大數據視角下地方政府治理能力現代化研究

閆聰 馬勝忠

摘 要：大數據作為新興的數據處理技術，能夠集成大量信息資源，為國家治理提供重要數據基礎和決策支撐1，提升政府治理能力現代化水平，主要表現在提升政府科學決策能力、提高公民政治參與度、提升公共服務水平、提高政府治理效能四個方面。在國家大數據戰略和諸多政策的指引下，智慧城市建設進入全面建設時期，是地方政府提升治理能力的有利抓手。根據TDWI大數據成熟度模型，地方政府大數據成熟度達到全采納階段時，大數據對政府治理能力現代化的提升作用才會全面顯現。因此有必要對S市智慧城市建設大數據成熟度進行評價分析，并探討存在問題以及提升建議。

關鍵詞：大數據;政府治理;政府治理能力現代化

S市于2015年開始推進大數據戰略，著手智慧城市建設，經過幾年的努力，已經取得初步成效。通過量化評價對以大數據為依托的政府智慧城市建設項目發展情況進行定位評估，可以更好了解政府智慧城市建設的現狀，并為下一步發展提供可行性發展路徑。

一、S市智慧城市建設大數據成熟度評價分析

（一）TDWI模型介紹2

目前，大數據發展的量化模型中大數據能力成熟度模型（Big Data Capability Model）應用較為廣泛。本文通過比較，選取TDWI模型對S市智慧城市建設大數據成熟度進行分析。

TDWI大數據成熟度模型指標體系包括組織建設、基礎設施、數據管理、數據分析、數據治理5個作用域，每個作用域包括5個關鍵域，每個關鍵域包括2個關鍵變量。每個關鍵變量賦值為5分，每個關鍵域滿分為10分，每個作用域滿分為50分。

通過對每個作用域進行量化評分，可以將組織大數據成熟度歸為5個階段：萌芽階段（0-15分）、預采納階段（16-25分）、初步采納階段（26-35分）、全采納階段（36-45分）和成熟/創見性階段（46-50分）組織總體的大數據成熟度發展階段，可通過各作用域的加總平均值得出。

（二）評價實施過程

S市政府成立數據資源管理局統籌負責新型智慧城市建設項目，本研究通過對當前項目負責部門的領導及負責人、能客觀描述和評價智慧城市建設情況的工作人員進行半結構化訪談，獲取第一手訪談資料，并結合搜集到的文本資料，依據大數據成熟度量化評分表進行評分和分析。

（三）評價結果分析

1.作用域：組織建設

根據訪談結果以及文本分析評估，作用域組織建設的五個關鍵域得分情況如下：領導力5分（領導數據認知力3分、人員數據認知力2分）、資金3分（資金來源1分、資金投入模式2分）、策略7分（中長期規劃2分、短期規劃5分）、文化8分（組織支持率4分、人員支持率4分）、價值8分（數據價值觀4分、數據分析價值觀4分），總得分31分，S市大數據戰略在組織建設領域處于初步采納階段。其中，策略、文化、價值關鍵域得分較高，S市政府較為重視大數據戰略，于2019年審議通過了《S市新型智慧城市總體規劃（2019-2021年）》三年規劃，中長期規劃尚在籌備中;資金關鍵域得分較低，資金來源主要為財政撥款，投入模式目前仍然以政府投入為主，投資主體單一是大數據整體發展的短板，今后需要在此方面加強。

2.作用域：基礎設施

根據訪談結果以及文本分析評估，作用域基礎設施的五個關鍵域得分情況如下：發展情況6分（階段程度2分、實施能力4分）、數據水平4分（Hadoop、NoSQL 1分、數據系統平臺3分）、體系結構7分（設備穩定性3分、設備安全性4分）、整合程度4分（數據共享2分、統一的架構2分）、范圍6分（設備覆蓋率3分、設備分類3分），總得分27分，S市大數據戰略在基礎設施領域處于初步采納階段。其中，發展情況和體系結構關鍵域得分較高，S市在制定規劃時充分考慮了設備的安全性，從領導重視程度、資金保證、技術設備等方面的情況來看，組織有能力完成大數據計劃;數據水平、整合程度關鍵域得分較低，一方面大數據技術專業性較強，較難在短時間掌握，另一方面政府數據系統開放平臺開放程度有待進一步提高，且在組織各部門整合的數據共享、公開架構尚不完善。

3.作用域：數據管理

根據訪談結果以及文本分析評估，作用域數據管理的五個關鍵域得分情況如下：數據特點5分（數據來源3分、數據屬性2分）、數據處理7分（數據采集能力5分、數據分析能力2分）、數據存儲8分（數據倉庫4分、存儲能力4分）、數據質量4分（結構化數據2分、數據安全策略2分）、數據訪問4分（訪問接口2分、接口使用率2分），總得分28分，S市大數據戰略在數據管理領域處于初步采納階段。其中，數據處理和數據存儲關鍵域得分較高，通過訪談了解到S市政務云平臺、三大支撐體系和應用程序已正式通過驗收并投入運行，基礎人口綜合庫、法人綜合庫、信用信息庫、電子證照庫及辦事材料庫五大數據庫已基本建成;市數據資源管理局于2019年8月起著手政務數據歸集工作，截止2019年底，歸集數據總量已超11.8億條，與同期進行政務數據歸集工作的城市相比，該數據量在全國已知范圍內排名第一。

4.作用域：數據分析

根據訪談結果以及文本分析評估，作用域數據分析的五個關鍵域得分情況如下：才能4分（專門數據分析中心2分、專門數據分析人員2分）、思維方式5分（數據分析重視度3分、數據分析意識2分）、分析技術5分（分析技術了解程度2分、使用的分析技術3分）、應用6分（有數據分析案例3分、預測分析應用3分）、支付方法5分（傳遞到組織的方式3分、成為業務流程標準步驟2分），總得分25分，S市大數據戰略在數據分析領域處于預采納階段。數據分析作用域里，各個關鍵域得分均不高，決策層對數據分析重視程度較高，但是當前數據分析的應用水平還較低，亦缺少專業的數據分析人員。

5.作用域：數據治理

根據訪談結果以及文本分析評估，作用域數據治理的五個關鍵域得分情況如下：政策10分（政策框架5分、政策制定5分）、架構8分（決策委員會4分、治理委員會4分）、服從度10分（組織服從度5、人員服從度5）、管理工作9分（項目治理5分、項目辦公室4分）、數據安全與隱私8分（安全計劃4分、隱私計劃4分），總得分45分，S市大數據戰略在數據治理領域處于全采納階段。數據治理作用域里，各個關鍵域得分都較高。S市委市政府高度重視大數據戰略，出臺智慧城市建設相關政策9項，并加強組織建設，組織服從度以及人員服從度較高。

6.綜合分析

根據以上各作用域評估結果得出S市大數據成熟度綜合得分為156分，平均分31.2分，S市政府大數據成熟度階段處于初步采納階段，在基礎設施、數據管理和數據分析三方面需要進一步加強。

根據TDWI成熟度模型，初步采納階段向下一階段發展時，需要跨越一段鴻溝，這段時期是大數據發展由量變到質變的關鍵發展期，很多地方政府當前也處于該階段，而只有跨越初步采納階段，達到全采納階段時，大數據對政府治理能力現代化的推動作用才能全面開始。因此有必要分析當前所處階段發展中面臨的挑戰，才能保證大數據戰略的順利推進。

二、S市政府治理能力現代化進程中面臨的挑戰

（一）數據意識有待提高

叔本華曾經說過：人們會把自己視野的極限，當作世界的極限。大數據時代，數據爆炸式增長，我們缺少的不是數據，而是缺少這個時代應該具備的思維和意識。首先是政府主管部門缺乏相應的大數據思維。政府掌握著全社會80%的信息資源，但是數據資源的效能還未充分發揮，“循數而治”的政府治理模式尚未形成，有一些工作人員并未完全認同數據治理的方式。其次是配合主管部門的其他部門缺乏開放共享意識，對大數據的開放共享依然保留著懷疑的態度，自上而下推行的政策依然阻力重重。三是市民缺乏民主意識。市民更多的被動接受政府提供的公共服務，并未通過積極參與溝通與政府形成合力，推動政府改進公共服務。

（二）頂層設計有待加強

大數據戰略是一項復雜的系統工程，橫向牽涉面廣、縱向程序復雜，中途思路的改變可謂是牽一發而動全身。就調研情況來看，S市著手智慧城市建設早于河北省的智慧城市建設規劃，前期工作與后期工作在技術和管理上面臨著一些困難。從部門層面來看，功能單一的信息系統和小規模試點應用較多，實現“碎片”系統向“綜合”系統整合升級，難度較大。此外，重復建設、資源浪費問題仍較為突出。因此做好長期發展規劃，做好頂層設計、制度設計至關重要。

（三）保障機制有待健全

一是人才保障不到位。專業人才有待培養人才是推動事業發展的核心力量。根據調查結果，S市數據資源管理局目前還沒有專業的大數據人才，核心技術業務由第三方負責。二是資金保障不合理。智慧城市建設資金需求量巨大，單純依靠財政資金難以支撐長期運營發展。

（四）法治保障有待加強

數據統計的困難不在于方法和技術，而是源于不同政府部門、群體之間的合作障礙，美國911悲劇事件后才喚醒群體合作意識，推動了LEHD項目的進程。2019年以來，數據安全方面的立法進程明顯加快，數據安全標準體系和數據安全技術體系逐步完善，然而，與英美等有深厚契約傳統的國家相比較，中國缺少良好的法治傳統和環境，中國社會人與人、組織與組織之間的信任度相對較低，而大數據需要開放信任和安全的環境才能夠發揮其效能。

三、S市政府治理能力現代化建設實施建議

（一）培育大數據思維

尼采在《查拉圖斯特拉如是說》中這樣寫道：在有力量的地方，數字這位女主人就會生成，她更有力量?？茖W的數據思維只有成為統一意志才能更好發揮其作用，作為公民個體，要通過學習積極培養自身的數據思維和民主意識。對各級政府而言，應加大數據治國的輿論宣傳，力爭在全社會形成“用數據說話、用數據管理、用數據管理、用數據決策、用數據創新”的文化氛圍，這樣才能夠一方面通過自上而下的政策惠及群眾，一方面通過群眾自下而上形成的“倒逼”機制推動政府治理能力的提升。

（二）加強頂層設計

借鑒國內外智慧城市先進設計理念，堅持“統一架構、統一管理、統一標準”的設計理念，堅持統籌規劃、統籌布局、集約部署。建立專家咨詢顧問機制，做到實施前論證充分、實施過程實時監控、階段性評價提升改進，保證設計合理、執行到位，各個環節無縫銜接。

（三）健全保障機制

一是建立人才保障機制。依托S市人才引進政策，招引既懂得大數據技術應用又懂得政府治理理念復合型專業人才，或通過項目合作機制，留用人才，同時也要完善內部人才培訓機制。二是健全資金保障機制，建立社會資本合作機制，規范社會資本的監督管理，營造良好投資融資環境。

（四）加強法治保障

信息科技的發展一方面給政府治理和人們的生活帶來了極大的便利，另一方面又帶來了極大的恐慌，政府部門擔心數據泄露，人民大眾擔心隱私泄露。數據安全，一方面可以從技術角度考慮，一方面大數據的發展需要良好的政策法治環境，才能保證在新的治理范式下，各主體的積極參與和配合以及社會運轉良好。因此，加強信息安全與隱私安全的立法，根據本地實際情況制定地方性法規。

參考文獻

[1]陳潭，等著.大數據時代的國家治理[M].中國社會科學出版，2015：2.

[2]楊陽.大數據背景下西藏自治區政府智慧治理創新研究[J].西藏大學，2017：47-51.

作者簡介：

閆聰（1989-），女，漢族，河北省邢臺市，中國共產黨石家莊市市藁城區委員會黨校，研究生，助理講師，研究方向：公共管理、黨建.

馬勝忠（1970-），男，漢族，河北省石家莊市，中國共產黨石家莊市藁城區委員會黨校，本科，主任科員，研究方向：黨建.