行政事業單位全面實施預算績效管理的難點及措施

姜桂平

摘 要：當本文通過對行政事業單位的預算績效管理工作的重要性進行研究，發現行政事業單位實施全面預算績效管理難點較多，包括全面績效管理體系還沒有形成，重投入輕管理的理念仍在單位內部比較盛行;內部控制意識比較淡薄，部門之間獨立操作，職責劃分不夠具體;實物管理環節還比較薄弱，存在“重錢輕物、重購輕管”的現象;預算控制效果執行不到位，預算編制體現不出實際效果，缺少嚴格的控制標準;政府采購和合同管理難度較大，沒有建立良性的政府采購制度。在措施控制上，行政事業單位首先要建立全面預算績效管理體系，將績效理念和方法深度融入預算編制、執行和監督全過程中，形成體系化的制度;強化事業單位內部控制建設，合理界定崗位職責、業務流程和內部權力運行結構;強化實物資產管理，對實物資產的價值分類核算，并對實物資產管理進行監督檢查;突出預算績效管理的效果，將績效管理的理念和要求貫穿于財政資金支出預算管理中的各個環節中;加強政府采購和合同管理，按照預算管理權限和程序執行采購管理，同時注重合同的時效性，落實合同管理制度。

關鍵詞：行政事業單位? 預算績效管理? 難點及措施

在行政事業單位中，預算管理和績效管理是相對獨立的，而近幾年隨著預算績效管理理念的成熟與發展，績效管理和管理方法融入到預算過程當中，也成了預算管理的重要內容，預算管理以績效為導向，以績效監控為重要保障，因此很多單位都開始進行了預算績效管理嘗試，并取得了一些成果，但是這些工作的展開仍然存在著很多問題，預算和績效不能有效的結合，還僅僅局限于某一個層面，這遠遠不夠的，無法滿足財政改革和行政事業單位發展的需要，必須認真挖掘其中存在的問題，分析問題出現的原因，確定具體的解決方法，因此，必須探索有效的全面預算績效管理方法，切實提高企業的預算管理工作水平。本文將通過論述行政事業單位實施全面預算績效管理的重要性以及管理中存在的難點，對具體的管理策略進行闡述，希望對行政事業單位的發展帶來幫助。

一、行政事業單位實施預算績效管理的重要性

（一）滿足政府以及行政事業單位發展需求

行政事業單位展開預算績效管理，能夠有效的提高政府工作效率，進一步實現公共財政科學化、精細化管理要求，加快事業單位的改革步伐。傳統的預算管理模式已經無法滿足現今預算績效管理工作的需求，因此，為了實現公共財政管理制度，必須要加強預算績效管理，提高預算管理的科學性，極大的提升管理的質量和水平，提高政府公共服務的能力，更好的滿足政府和行政事業單位發展的需求。

（二）保證行政事業單位能夠持續健康的發展

在經濟社會不斷發展的今天，行政事業單位的傳統預算考核面臨著很多問題，為了使項目負責人在現有的基礎上實現進一步的改革，必須要對體制特點進行全面的了解，實現創新，對于行政事業單位的內部工作人員來說，需要站在實際的角度對工作進行全面的分析，通常情況下，員工的個人績效在組織方面發揮了十分重要的作用，而個人績效則是職員工工作行為的最終結果，與職員工的工作能力、工作態度有著密切的關系，加強預算績效管理能夠規范員工的工作行為，提升員工的工作質量，因此，在工作過程中必須要強化行政事業單位的績效管理改革，推動行政事業單位的持續健康發展。

（三）完善行政事業單位管理制度

如今的行政事業單位預算績效管理處于快速發展時期，但是管理制度仍然存在著一定的缺陷，在展開預算績效管理工作時由于內容的不完善和管理制度的不完善，對績效管理工作造成了嚴重的影響，因此行政事業單位還需要構建完善的預算績效管理體系，進一步明晰管理內容和管理目標，保證所有的工作具有針對性，提高可操作性及考量性。行政事業單位本身屬于一個完整的系統，在具體的運行過程中，管理不到位，無法正常展開，績效指標及目標沒有全面、有效地落實，必然影響了預期目標的實現，因此，預算績效管理工作對于提升整個行政事業單位管理制度的全面性具有重要意義。

（四）提升行政事業單位的運行效率

預算績效管理工作的開展就是將預算支出結果的導向性進行充分的發揮，將支出的責任與效益作為研究的重點內容。一是在對資金進行分配和使用的過程中，加強資金產出結果的分析及應用，才能夠給行政事業單位的發展奠定良好的基礎。二是注重預算績效管理效益，通過合理安排和使用財政資金，完善過程管理，最終實現預期績效效果，從而提升績效管理的綜合能力。三是，通過實施全面預算績效管理，讓事業單位內部控制制度更加嚴格，提高了單位子部門之間的業務聯系性，讓事業單位的運行效率變得更高。

二、行政事業單位實施預算績效管理中的難點

（一）全面預算績效管理體系還沒有形成

從全國行政事業單位的角度來看，目前很多行政事業單位的績效理念還沒有形成，存在“重投入輕管理、重支出輕績效”的意識，只是注重預算編制過程，而忽視績效管理過程，預算編制在執行中困難重重;績效管理的廣度和深度不足，尚未覆蓋所有財政資金，一些領域財政資金“低效無效、閑置沉淀、損失浪費”的問題較為突出，克扣挪用、截留私分、虛報冒領的問題時有發生，造成資金被大量浪費，沒有發揮出關鍵性的作用;績效激勵約束作用不強，績效評價結果與預算安排和政策調整的掛鉤機制尚未建立。全面預算績效管理體系的完善性不足，就會出現在管理中沒有具體的制度和規范可行，部門之間各自為戰，降低了管理的效率，增加了管理難點。

（二）內部控制意識比較薄弱

目前很多行政事業單位的內部控制意識比較薄弱，只是注重地方經濟的短時間內提升，卻忽視政府的內部控制，這種“重發展、輕控制”的管理模式，雖然能夠在短時間內提升地方政府的業績，但是內部風險同樣較大，到后期有可能因為資源的分配不合理，削弱政府的引導作用。由于內部控制管理不到位，地方政府的很多項目在實施中政府的宏觀調控發揮不出效果，行政事業單位內部各個部門存在獨立操作、政策和標準不統一的問題，政府在整體統籌上做的不好。除了上述問題，各個部門的職責劃分同樣不清楚，政府項目的申報主體不夠明確，存在缺位、越位和錯位等現象。

（三）實物資產管理較薄弱

地方政府實物資產占據政府資產的絕大部分，加強實物資產管理，從側面說明了政府的內控措施是否到位。當前行政事業單位在實物的購置環節不規范，實物使用環節缺乏有效管理，“重錢輕物、重購輕管”的現象普遍，實物管理中缺少正常的盤點制度，在固定資產審查和核對中經常出現漏查情況，造成管理出現很大問題。在資產管理方面存在資產閑置、未辦理出庫手續、資產登記和入賬不及時、未定期核對及盤點資產、未粘條碼、出租出借不合規等問題，導致資產賬卡不符、賬實不符、國有資產流失等。因此，實物資產管理環節較弱，不利于行政事業單位對于國家資產的有效控制，進而造成一定的浪費現象，需要引起我們的注意。

（四）預算控制的效果不理想

預算管理是事業單位內控中的重要方面，加強預算控制，能夠保證各種活動或各個部門在充分達成既定目標，實現事業單位資產利用的過程中對各種資源的利用，使費用支出受到嚴格有效的約束。當前很多事業單位對單位內部的活動或者項目的前期調研論證不充分，申報程序不規范，存在先干活后申請立項情況。預算編制不規范，存在預算編制不合理、不細化，預算編制偏高，預算隨意調整等現象。年中追加項目較多，且實際執行進度緩慢，體現了預算的隨意性大，權威性和約束力差等不良情況。在費用的支出上，缺乏嚴格的控制標準，支出隨意，項目經費列支基本支出，存在無預算支出、超預算支出的情況。預算執行進度慢，資金使用效率不高。

（五）政府采購和合同管理控制難度較高

政府采購具有資金來源公共性、非盈利性、采購對象的廣泛性以及復雜性等特點，良好的政府采購控制，可以節約財政支出、提高采購資金的使用效率，強化宏觀調控能力，活躍市場經濟。但是，當前行政事業單位在采購中存在政府采購制度不健全，缺少政府采購的操作指導;在實際執行中存在違反政府采購法，未能“應采盡采”，以“化整為零”方式規避公開招標、采購方式適用錯誤、未編制政府采購實施計劃、使用非定點單位，分散采購事項未執行采購程序，政府采購項目未按規定向中小企業、小微企業預算資金等。同時在采購合同管理上，同樣存在制度不健全情況，合同簽訂人員的法律意識淡薄，合同簽訂內容不符合財政資金的管理，合同簽訂時間不符合政府采購法的相關規定等。

三、行政事業單位預算績效管理難點的優化措施

（一）建立全面預算績效管理體系

預算是政府活動和宏觀政策的集中反映，全面實施預算績效管理，就是將績效理念和方法深度融入預算編制、執行和監督全過程，將績效管理范圍覆蓋所有預算單位和所有財政資金。通過績效目標管理和績效評價成果應用，實現政策的貫徹落實和優化完善、政府職能有效履行和優化調整、公共財政資源優化配置和效率提高。實施政府預算績效管理，將各級政府收支預算全面納入績效管理，不斷提高財政收入質量，優化財政支出結構，提升財政運行管理水平;完善部門和單位預算績效管理，將部門和單位預算收支全面納入績效管理，建立部門和單位整體績效報告制度，推動部門和單位整體績效水平的提高。加強一般公共預算績效管理，重點關注收入結構、征收效率和優惠政策實施效果，重點關注預算資金配置效率、使用效益，特別是重大政策和項目實施效果，最終形成全面預算績效管理體系，進一步提高財政資源配置效率和使用效益。

（二）強化事業單位內部控制建設

事業單位實施預算績效管理，核心在于強化單位內部控制，內部控制是保障組織權力規范有序、科學高效運行的有效手段，也是組織目標實現的長效保障機制。單位應當科學運用內部控制機制原理，結合自身的業務性質、業務范圍、管理架構，合理界定崗位職責、業務流程和內部權力運行結構，依托制度規范和信息系統，將制約內部權力運行嵌入內部控制的各個層級、各個方面、各個環節。應當針對內部管理薄弱環節和風險隱患，特別是涉及內部權力集中的財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等重點領域和關鍵崗位，合理配置權責，細化權力運行流程，明確關鍵控制節點和風險評估要求，提高內部控制的針對性和有效性。充分發揮內部控制與其他內部監督機制的相互促進作用，形成監管合力，優化監督效果;充分發揮政府、單位、社會和市場的各自作用，各級財政部門要加強統籌規劃、督促指導，主動爭取審計、監察等部門的支持，共同推動內部控制建設和有效實施。

（三）強化實物資產管理

實物資產的配置管理是事業單位預算績效管理實施中的重要方面，包括從編制實物資產預算編制、計劃采購、驗收入庫、登記入賬、領用發出、維修保養到處置等各個環節的實物管理和財務核算。按照“資產管理與預算管理相結合、資產管理與財務管理相結合、實物管理與價值管理相結合”的原則，建立“統一領導、歸口管理、分級負責、責任到人、物盡其用”的管理體制，強化實物資產管理職責，逐漸擯棄“重錢輕物、重購輕管”的思想。資產管理部門負責實物資產的預算，編制采購計劃，組織資產的驗收入庫、登記保管、領用發出、維修保養、調撥處置及資產定期盤點等具體管理。財務部門審核實物資產預算，對實物資產的價值分類核算，并對實物資產管理進行監督檢查，發現實物資產管理不到位的情況，要進行進行匯報，對于相關人員進行懲罰，提高他們的管理責任心。

（四）突出預算績效管理的效果

績效管理體系建立后，要發揮出體系的管理效果，行政事業單位內部要建立一套自上而下的管理目標，權責明晰，突出每個人在預算績效管理中的作用，要做到“用錢先問效，無效必問責”，緊緊圍繞提升財政資金使用效益，將績效管理的理念和要求貫穿于財政資金支出預算管理各個環節，注重成本效益分析，關注支出結果和政策目標實現程度，建立事前有評估、事中有監控、事后有評價、結果要運用的全過程績效預算管理機制。深入推進項目支出定額標準體系建設，發揮標準對預算編制的基礎性作用。加強預算評審結果運用，及時總結不同項目的支出規律，建立同類項目的標準化管理模式。擴大基本支出定員定額范圍管理，建立健全定額標準動態調整機制。積極開展部門績效評價工作，拓展部門績效評價的深度和廣度，加強評價結果的反饋和應用。同時，結合國家“提質增效”的目標，通過不斷的優化和控制單位內部的運行成本，有效節約財政資金。

（五）加強政府采購和合同管理

作為全面預算績效管理重要部分，事業單位內部要規范政府采購管理細節，形成采購規章制度，對于采購預算和計劃實施審核，依據財政部政府集中采購目錄、采購限額標準以及公開招標數額標準要求，結合單們實際情況，制定單位政府采購制度。單位內部成立采購組，管理政府采購網絡，同時向各個部門發布采購信息。財務部門與業務部門在采購環節中要進行融合，在共同編制下一年度財政預算時，將該財政年度的采購項目和資金逐項列出，按照預算管理權限和程序執行采購管理。合同管理環節，事業單位要建立健全并落實合同管理制度，從合同的信息管理、執行管理、變更管理、結算管理、糾紛管理等環節進行業務分析和功能設計，體現行政事業單位內部控制的要求，實現與采購、項目、支出、預算等各環節的緊密關聯，有效控制風險，實現對合同的全生命周期管理。

四、結束語

總之，在行政事業單位進行各項管理的過程中，預算績效管理是十分重要的一部分內容，對于行政事業單位的未來發展具有重要影響，因此行政事業單位全體人員必須要充分認識到預算績效管理的重要性，樹立“全民績效”的意識，改變原有的管理理念，規范工作行為和工作態度，優化現有的工作方法，認真解決各單位當前工作過程中存在的問題，以提高工作效率，給行政事業單位的發展帶來更多的活力，使行政事業單位的績效管理工作有更明確的發展方向和發展目標，促進行政事業單位的可持續發展。

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