治理理論的中國場景：復合治理的勃興

許 珂 周 偉

（西北政法大學，陜西 西安 710122）

我國當前公共管理實踐所面臨的最大國情就是我國仍處于轉型社會時期，新的適應社會主義市場經濟的上層建筑還未完全建立起來，新舊體制和觀念之間的摩擦依舊存在，社會利益持續分化，利益矛盾和利益沖突在互聯網時代急劇發酵，成為公共危機的引爆點，這些都給公共管理者帶來了巨大的挑戰。而治理理論作為“舶來品”，必須與中國公共管理實踐相結合，實現治理理論的中國化，才能更好地解決中國公共管理實踐中面臨的各類問題。中國有著悠久的歷史傳統，不論是思想層面還是行為層面，都打著厚重的歷史烙印，如強政府傳統、公共精神的匱乏、缺乏結社傳統等，而治理理論自引進之后，一直試圖以其在西方場景下取得的成功經驗在中國加以復制，這是一種對于我國歷史和現實的忽視。中國場景即我國的歷史場景和現實場景，治理理論對于歷史和現實的忽視，必然導致其在中國場景之下出現治理失敗和治理“空轉”。且以往的研究沒有處理好治理理論“破”與“立”的關系，多傾向于“破”，即治理失敗或者治理空轉問題的研究，殊不知“破”的目的在于“立”，在于找出適應中國場景的治理理論形態，實現治理理論的中國化，讓治理理論在中國場景下發揮其效用。復合治理正是在總結中國場景下治理理論的空轉和失敗教訓后，提出治理理論中國化的理論形態，其本身包含著對中國歷史場景和現實場景的尊重，對于“標”和“本”的深刻認識和系統把握，因此它更加適應中國場景，研究復合治理不僅對于我國國家治理體系與治理能力現代化建設具有深刻啟示，還對于治理理論的發展具有重要的理論意義。

一、治理理論與中國場景的“脫軌”

復合治理就是針對在中國場景（轉型期社會）下治理理論出現“失敗”和“空轉”而提出的。[1]治理理論的“失敗”和“空轉”所造成的結果相似，即都是治理失效，但是其誘因卻不同，治理理論失敗的誘因屬于內生性，它是治理理論自身的結構設計缺陷導致的。杰索普將治理失敗的原因歸結為：“治理沒有滿足資本主義對市場化組織形式與非市場化組織形式二者平衡的本質訴求；治理機制與現有政府機制之間的匹配性與協調性不足；治理理論的先天缺陷，比如治理的條件設定過于簡單化，對于影響治理目標實現因素的認識不足等”[2]。而治理理論的“空轉”屬于外發性誘因，它是治理理論實現條件的缺乏所造成的治理體系的自我繁忙和無效運轉，無法實現預期的治理目標和產生相應的治理效果，是治理體系所作出的無用功。治理理論在中國場景下實現條件不足即治理“空轉”,其產生原因主要為：社會仍處在轉型期，社會組織發展遲緩，還未形成多中心治理和對公共事務的合作管理。社會組織的絕對數量與我國的人口基數還不匹配、社會組織吸納群眾參與政治生活及影響公共決策的能力還很有限，這些都證明社會組織在我國國家治理中的主體地位仍未確立，治理理論倡導的多中心治理還不具備實現的條件。伴隨著互聯網時代的來臨，信息傳播被橫向拉伸，公民政治參與的渠道得到了拓展，加之政務公開的持續推進，公民獲得的信息量也更為豐富，公民之間也在通過網絡社交媒體的不斷溝通中，找到了自身的政治身份感，于是公民通過電子參與的熱情高漲，對于各種公共事件不斷發聲，形成了巨大的公共輿論壓力，使得網絡輿情成為公共管理的熱點問題。但是我們也要清醒地認識到，我國公民的政治參與依然停留在基礎層面，許多時候更像是情感的宣泄，導致了謠言和虛假信息的傳播，并且公民個人參與感的提升并沒有帶來公民集體政治參與的局面，目前我國公民的電子參與多是個體的、偶發的情緒行為，還沒有上升為群體的、有組織的、常態的參與行為，因此治理理論在中國場景下出現了“空轉”和失敗。即便如此，治理理論的提出還是具有重要的理論價值和實踐意義。應當結合中國場景，對于治理理論進行中國化，找出適合我國公共管理實踐的治理形態，充分發揮治理理論的積極效用，而復合治理就是在對治理失敗和治理“空轉”的反思中形成的治理理論的中國化成果。

二、復合治理理論的興起

復合治理的引入最初是為了應對風險的全球化擴散，復合治理最早是在2004年由我國學者楊雪冬提出的，他指出“復合治理的背景在于公共的擴展使得任何單個的治理機制都無法應對全球化時代的風險，因此需要新的治理機制”，這個治理機制就是復合治理，但是楊雪冬在這篇文章中沒有明確地給出復合治理的定義，僅給出了復合治理的五大特征[3]：復合治理是由多個治理主體組成，這與“復合行政”和網絡治理也是基本相符合的，體現了治理理論的主體特征；“復合治理是多維度的，它不僅體現在地理意義上的縱向多層次，還表現在應用領域的橫向普遍性上。”；“復合治理是一種合作互補關系，它是國家、市場、公民社會這三大治理機制的相互補充和協調。”這點同“復合行政”有許多相似，同樣強調各個主體的運行機制的交疊嵌套[4]，互相補充和協調；“個人是復合治理的基本單位”，復合治理強調問題解決的根本是個人，要從個人出發尋找解決路徑。“復合治理的目標就是及時解決問題”，因為復合治理最初針對的是風險的全球化擴散，因此作為解決路徑，復合治理必須具有時效性，迅速解決問題，以防止風險的蔓延擴散。

復合治理理論體系的不健全制約著其更大發揮，因此許多學者致力于重構和完善復合治理的理論體系，范巧和郭愛君認為“復合治理是指在小政府的善政和大市場的自由化基礎上，將政府公共服務等職能通過轉包、招標等形式讓渡給公民社會組織，通過公民社會的良好運行，彌補政府失靈和市場失靈，從而達到政府、公民社會和市場的和諧發展”。[5]范巧和郭愛君對于復合治理的定義參考了善治的基本概念，強調復合治理的最終目標是追求政府與公民對于公共生活的合作管理[6]，給復合治理的概念注入了價值追求。姚偉和吳莎則從復合治理應用的實際出發，認為“復合治理雖然具有主體多元參與、資源配置多元合力、價值目標多元兼顧的潛在優勢，但只有多元主體之間形成復合理性，并建立相應的權責體系和運行機制，其功能才能得到充分發揮”[7]他們同樣以善治作為復合治理的價值追求，范巧等實現善治的方式主要是借助合同外包等政策工具，而姚偉等是通過權責體系和運行機制的構建，可以說這是復合治理實現方式的兩個不同角度。學者姜士偉從轉型中國社會治理的復合性出發，豐富了復合治理的內涵：“社會治理思維的多維性；社會治理主體的多元性；社會治理空間的拓展性；社會治理過程的合作性”[1]。發展了復合治理的相關內容。復合治理概念經由學界不斷廓清后，在食品安全、公共危機、城市突發公共事件、國家風險、政府政策執行等領域得到了較廣泛的應用。

綜上所述,筆者認為，復合治理的定義應當是在轉型期社會的背景之下，政府與非政府組織等社會主體組成以政府為主導的多中心復合主體，在復合思維的指引下，充分發揮各種有效治理理論和治理機制的積極作用，以解決所面臨的日益具有復雜性和復合性的公共治理問題的一種協作治理模式。復合治理的定義重在“復合”這是它與其他治理理念的本質區別，落腳在治理，說明它又具有治理理念的一般特征，復合治理對于治理理論的突破在于，復合治理的結構更加具備靈活性和開放性，復合治理的復合不僅僅是公共管理主體的復合，更是多種有效治理手段的融合，它可以根據公共管理實踐的不斷變化而調整自身結構，通過吸收多種有效治理機制的積極成分，擴展了治理的范圍和治理觸角，因而更加適應日益復雜且迅速變化的公共管理實踐。并且，復合治理強調的是政府主導下的多中心主體權威結構，追求的是政府、市場和公民社會三種治理機制的有效互動和良性發展，復合治理通過公共服務外包和管理職權下放等手段給予社會組織足夠的鍛煉機會，又通過積極引導，對社會組織及時糾偏，防止社會組織為個人所利用或者失去其公益屬性，引導不是控制社會組織，而是政府對社會組織發展的宏觀把握，具體運行細節政府不必干預過多，但是要循序漸進使社會組織逐漸成長起來，成為具備獨立行為能力的治理主體。復合治理可以總結為三大特色：1、政府主導的多中心主體，這體現了復合治理對于我國歷史場景和現實場景的尊重；2、多種有效治理手段的融合，這是復合治理實現空間延展性和結構靈活性、開放性的重要條件；3、、以公民個人作為問題解決的出發點和落腳點，這體現了以人民為中心的公共管理思想，即治理問題解決的根源在公民個人，治理所要服務的終極對象也是公民個人，復合治理是一種“民主再生產”，通過培育公民精神促進社會組織的發展，又通過社會組織的發展使得公民的參政渠道得到拓展、公民的利益訴求得到伸張，權利得到實在性保障。

三、復合治理與中國場景何以契合：分析框架與理論內涵

（一）政府主導下的多中心主體的權威結構設計：復合治理的分析框架

圖1 政府主導下的多中心主體的權威關系圖

在復合治理球面網絡下，假定公民保持中立且以公民軸作為參照系，即公民作為固定軸其相對位置保持不變的情況下，政府、社會組織、公民三軸共同以交匯點（多中心復合主體）為圓心，因為三者的交匯體現了多中心的特征，政府與公民兩軸所間距的弧長較政府與社會組織間的弧長較短并且有逐漸縮短的趨勢，其代表的含義是政府與公民之間的關系更為密切，公民與社會組織間距的弧長也呈現逐漸縮小的態勢，同樣體現了公民對于積極參與社會組織的熱情逐漸高漲，社會組織與公民的關系日趨緊密，而社會組織與政府之間的弧長較長并且有逐漸擴大的趨勢，這體現了社會組織相對于政府的獨立性逐漸增強，并且政府與公民兩軸包含的面積也逐漸縮小即政府對于公民的直接統治范圍逐漸縮小，昭示著傳統的政府對于公民的直接統治的治理樣態不斷消弭，政府與社會兩軸所夾面積不斷增加，政府與社會組織兩者之間所夾面積在復合治理球面網絡中所占的比重也逐漸增大，這體現了復合治理所追求的政府與社會組織對公共事物合作管理的局面逐漸形成，復合治理強調共治是一個循序漸進的過程，不是一蹴而就的。促使這些轉變的產生，需要一系列的“催化劑的”加入，在復合治理中的催化劑就是政府通過宏觀指導和公共服務外包與管理權限下放，將社會組織“撫養長大”使其成為獨立的行動主體。

復合治理條件下的權威結構設計本質上就是對政社關系的認知，以往的研究有從國家-政府與社會二元對立角度著手，否定政府對于社會組織的干預，認為社會組織應保持其絕對的獨立性，也有從政府與社會的合作關系入手，認為“在我國國情下，市民社會尚在起步之中，根本就無社會組織發展的合適生態環境，且就具體情況而言，我國的社會組織組織又面臨著資金缺乏、內部管理混亂等眾多現實問題，于是走上了一條簡單的依附于政府的合作主義道路，即在政府的強權控制下，喪失了自身的獨立性和自主性。”[8]這兩種關于政社關系的論斷都具有一定的偏頗，“二元對立論”沒有看到政府和社會組織之間存在的內在聯系，也沒有看到二者之間的邊界具有動態性和模糊性，簡單的肯定一個否定一個，無益于社會整體治理結構的均衡。而“合作主義”則對社會組織在我國的發展持悲觀態度，消極地依附政府，導致社會組織喪失其獨立性和自主性，成為政府的附庸，而不是獨立的治理主體。復合治理的權威主體結構是政府主導下的多中心，其合理性有著歷史維度的考量，任何一種試圖適應一國實際的理論成果，都不能忽視傳統對于一國當前實踐的深遠影響。首先，在新中國成立之初，我國面臨著嚴峻的國內和國外環境，加之強政府傳統的影響，我國采取了“先國家，后社會”的國家建構模式，從中央政府到地方政府，政府部門條條對應，地方政府間則是塊塊分割，彼時我國治國策略乃是自上而下的統治型，而社會組織作為自下而上的治理型治國策略的重要主體，在當時是不具備生存和發展的土壤。而這種重視國家建構的慣性，使得我們無法回避政府在我國治理格局中的強勢地位，復合治理確認了這一現實，以政府主導為首要原則，以多中心治理為長遠目標，是一種應對轉型社會的漸進策略。其次，政府具備社會組織所欠缺的合法性資源，只有在政府的認可和支持下，社會組織才會逐漸為公民所接受，而社會組織又具備政府所欠缺的“軟控制”能力和強大的政治動員力，它因實現方式的柔和更易被公民接受，社會組織因其與公民的緊密聯系和其活動方式的非強制性，使得其博得了公民的信任，使得公民愿意接受社會組織的領導，而且“政治動員很少是自發的，在任何眾多人口參與到政治活動之前，肯定要形成各種組織，培訓各種宣傳者”[9]。政治動員往往需要借助社會組織的組織力和吸納力，社會組織在政治動員中的積極作用，也使得政府與社會組織的多中心協作成為必要。政府主導的多中心是以政府對社會組織發展的宏觀引導，社會組織的自主活動為基礎的，二者不是簡單的合作關系和依附關系，而是內在運行機理的耦合，通過政府與社會組織的緊密聯系，以及社會組織與公民的緊密聯系，密織一張囊括幾乎所有治理主體與客體的治理網絡，實現多元主體的合作共治。

（二）多種有效治理手段融合：復合治理的實現路徑

復合治理所強調的治理手段的融合，不僅是政府、市場、社會三種治理機制的有效互動和相互配合，還是各種治理理念比如自治、法治，德治的融合，也是各種有效治理理論，如協同治理、整體性治理等的去粗取精。復合治理之所以采取這種混合結構，首先源于治理對象即公共管理事務的復雜性。“公共管理事物是技術、形式和價值的復合體。就技術層面而言，公共管理事務及其實踐是一般行政的通用性、部門行政的專業性和政府管理的綜合性的復雜結合體，必然對公共管理者提出復雜的技術和能力要求。同時，區別于一般管理，公共管理還涉及制度和價值復雜性。公共管理依靠單純技術性邏輯和科層制自生性的發展，無力促使新制度體系的生成、實現治理方式和組織體系的變革，解決基本價值的協調和妥協，促進社會共識達成，必須依靠治理方式的多元和政治方式的協同才能達成。”[10]公共管理事務的復雜性導致了單一治理方式效用的發揮，難以使相關問題得到有效解決，必須依賴多種治理方式作用的發揮，比如在區域公共管理中，協同治理所強調的合作協同，針對集體行動中的責任分散，希望以群體協作致力于區域共同目標的完成，強調的是集體行動的行為層面。

此外，復合治理追求自治、法治、德治的融合，自治是法治原則之下的自治，而不是任性而為，無所拘束的自治，自治的范圍和內容不能突破法律的底線。而在我們國家基層治理中還存在著法治的缺位，基層村官任性而為，以人治代替法治，藐視法律，侵害老百姓的合法權益，須知基層群眾自治必須以法治為引領，基層自治不是法外之地，必須堅持法治精神在基層中的滲透和貫徹，保障人民群眾的合法權益。在做好自治和法治的基礎上，德治是決定治理效果的高線，德治的程度決定了治理的高度，在貫徹法治精神的基礎之上還要重視教化，我國素有教育化民的思想，通過倡導真善美，發掘人民群眾內心的道德本真，使他們受到道德的無形約束和規范，從而促進整體治理高度的提升。

最后復合治理強調政府、市場、社會三大治理機制的協調配合，單一依靠這三者中的任何一種，是不能夠實現有效治理的，因為這三種治理機制都存在自身的優點和不足，只有三者相互配合，才能發揮治理的最大效用。政府具有市場和社會所不具備的合法性資源，但其自身存在著政府失靈問題即公共政策的失誤與失效、公共產品供給的低效率、尋租與腐敗[11]（P148-149）問題。公共決策的失誤和低效主要是受到決策主體自利性、決策信息不完全、決策者的“近視效應”和沉沒成本等因素的影響而產生的；公共產品供給的低效率則是因為政府內部缺乏競爭機制和公共產品的不可度量；傳統的統治型政府就是依靠單一的政府治理機制，因此出現了嚴重的官僚制弊病，而單一的市場機制也存在著市場失靈問題，即市場機制解決不了社會公平問題，不能主動地完成產業布局的調整，以及存在一定的自發性、盲目性和滯后性。那么市場機制與政府治理相結合就能趨利避害，發揮二者所長了嗎？新公共管理運動就是將這兩種機制進行了結合，提倡引入企業家精神改造政府，但是其對效率的偏執導致公平原則的缺失，其將公民等同于顧客實際也是矮化了民主的內容，因此市場與政府的結合還不能有效解決公共管理所面臨的各種問題，作為對政府和市場兩種機制的補充，社會的重要性開始顯現，學界開始提倡政府向社會放權，利用社會組織和公民自治的力量來解決政府失靈與市場失靈，這三種治理機制各有其優缺點，只有三者的緊密聯系和協調配合才能更好地適應中國場景下的公共管理實踐。

（三）以人民為中心：復合治理的終極價值訴求

復合治理相比于其他治理理論一個突出的特色便是其對公民個體的關注，復合治理發現導致出現治理失敗和治理空轉的一個主要原因在于公民結社精神的缺乏和公民政治參與感的低下，制度設計得再精良再完備、理論再完善和天衣無縫都需要具體的人來執行，公共政策需要落地到每一位公民頭上，政策的生命力在于執行，而公共政策的起點和落腳點是人民。由此可見，治理的起點和對象是人民，治理的終點和目標也是使人民生活得更加美好，在這個基礎上對于治理方式的選擇和政府內部結構的調整才是有效和有益的，脫離了人民這個考量標準，一切都是空洞的。在我國，人民是國家的主人，一切政策的制定和執行都必須顧及到人民的利益和情感。復合治理強調公民個體在治理中的積極作用，希冀通過發揮社會組織的吸納力，使得更多的公民參與到政治生活當中來，而且通過公民政治素養的提升、公共精神的培育和公共管理學科的本土化、平民化讓公民上手更多政治參與技能，從掌握政治相關知識的觀念上的“政治人”轉變為具備一定政治技能和參政能力的現實的“政治人”，使得公民積極向社會組織靠攏，學會用合法手段使自己的利益訴求得到滿足，這也是一種“民主再生產”，即在合法有序的前提下民主內容和范圍的擴大，并且避免個人矛盾上升為群體事件和公共危機的情況出現。政府也要學會與社會組織進行合作，借助社會組織的組織和動員能力來完成政府的既定政策目標，在這種情況下，政府與社會組織密切合作、協調配合，共同致力于對公共事務的合作管理，從根本上加以預防，標本兼治地解決各種潛在的或已經產生的公共管理問題。

四、結語

復合治理不僅是治理理論與中國情境相適應的產物，它還是對傳統治理模式的反思與突破。時代在變化，理論需要與時俱進，也需要結合具體國情，否則就是自縛象牙塔，在純粹理論的環境中自我進化，而這必然導致該理論的失敗。復合治理對于中國的歷史場景和現實場景充分尊重，以此為基礎進行治理主體架構、以更具靈活性與結構韌性的形態更加適應復雜多變的轉型社會，通過對個體的地位和作用的尊重，探尋個體在解決治理疑難中的價值本真、并以此出發，解決問題。