行政事業(yè)單位采購管理內(nèi)部控制風(fēng)險與應(yīng)對策略

彭巖巖

摘 要：近年來，政府采購制度改革不斷深化，各地財政部門推進(jìn)簡政放權(quán)、“放、管、服”相結(jié)合的政府采購監(jiān)管模式，要求行政事業(yè)單位落實采購人責(zé)任，建立和完善政府采購內(nèi)控制度，有效預(yù)防腐敗。本文以上海市相關(guān)采購政策為背景，分析行政事業(yè)單位采購管理中現(xiàn)存的主要風(fēng)險，提出相應(yīng)的風(fēng)險控制原則和要求，針對行政主管部門如何加強(qiáng)本部門和所屬單位采購內(nèi)部控制，提出具體的應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞：采購管理;風(fēng)險;內(nèi)控流程;實施措施

采購是指以合同方式有償取得貨物、服務(wù)和工程的行為。行政事業(yè)單位使用財政性資金進(jìn)行采購，根據(jù)采購的品目和限額標(biāo)準(zhǔn)可以分為政府采購和非政府采購，其中政府采購又分為集中采購和分散采購。按照政府采購相關(guān)法律規(guī)定，政府采購中的集中采購項目應(yīng)委托集中采購機(jī)構(gòu)組織采購;分散采購項目可由采購人自行采購，也可委托政府采購代理機(jī)構(gòu)采購。非政府采購項目則由采購人根據(jù)單位采購內(nèi)控制度組織實施采購。

近年來，政府采購制度改革不斷深化，各地財政部門貫徹落實簡政放權(quán)、“放、管、服”的改革方針，出臺了多項政策和舉措，同時要求各行政事業(yè)單位要進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購內(nèi)控制度建設(shè)工作，防范采購活動中的風(fēng)險，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督。以上海市為例，2019―2020年政府采購集中采購目錄規(guī)定的品目由原來的62項減少為47項，采購限額標(biāo)準(zhǔn)中貨物類和服務(wù)類項目由20萬元調(diào)整為50萬元，工程類項目由50萬元調(diào)整為100萬元，公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)從200萬調(diào)整為400萬元。也就是說50萬元以下的貨物和服務(wù)類、100萬元以下工程類項目為非政府采購項目，采購人可以自行采購。但同時市財政局發(fā)文要求預(yù)算主管部門、預(yù)算單位落實采購人責(zé)任，對照相關(guān)法律法規(guī)并結(jié)合自身實際情況，建立和完善單位內(nèi)部政府采購管理制度，從而有效預(yù)防腐敗。采購人一方面擁有了更大的自主權(quán)，另一方面被賦予了更大的責(zé)任與壓力，對于行政事業(yè)單位的主管部門來說，如果沒有一套科學(xué)完整的內(nèi)控制度進(jìn)行管理，就有可能存在較大風(fēng)險。本文將對此政策下的采購內(nèi)控管理展開實踐探討，以行政主管部門如何加強(qiáng)本部門和所屬單位采購內(nèi)部控制為例，構(gòu)建組織架構(gòu)，設(shè)計控制流程和實施措施，期望能為行政事業(yè)單位建立采購內(nèi)控制度提供一些參考。

一、采購業(yè)務(wù)的主要風(fēng)險

1.采購前風(fēng)險

（1）編制采購預(yù)算。未編制采購預(yù)算或未嚴(yán)格按規(guī)定編制采購預(yù)算。如有些單位在編制年度預(yù)算時，沒有同步編制政府采購預(yù)算，或是沒有全面調(diào)查采購需求隨意編制預(yù)算，對采購內(nèi)容、金額和資金來源等沒有審核把關(guān)。

（2）編制采購計劃。采購計劃安排不合理，未詳細(xì)掌握單位對資產(chǎn)的實際需求和相關(guān)技術(shù)配備標(biāo)準(zhǔn)，采購組織形式、采購方式和采購時間不明確，或采購方案不符合資金預(yù)算使用要求。

2.采購中風(fēng)險

（1）申報采購項目。業(yè)務(wù)部門采購申請不規(guī)范，采購審批流程不規(guī)范。如業(yè)務(wù)部門口頭申請，或提交的采購需求和方案不具體。

（2）“化整為零”采購。將達(dá)到政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)或達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)項目進(jìn)行分拆，采用自行采購方式規(guī)避政府采購或規(guī)避公開招標(biāo)采購。

（3）組織實施采購。采購程序不規(guī)范，未采用恰當(dāng)?shù)牟少彿绞?招標(biāo)過程中未做到公平、合理;委托招標(biāo)的代理機(jī)構(gòu)與采購人、供應(yīng)商串通，存在違法違規(guī)行為;供應(yīng)商選擇不當(dāng)、不符合要求或掛靠、冒用他人名義投標(biāo)等行為。

（4）項目自行采購。各地政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)提高后，采購議價空間大了，采購人自由裁量權(quán)也相應(yīng)增大，易產(chǎn)生廉政風(fēng)險。

3.采購后風(fēng)險

采購驗收。中標(biāo)方不按標(biāo)書和合同進(jìn)行供貨或服務(wù)，提供貨物或服務(wù)不能滿足采購要求。如提供的貨物存在質(zhì)量問題，提供的服務(wù)不符合采購需求。

二、風(fēng)險控制原則和要求

隨著我國政府采購制度改革日益深化，財政、審計、監(jiān)察等部門監(jiān)督執(zhí)法的力度越來越大。尤其是中央和地方先后開展巡視巡察工作以來，行政事業(yè)單位比以往更加重視抓好采購工作，不但規(guī)范政府采購項目管理，對于非政府采購項目也制定了相應(yīng)的內(nèi)控管理制度。筆者認(rèn)為在簡政放權(quán)的政策背景下，既要建立健全采購內(nèi)控制度，逐步形成依法合規(guī)、監(jiān)督問責(zé)的采購內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)和管控制度;又要提高采購業(yè)務(wù)的實務(wù)操作能力和效率，降低采購人因放權(quán)帶來的法律風(fēng)險，真正提升采購活動的組織管理水平。

1.控制原則

（1）全面控制與重點防控相結(jié)合。對采購申請、執(zhí)行和管理的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程控制，同時對采購的關(guān)鍵崗位、重要環(huán)節(jié)和事項從嚴(yán)進(jìn)行防控。

（2）分工制衡與優(yōu)化提升相結(jié)合。通過合理設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)和關(guān)鍵崗位，明確劃分職責(zé)權(quán)限，合理安排分工，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制;同時對采購流程進(jìn)行優(yōu)化再造，提高采購工作效率和效益。

（3）權(quán)責(zé)一致與監(jiān)督問責(zé)相結(jié)合。根據(jù)不同類型的采購業(yè)務(wù)合理授權(quán)，明確采購人的權(quán)利責(zé)任，權(quán)責(zé)對等;同時切實加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。

2.控制要求

（1）落實主體責(zé)任。行政主管部門應(yīng)加強(qiáng)對采購業(yè)務(wù)責(zé)任主體的管理，明確內(nèi)部歸口管理部門、采購參與部門、采購代理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督管理等部門的職責(zé)。

（2）增強(qiáng)采購計劃性。根據(jù)單位有關(guān)規(guī)定編制采購預(yù)算，合理制定采購計劃。提高采購預(yù)算編報與執(zhí)行采購計劃的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，有序安排采購活動。

（3）加強(qiáng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制。梳理和分析采購業(yè)務(wù)流程，對采購委托、制定招標(biāo)文件、招標(biāo)程序、開標(biāo)評標(biāo)、合同簽訂及履約驗收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)中可能發(fā)生的風(fēng)險，制定控制措施。

（4）分類管理非政府采購。對于非政府采購業(yè)務(wù)可進(jìn)行分類管理，按照采購項目的重要性、金額大小和采購效率性，建立單位自行采購規(guī)則和流程，分別確定合理的采購方式和操作流程。

（5）規(guī)范采購代理行為。對委托的采購招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理，明確其工作范圍、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和違約責(zé)任，規(guī)范其代理行為。