規(guī)劃落地前，適度滿足村民租房收益，為下一代村民向市民轉(zhuǎn)型奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（二）加強(qiáng)鄉(xiāng)村綜合整治

廣泛宣傳城鄉(xiāng)規(guī)劃條例，引導(dǎo)村民知法守法。按照控存減增的思路拆除違建，明確侵街占道、私搭亂建、外掛樓梯等負(fù)面清單，壓縮群租房、合租房。有序推進(jìn)村莊更新和空間織補(bǔ)，對影響生活品質(zhì)、存在安全隱患的道路、地下管線等進(jìn)行維修，對拆違后墻面進(jìn)行適度維修粉刷，用好“小微項(xiàng)目惠民生”資金支持計(jì)劃。推進(jìn)公共區(qū)域綠化，在村民宅前屋后、樓上臺前等邊角地見縫插綠。結(jié)合成立村級公司，加強(qiáng)小門店的日常監(jiān)管。視情引入專業(yè)物業(yè)公司對村莊進(jìn)行整體托管，按照政府撥一點(diǎn)、村集體出一點(diǎn)、村民自己掏一點(diǎn)的方式解決經(jīng)費(fèi)問題。

（三）深化基層行政體制改革

將城市管理模式下移到城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)轉(zhuǎn)居區(qū)域，按照“大部制”管理思路整合政府綜合管理職能，搭建公共財(cái)政平臺，增加對城鄉(xiāng)結(jié)合部公共服務(wù)和社會管理轉(zhuǎn)移支付，按照城市減量發(fā)展要求和宜村則村、宜居則居的原則，穩(wěn)慎推進(jìn)鄉(xiāng)改街、村改居。加強(qiáng)耕地保護(hù)和高效利用，抓好美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和都市型農(nóng)業(yè)發(fā)展。深化戶籍制度改革，建立以居住地為標(biāo)準(zhǔn)的登記備案制度，探索“以證管人、以房管人、以業(yè)管人”的流動人口服務(wù)管理模式。

（四）預(yù)先開展集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型研究

梳理城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村發(fā)展模式，可借鑒北京、上海等地農(nóng)工商公司模式，利用閑置的各類房產(chǎn)設(shè)施、集體建設(shè)用地發(fā)展租賃物業(yè)，引入高端生產(chǎn)要素。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，完善企業(yè)、村集體和農(nóng)民三者的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制和收益分配機(jī)制，依靠股份合作發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。完善工商資本下鄉(xiāng)的政策扶持機(jī)制、配套服務(wù)機(jī)制和風(fēng)險防范機(jī)制。農(nóng)民可以通過在其享有的宅基地使用權(quán)上設(shè)定抵押進(jìn)行農(nóng)業(yè)融資，發(fā)揮權(quán)利財(cái)產(chǎn)性價值[13]。

（五）深化村民教育培訓(xùn)

重塑勞動致富的價值取向，使村民逐步擺脫“收著租子、數(shù)著票子”的依賴心理。針對城市化后的產(chǎn)業(yè)類型、企業(yè)門類、崗位需求等，以中青年村民為主開展職業(yè)培訓(xùn)，使其具備基本謀生技能。在新生代村民中抓好基礎(chǔ)教育和高等教育，培養(yǎng)更多人才，滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對高素質(zhì)人才的需求。

（六）在外來租戶中培育自治主體

把外來租客中的黨員納入村黨組織管理，視情在村“兩委”中吸納綜合素質(zhì)好、聲望高、愿意參與農(nóng)村建設(shè)的外來租客。推進(jìn)村務(wù)公開，組建“社區(qū)聯(lián)席會議”，邀請租客列席村委會，村中重大決策也要適當(dāng)征求意見，把“本村人—外地人”“房東—租客”這種二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村建設(shè)共同體。

（七）抓緊同步存史

加強(qiáng)傳統(tǒng)文化的保護(hù)，做好村內(nèi)老一代藝人采訪實(shí)錄，運(yùn)用文字、圖片、影音、視頻等方式留存，加強(qiáng)非遺等傳統(tǒng)民俗活化利用。組織編撰村史村志，留住鄉(xiāng)村記憶。做好老物件、老家什、老習(xí)俗收集整理，條件成熟可在回遷社區(qū)建立村史館。

（八）抓好健康鄉(xiāng)村建設(shè)

加強(qiáng)宣傳教育，以疫情防控為契機(jī)，深入淺出講解疾病原理、傳播途徑、健康危害、預(yù)防手段，提高村民衛(wèi)生健康素養(yǎng)。開展“每周大掃除”等活動，清理衛(wèi)生死角，疏通溝渠，清洗路面。加強(qiáng)公廁維護(hù)，營造清潔有序的生活環(huán)境。深化垃圾分類，培養(yǎng)良好生活習(xí)慣，有序推進(jìn)農(nóng)村垃圾減量化、無害化和資源化利用。

（九）推進(jìn)移風(fēng)易俗

對村民中存在的購買豪車、相互攀比等現(xiàn)象，完善村規(guī)民約，采取行政管控與自我約束相結(jié)合的方式加強(qiáng)管理。加強(qiáng)紅白理事會建設(shè)，大力倡導(dǎo)文明新風(fēng)，搭建文明創(chuàng)建載體，引導(dǎo)村民見賢思齊，崇德向善。引入現(xiàn)代生活方式，豐富村民精神文化生活。

（十）堅(jiān)持黨建引領(lǐng)

緊盯村黨支部這個重頭，深入組織學(xué)習(xí)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，重點(diǎn)學(xué)深悟透總書記關(guān)于“三農(nóng)”工作重要論述，不斷增強(qiáng)“四個意識”、堅(jiān)定“四個自信”、做到“兩個維護(hù)”，使基層組織真正成為鄉(xiāng)村建設(shè)的引領(lǐng)者、組織者和建設(shè)者。推動區(qū)域化黨建，有條件的成立聯(lián)合黨支部，共謀發(fā)展出路。擴(kuò)大黨員隊(duì)伍，從新生代村民、致富能手、大學(xué)畢業(yè)生中發(fā)展黨員。推動市級機(jī)關(guān)干部下村“雙報(bào)到”，建立區(qū)、鎮(zhèn)干部包村制度，為村莊建設(shè)建言獻(xiàn)策、提供服務(wù)。

參考文獻(xiàn)

[1] 董珂，孫心亮，繆楊兵，等.“被動整治”到”主動提升”——北京城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展策略[G]//中國城市規(guī)劃學(xué)會.規(guī)劃創(chuàng)新：2010中國城市規(guī)劃年會論文集.重慶：重慶出版社， 2010：1379-1389.

[2] 彭芃.創(chuàng)新城鄉(xiāng)結(jié)合部社會治理模式—以北京市為例[J].中國黨政干部論壇， 2016， （8）：85-87.

[3] 王露璐.鄉(xiāng)土倫理[M].北京：人民出版社， 2008：35.

[4] 中華人民共和國村民委員會組織法. [BE/OL][2020-9-18].http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/201901/188c0c39fd8745b1a3f21d102a57587a.shtml.

[5] 《亦莊新城規(guī)劃（國土空間規(guī)劃）（2017年-2035年）》[EB/OL][2019-12-11]http：//kfqgw.beijing.gov.cn/zwgk/ghjh/fzgh/202003/t20200306_1681320.html.

[6] 《北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村村民建房用地管理若干規(guī)定（修正）》[EB/OL][1990-01-01]. http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/gfxwj/201905/t20190522_56212.html.

[7] 《關(guān)于落實(shí)戶有所居加強(qiáng)農(nóng)村宅基地及房屋建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》[EB/OL][2020-08-11].http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/gfxwj/202008/t20200811_1979059.html.

[8] 張澤勝.城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化進(jìn)程的難點(diǎn)及對策研究—以上海市X鎮(zhèn)為例[J].城市觀察， 2012， （4）：120-125.

[9] 宋國愷.失地不失業(yè) 失地不失利——關(guān)于北塢村城鄉(xiāng)一體化改革的思考[J].中國土地， 2009（2）：17-19.

[10] 張曉青.國際人口遷移理論述評[J].人口學(xué)刊， 2001， （3）：41-45.

[11] Todaro， M.P.a model of labor migration and urban unemployment in less developed countries[J]. The American Economic Review， 1969， 59（1）：138-148.

[12] 陳華飛，洪旗，馮健.“規(guī)土融合”的城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用評價——基于城市規(guī)劃目標(biāo)導(dǎo)向的方法創(chuàng)新與實(shí)踐[J].地域研究與開發(fā)， 2009， （9）：155-160.

[13] 龍翼飛，徐霖.對我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律調(diào)整的立法建議——兼論“小產(chǎn)權(quán)房”問題的解決[J].法學(xué)雜志， 2016， （6）： 28-32.