歷史文化街區改造項目的開發模式研究

邵瑋　李趙琛　徐曉峰　肖哲　章雙秋

摘要：“十四五”時期，優先采取存量優化的方式補強城鎮化短板將是未來一段時間內城市建設工作的主攻方向，本文以武漢市江岸區巴公房子片區歷史文化街區改造項目為例，提出“三個并重”的片區開發思路以相關政策建議。

關鍵詞：城市更新;老舊小區;開發模式

2020年7月，國務院辦公廳發布了關于《全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，拉開了新一輪城市更新項目的序幕。在堅持“房住不炒”的總基調下，加之2020年初新型冠狀病毒肺炎疫情的偶發因素，“十四五”時期優先采取存量優化的方式補強城鎮化短板將是未來一段時間內城市建設工作的主攻方向。城市更新是政府完善城市功能、優化人文環境、提升城市品質的綜合整治手段。其中，推進歷史文化街區保護和老舊小區改造是城市更新項目實施過程中面臨的兩大難題。本文以武漢市江岸區巴公房子片區歷史文化街區改造項目為例，對歷史文化街區的開發模式進行探析。

1? 巴公房子片區基本概況

巴公房子片區位于武漢市江岸區，總占地面積約25.6公頃，巴公房子是該區域的標志性建筑，片區內混合分布了大量西方風格的歷史遺存建筑和立面較破舊、結構損毀、年久失修的老舊居民樓。巴公房子片區面臨的主要問題有：片區內的歷史建筑以被動的原貌維護為主，缺少對其歷史、文化、科研、觀賞、體驗等功能的研究開發，導致歷史文化價值未能凸顯。片區內老舊居民樓的現狀人口密度較大，居住人口以老齡化和低收入住戶為主，片區消費能力與所處地段土地價值不匹配;片區內由個體經營延伸出來的商住混合主體較多，并且以滿足基本生活配套的零散商業為主，對外開放程度不高，導致片區內歷史建筑知名度傳播范圍有限;片區內的歷史文化資源未能轉化為優質旅游與商業資源，加之本區域居民的消費規模不足，片區商業價值潛力難以挖掘，導致社會資本缺乏投資動力;受“十三五”時期國家棚戶區改造與房地產去庫存政策的影響，老舊小區居民對拆遷補償預期較高，導致片區內老舊住宅的拆遷難度較大。

2? 巴公房子片區的開發思路

2.1? 保護與開發并重

歷史文化街區保護的根本目的是為了傳承與發揚不同歷史時期留存下來的文化遺產，用于更好的服務經濟社會發展。歷史文化街區與老舊小區改造項目的評價標準應當遵循“誰開發誰保護、誰獲益誰投資”的基本原則，規劃與論證過程中應當充分評估項目的經濟效益，避免出現難以滿足市場需求的“樣子工程”。通過挖掘歷史建筑的文化價值，創新產業策劃思路與模式，創造足以支撐片區運營維護的現金流量，形成“以開發促保護、以保護助開發”的良性循環。既要合理解決“不開發、難保護”的現實問題，也應避免“只開發、無保護”盲目建設行為。

2.2? 國企與民資并重

在涉及公共利益等具備外部性特征的項目領域，國有企業往往需要代表政府成立項目公司行使建設主體權利，相對而言，民營企業的投資行為則更符合利益最大化的逐利原則，同時民營企業對項目發展前景的主觀判斷相比各類咨詢調查論證結果往往更為精準。在歷史文化街區保護這類看似經濟效益不高的項目中，如果國有企業單純按照政治任務的標準完成開發與保護任務，忽視民間資本力量的創新能力，則很容易出現項目建成被空置的情況，不利于項目的可持續發展。因此，開發過程中應當遵循“國資搭臺，市場主導，社會參與，持續發展”的原則，國有資本代表政府廣泛征求民間資本與市場主體的建議，合理規劃、快速實施，搭好平臺，后期逐步引入資本、技術、創意、運營等主體，實現國企與民資的共同建設與成果共享。

2.3? 民生與產業并重

歷史文化街區的演進往往都符合供給與需求的螺旋式增長規律，區域內的歷史街道與建筑由最初的單一功能逐年演化出歷史研究與文化展示功能，期間周邊最初僅用以滿足居住人群基本需求的零散基礎業態也逐步發展成為種類豐富、功能完善、各具特色的產業體系。因此，在歷史文化街區改造項目的開發過程中應當保持居民生活與產業開發的一致性，優先補強老舊小區在治理、設施、服務等方面的短板，逐步將歷史文化街區周邊居民的內部需求發展成為開放產業，形成以社區內大循環為主體，社區內外雙循環相互促進的發展格局，讓歷史文化街區與老舊小區文化在本地居民日常生活中繼續傳承，同時吸引更多的外來人群來了解與體驗當地特色街道文化，形成新興業態。

3? 關于巴公房子片區開發的政策建議

3.1? 統籌規劃，有序推進歷史文化街區保護與老舊小區改造工作。首先要對巴公房子片區內的街道與重點建筑進行詳細調研，掌握街道與建筑的風貌、形態、色彩、功能、用地性質、產權、居住人群等基礎情況，分類確定拆遷、改造、保留的范圍與規模，制定歷史文化街區保護與開發方案。其次，對接上位規劃，確定片區內各地塊的土地性質，制定土地開發利用方案，優先整合開發基礎較好的地塊用于后期獲取土地出讓收益。再次，采取規劃兼容、復合利用的模式對存量土地進行開發，在存量土地開發區域增加托幼、適老等公共服務設施的同時，對于商用地塊實行靈活配置，進行商業服務與商業辦公混合配置的安排。優先開發利用地下空間，在不改變地表用地性質前提下，充分利用地下空間建設停車場、便民商業服務設施以及各類公共配套服務設施。

3.2? 采取拆分單元的模式實施歷史文化街區與老舊小區改造，鼓勵各類市場主體的參與。實施“小體量單元”改造模式，推動巴公房子片區歷史街區實施小體量、低強度的可持續更新。鼓勵各類市場主體參與歷史文化街區改造，政府授權國資管理企業與其他企業、機構或個人選取單個或多個單元自行改造，優先選擇將各個單元內的具體策劃項目交由原產權人、民間資本和社會力量進行改造的方式，降低國資主體的投資壓力，提升片區活力。

3.3? 加大對歷史文化街區和老舊小區改造的資金扶持。抓住住建部對武漢市棚戶區改造工作的支持政策，充分爭取和利用國家政策性資金，同時采取PPP、BOT等模式創新融資方式，爭取更多的資金用于巴公房子歷史文化街區和老舊小區更新改造項目。采取異地安置和開發方式向項目實施主體撥付用地，用于土地開發及安置房源以平衡項目投資，疏解巴公房子片區更新改造成本和土地開發壓力。探索實施“巴公房子片區改造項目專項債券”方式進行債券融資，根據項目特點定制發行額度、期限、對象、收益等內容，形成貸、債、投多渠道融資體系。

參考文獻：

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