京津冀地區農村土地流轉政策擴散研究

黃敏

摘要：農村土地流轉政策作為整合農村碎片化閑置土地、促進農地規模化經營的政策創新舉措，在區域間迅速產生擴散效應。文章以政策擴散為理論視角，對京津冀農村土地流轉政策進行時間、空間的演化分析，并針對京津冀農村土地流轉政策擴散的現狀及潛在的風險提出優化對策，從制度建設、政府機制建設及市場機制建設等方面提出有效性建議。

關鍵詞：京津冀;農村土地流轉政策;時空演化;優化對策

政策擴散作為政策科學領域的一種客觀現象，也是研究政策執行過程的重要理論。政策擴散研究起源于20世紀60年代沃克（Jack L.Walker）研究美國州政府創新型政策擴散的實踐，由此成為政策擴散研究的開端。隨后政策擴散研究逐漸由碎片化單一理論向整合解釋理論轉變，主要集中于政策擴散時間、空間維度的過程研究、影響因素實證研究、擴散模式及機制研究等，相關研究逐漸趨向成熟，對于我國在該領域的發展具有豐富的借鑒效應。而我國學者研究政策創新與擴散領域的時間較晚，研究成果主要包括政策擴散的理論引進與述評、擴散時空過程、影響因素分析等方面。目前關于農村土地流轉的討論話題較多，主要著眼于土地流轉政策執行中的問題或風險防控，未從政策擴散的視角來探析土地流轉政策的時空演化特征或路徑，本文通過分析京津冀土地流轉政策擴散的特征，有利于豐富政策擴散的案例分析。

一、京津冀農村土地流轉政策擴散的時空演化機理分析

實行農村土地流轉政策，有利于促進碎片化土地集中經營、提升農村土地的閑置利用率并促進農村經濟的發展。從2005年至今政府陸續出臺了一系列政策文件來規范農村土地流轉的具體實踐，在2014年中央政府接連下發兩個中央一號文件，為進一步推進農村土地流轉、促進農業現代化提供政策支持。隨后地方政府依據政府文件精神，在地方區域逐步推進土地確權以及土地流轉工作。本文以京津冀地區為研究對象，分析農村土地流轉政策的擴散特征。

（一）農村土地流轉政策的時間演化：典型的S型政策擴散曲線

對政府是否采納農村土地流轉政策，以當地政府出臺政策文件或者開展推進會議的最早時間為標準，以此確定京津冀政府對政策采納的時間。本文運用網絡抽樣方法在地方政府網站以“土地流轉”或“土地承包經營權流轉”為關鍵字進行搜索，根據搜索內容的相關度不斷進行篩選，以確定兩個直轄市及河北省各個地級市采納政策的精準時間。依據搜集的數據，天津地區率先在2005年推出了穩定并完善土地承包關系的舉措，其次北京地區在2010年出臺了規范土地流轉的指導性文件;此外河北唐山市、邢臺市為率先實踐區來推行土地流轉政策，其他地區緊隨其后采納土地流轉政策。圖1所示土地流轉政策擴散的時間效應：

根據圖1所示，京津冀地區隨時間變化土地流轉政策采納的數量不斷累積，清晰的顯示了京津冀地區農村土地流轉政策符合政策擴散時間變化的一般規律即總體上呈現漸進式的S型曲線分布，政策擴散的過程根據曲線圖可分為政策早期采納期、中期加速發展期、后期平穩期這三個時間段。在政策早期采納期，天津地區為擴散來源，天津政府率先依據中央政府的精神，對土地流轉進行政策試點。天津地區作為直轄市，經濟發展水平較高，政府開放包容性高，為推進農村土地流轉政策提供了有力的經濟與政策支持。在中期加速發展期，地方政府對于土地流轉政策的采納數量隨時間變化不斷增加，其中2010年也是一個重要的時間節點，國務院下發文件為統籌城鄉發展、促進農業發展提供指導性意見，使農村土地流轉政策更加清晰明確，促使地方政府進一步推行土地流轉政策。在后期平穩發展期，土地流轉政策采納的數量逐漸平穩，在這一時期，基本上京津冀大部分地區均已經采納了土地流轉政策并付諸實踐中。

（二）農村土地流轉政策的空間演化：區域臨近效應與層級效應

本文研究的區域是京津冀地區，在研究政策擴散的空間演化時，將北京市、天津市這兩個直轄市單列出來，將河北省區域的地級市進行劃分，由于劃分標準并不統一，作者依據資料以及地理區域分布圖，將區域具體劃分為冀北地區、冀中地區、冀東地區、冀南地區。其中冀北地區包括張家口、承德，冀中地區包括廊坊、保定、石家莊、滄州，冀東地區包括秦皇島、唐山，冀南地區包括衡水、邢臺、邯鄲市。依據政策采納的時間在京津冀地理區域的擴散分布，明顯能看出土地流轉政策在空間上的臨近效應顯著，其中天津市采納時間最早，其次是在天津附近的唐山市、北京市采納了土地流轉政策，秦皇島、廊坊、張家口、滄州受到鄰近區域的影響也采納了政策，主要集中于冀北、冀中地區。此外邢臺在河北省區域中算是土地流轉的試點區，由于邢臺市距離較早采納土地流轉政策的地區較遠，鄰近區域的效應不顯著。在冀南地區中，由于受到邢臺市采納政策的影響，其他幾個相鄰地級市相繼采納土地流轉政策。

另外在土地流轉政策的空間演化維度，層級效應也比較明顯。在京津冀地區中，采納農村土地流轉政策的區域可具體劃分為先進區與后進區。像天津市、唐山市、邢臺市、北京市等較早采納農村土地流轉政策的區域均屬于先進區，除邢臺市外，其他三個市均屬于相鄰區域，也體現了地理擴散的效應。河北省其他地級市由于受到先進區采納政策的影響，競相進行學習并采納了政策，體現了先進區與后進區的跟進模式的效應。此外，在政策采納過程中，由于中央政府率先推出政策，京津冀地區各市區依據中央政府文件的精神，逐漸推行農村土地流轉政策，體現了自上而下的縱向擴散的層級效應。由于我國的政治權力機構呈現金字塔型，大多推行的政策均是自上而下進行推行的，具有某種強制性的特征;這也是我國政策擴散的特色之一，對于分析構建我國特色的政策擴散解釋框架具有一定的意義。

二、京津冀農村土地流轉政策擴散的優化對策

在土地流轉中，地區經濟發展及政府政策引導是推動土地流轉政策擴散的主要推動力量。通過分析京津冀農村土地流轉政策擴散的時空特征，京津冀地區在政策擴散過程中存在一定的問題，由于經濟發展狀況及政策執行差異，河北省大部分地級市在政策采納上均落后于北京、天津市，在層級效應上，河北省大部分區域均是跟進學習先進區的措施，因此土地流轉政策擴散后在實踐階段也會引致相應的問題。另外在土地流轉過程中主要參與主體即農民是最容易遭受利益風險損失的主體，因此政府需要著重保護流轉參與主體的利益。

首先，在土地流轉政策擴散實踐中，為預防出現相應的土地流轉風險，京津冀地方政府要在制度建設上加以規范，根據本區域的特點，適當學習其他地區的流轉措施。另外要協調組織完善農村土地流轉產權制度，進一步明晰土地權屬關系，用具體標準來規范土地流轉行為;并且健全農村土地流轉相關社會保障制度，出臺農村土地流轉專項補貼制度，政府可制定適宜、規范的流轉補償標準，為流轉土地的農民建立流轉補償專戶，進而提升土地流轉政策擴散的有效性。

此外，在農村土地流轉政策擴散過程中，政府處于政策執行的主體地位，因此京津冀地方政府在土地流轉政策擴散中要加強政府內部機制建設。在土地流轉政策實踐中，政府應明確自身的職責，促進自身職能轉變，依據相關法律政策推進土地流轉政策擴散，以減少權力尋租行為;政府人員在土地流轉中要加強執法力度，嚴格土地流轉執法，對土地流轉過程進行有效監管，嚴禁土地流轉違規行為的發生。另外政府可細分內部管理職能部門，設立土地流轉價格評估機構以及專門的土地流轉監督職能部門;并且政府應樹立風險管理觀念，促進完善土地流轉風險防控管理建設及事前、事中、事后的風險防范與應對機制，以此促進土地流轉政策擴散的有效實施。

最后，在土地流轉政策擴散中，京津冀地方政府為解決土地流轉過程中的無序性與盲目性等問題，應強化政府宏觀調控的作用，規范農地流轉參與主體的實踐行為，并完善農地流轉市場交易體系與流轉信息網絡平臺服務體系，以構建良性運行的農地流轉市場競爭環境并形成農地流轉良性競爭服務機制。另外可推進土地流轉金融信貸扶持機制建設，要擴大土地流轉融資貸款的渠道，鼓勵其他金融組織開放土地流轉融資通道。在土地流轉中，農民是重要的流轉參與主體，政府可組織土地流轉政策宣傳與流轉具體操作活動，增強農民的土地流轉風險防控意識，另外還應促進農民文化素質的提升，使其提高對農業政策的接受度。

三、總結

當前國家重視三農問題，重點推行農村土地流轉政策，以促進農地集約化、規模化經營，因此研究京津冀地區農地流轉政策擴散具有十分重要的意義。本文通過網絡抽樣搜集京津冀各市區的土地流轉政策的采納時間，以此分析土地流轉政策在時間上、空間上的演化機理，結果顯示，在時間演化維度，京津冀農村土地流轉政策擴散呈現典型的S型曲線的一般規律，在空間演化維度，京津冀農村土地流轉政策擴散呈現顯著的鄰近效應以及自上而下、先進區與后進區的跟進模式的層級效應。最后依據土地流轉政策擴散的時空特征、現狀特點及擴散后潛在的風險，從農村土地產權制度、社會保障制度、土地補貼制度建設，政府內部機制建設、構建土地流轉良性競爭服務機制及農民自身風險防控、素質提升建設等方面提出具體的優化對策，以促進京津冀地方政府推進農村土地流轉政策擴散中及擴散后相關舉措的有效實施。

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（作者單位：燕山大學文法學院）