國家技術轉移體系建設評估研究與實踐

梁玲玲，張春鵬，黃 靜，張 杰，張祥宇

（1.科技部科技評估中心，北京 100081 2.廣東省技術經濟研究發展中心，廣東廣州 510070）

黨的十九大明確提出要堅定實施創新驅動發展戰略，加快建設創新型國家。黨的十九屆四中全會對加強科技創新作出重大部署，提出創新科技成果轉化機制。加強技術轉移體系建設是落實創新驅動發展戰略的重要舉措，是打通科技與經濟之間通道的重要任務。繼科技成果轉移轉化“三部曲”實施之后，國務院于2017 年出臺《國家技術轉移體系建設方案》（以下簡稱《方案》），構建了國家技術轉移體系建設“施工圖”，有效促進了技術轉移體系系統化、縱深化發展。2014 年以來，國務院積極推進重大政策實施情況第三方評估，《方案》中提出國家和地方要強化技術轉移體系建設情況的監督評估，旨在掌握政策舉措落實情況、產生的效果及對經濟社會的影響等，提高管理科學化水平，促進政府治理能力的有效提升。目前，國內尚未建立成熟的技術轉移評估指標體系，評估實踐較為落后，亟需構建適合我國國情的技術轉移體系評價指標體系，將技術轉移體系納入國家和地方監測評價范圍，為加快我國技術轉移體系建設提供重要技術支撐。

1 研究現狀

1.1 國外現狀分析

發達國家對技術轉移的統計調查具有較長歷史和豐富經驗，一些國家和地區將技術轉移作為一項重要的專項任務開展定期調查和分析（見表1），如，美國自1991 年起每年對大學、研究機構等的技術許可活動開展調查［1-2］；歐盟每年開展知識產權組織、科技轉移協會成員調查［1］；英國每年開展大學商業性轉化相關的統計調查［1，3-4］；澳大利亞每兩年針對大學、研究機構開展一次商業化調查等［5］。

（1）發達國家的技術轉移相關調查多由政府部門或協會開展。例如，英國的商業創新技能部，澳大利亞的創新、工業和科研部，加拿大的統計局和丹麥科技創新局等開展相關調查，是政府主導開展技術轉移調查的典型代表；此外，一些重要協會也開展相關調查，如美國、加拿大高校技術經理人協會（AUTM）,歐盟知識轉移聯盟（ProTon）、科技轉移協會（ASTP），英國高等教育基金委員會(HEFCE)、大學公司聯合會等，形成各國衡量國家技術轉移成效的重要基礎數據。

（2）技術轉移相關調查內容以定量統計分析為主，涵蓋研發人員、技術轉移機構、企業等主體，考察技術轉移相關投入、活動和產出情況。其中，對投入的調查重點關注研究支出、研發人員全時當量等；對活動的調查主要包括合作研究活動、技術轉移機構活動、技術許可后相關活動等；對產出的調查聚焦發明專利申請及授權量、許可/授權協議、許可收入、企業成立情況等。研究發現，技術轉移相關調查內容對政策實施情況、技術轉移機構的建設管理等定性分析判斷相對較少。

（3）抽樣問卷是技術轉移相關調查的主要方式，部分調查報告定期發布。例如，美國AUTM 每年對約300 家高校、研究機構、醫院、企業和政府組織的技術許可情況進行調查，如2012 年共向232 家大學、61 家醫院和研究機構、2 家國家實驗室和4 家第三方技術投資公司發放調查問卷［2］；加拿大統計局2012 年調查100 多家高校，對其知識產權商業化情況開展分析［6］。此外，部分國家重視技術轉移相關調查報告應用，定期發布報告擴大影響，如美國、加拿大高校技術經理人協會（AUTM）每年發布大學、研究機構的技術轉移活動調查報告［2，6］，便于各界了解最新專利、成果及相關經濟活動。

表1 國外主要的技術轉移相關統計調查情況

表1（續）

1.2 國內研究進展

近年來，我國發布了一些技術轉移相關標準規范，相關內容可納入技術轉移體系評估評價指標體系，如，2017 年，國家質檢總局、國家標準委批準發布國家標準GB/T 34670—2017《技術轉移服務規范》，規定技術開發服務、技術轉移服務等七類服務要求；2019 年，京津冀三地產權交易機構共同制定的《技術類無形資產交易規則（試行）》發布實施，針對技術類無形資產的轉讓、實施許可、作價出資等形成了技術類無形資產交易制度體系；科技部火炬中心發布科技企業孵化器、國家技術轉移示范機構評價指標體系等。其中，部分標準規范的規定可作為國家技術轉移體系評估內容，并為評估結論判斷提供依據，相關評價指標體系可為國家技術轉移體系評價指標的確立提供借鑒和參考。

國內學者逐漸在國家或區域技術轉移體系建設進展、發展路徑等方面開展研究，主要聚焦在以下方面：一是對我國技術轉移體系建設梳理，在分析發展現狀、發展歷程的基礎上，從技術研發、技術轉移機構、政策等維度剖析我國技術轉移體系建設存在的問題；二是國別和地區的借鑒和比較研究，如對英國、美國、歐盟、韓國、法國等，從國外技術轉移體系架構、政策體系、主要做法等方面開展研究，旨在為我國技術轉移體系建設提供方向；三是區域技術轉移體系建設研究,從政策環境、技術轉移工作成效和產學研協同創新等方面分析區域技術轉移體系建設現狀和問題，并提出有關對策建議。

國內關于技術轉移體系監測和評估研究的案例較少，提出了若干分評估指標和方式，如，2019 年中國科技成果管理研究會、國家科技評估中心等單位［7］聯合發布《中國科技成果轉化2018 年度報告（高等院校與科研院所篇）》，涵蓋2017 年我國2 766家研究開發機構和高等院校科技成果轉化合同、科研人員獲得的現金和股權獎勵等科技成果轉化情況，對國家技術轉移體系建設評估內容和指標的建立具有很好的借鑒意義；許端陽［1］研究指出美國、歐盟、英國、澳大利亞的技術轉移監測評價指標體系主要涵蓋技術轉移活動開展的一些基礎情況和不同技術轉移渠道所取得的成效,如研發支出、技術許可/授權的數量與收益等一些核心指標；朱舜楠［8］從組織素質、技術轉移能力、技術轉移業績、技術轉移效果4 個方面研究形成技術轉移績效評價指標體系；余曉卉等［9］從轉移投入、轉移平臺、轉移產出3 個維度構建高校技術轉移評價指標體系。

現有研究提出部分技術轉移體系評價指標，但將其用于國家技術轉移體系評估實踐尚存在指標不全面、操作性不強等問題。主要表現為：一是這些指標體系尚未全面覆蓋國家技術轉移體系，指標設計多針對高校、基礎建設等技術轉移體系的個別環節或主體，未涉及技術轉移通道、政策環境等體系建設等重要方面；二是缺乏評估方法研究，有待篩選總結適用于國家技術轉移體系建設評估的方式方法；三是尚未開展實證分析，指標設計的科學性、合理性等尚需通過實踐驗證。

綜上，世界發達國家和地區將技術轉移調查作為國家常態化監測工作開展了大量規模化的調查活動，為科學評價各國相關技術轉移情況提供了重要支撐，而我國國家層面技術轉移體系專項統計調查較少，未實現制度化和常態化，適合我國國情的國家技術轉移體系建設評估體系尚未建立。一方面我國出臺的相關標準規范僅涉及技術轉移部分活動，尚未出臺技術轉移體系評估相關標準規范，另一方面現有的指標體系以量化指標為主，多采用投入-產出模型，目的在于監測技術轉移績效或效率，具有很好的借鑒意義。但國家技術轉移體系建設情況除考察技術轉移成效外，同樣需要評估技術轉移體系的完整性、協同性，涵蓋技術轉移體系的創新主體、技術市場、技術轉移機構和人才、技術轉移通道、支撐保障環境等全鏈條要素建成情況，各創新主體協同情況，以及技術、人才、資本等要素融合情況等。

2 國家技術轉移體系

2.1 定義

《方案》規定，國家技術轉移體系是指促進科技成果持續產生，推動科技成果擴散、流動、共享、應用并實現經濟和社會價值的生態系統［10］。技術轉移體系建設主要包括三方面內容：（1）優化基礎架構，構建創新主體、技術市場、技術轉移機構、技術轉移人才等要素組成的“四梁八柱”；（2）拓寬轉移通道，放大技術轉移體系的輻射和擴散功能。（3）完善轉移環境，包括政策環境、支撐保障等，確保體系高效運行。

2.2 《方案》內容框架

《方案》提出總體要求、優化國家技術轉移體系基礎架構、拓寬技術轉移通道、完善政策環境和支撐保障、強化組織實施5 個層面的部署，借鑒國外技術轉移相關統計調查多考察“投入-活動-產出”情況，引入邏輯模型對《方案》內容進行分析，考慮各環節參與的人/事、物及可能產生的結果，與邏輯模型各模塊對應，構建《方案》內容框架（見圖1）。

（1）目標。將總體目標分層分類，設計定性或定量評估指標是開展評估的重要基礎。例如，《歐盟2020 智能、可持續和包容性增長報告》（2010）中，將歐盟2020 戰略規劃的目標體系分為核心使命、優先領域、主題目標等層次［11］，用于戰略規劃監測評估分級考核指標設計。《方案》目標體系可分為總體要求和具體目標兩個方面，總體要求即2020 年體系基本建成、2025 年體系全面建成，具體目標涵蓋補齊技術轉移短板和打通技術轉移鏈條的重要方面，為總體要求的實現提供支撐。國家技術轉移體系建設評估要根據《方案》目標分級分類情況對應設置考核指標，規范評估目標實現情況。

（2）投入。國外技術轉移相關統計調查中，如研究投入、從事研究商業化活動的人員數量和費用、研究商業化培訓的投入等投入程度是調查的重要指標，旨在評估技術轉移成效，為國家技術轉移體系建設指標設置提供借鑒。根據《方案》，我國技術轉移強化政府推動，對體系建設的投入主要為以政府為主導的政策投入、資金投入、平臺支持等，以及政府引導下的社會投入，包括多元投融資等，根據投入資源的類型選擇合適的定量或定性指標，反映國家技術轉移體系中相關主體的作用，同時構成技術轉移成效的重要考量指標。

（3）活動。國家技術轉移體系建設開展的活動較多，涉及優化國家技術轉移體系基礎架構、拓寬技術轉移通道、強化組織實施等方面任務，涵蓋高校、科研院所、企業、政府等落實主體，活動具備參與主體廣泛、涉及任務全面等特點決定了活動內容是國家技術轉移體系建設評估的重要方面，同時利益相關方調查也將是開展評估的重要環節。針對不同的參與主體和技術轉移環節，國家技術轉移活動呈現不同特點，如激發創新主體技術轉移活力突出以市場需求為導向，利于提高技術轉移效率和技術交易的科技含量；依托創新創業促進技術轉移針對關鍵要素（眾創空間、孵化器等）加強布局，對促進協同創新、技術轉移十分重要；強化組織實施體現政府在戰略、規劃、政策、服務層面的全流程活動，旨在為技術轉移營造良好環境。活動是產出的影響因素，也是技術轉移體系建設成效的體現，通過評估活動開展情況及有效性，有利于了解技術轉移體系建成情況，同時有助于督促各主體更好地落實體系建設的各項任務。

（4）產出。在評估任務實施前對各環節產出進行預判，有利于有針對性地設置評估指標。國際上的評估多采用容易量化的產出，如歐盟采用合作研發協議數量監測知識轉移產出，澳大利亞采用雇員數量監測技術轉移機構情況。我國創新成果、技術市場、技術轉移機構和人才、形成的創新孵化平臺、技術交易等都可視為國家技術轉移體系建設的產出，全國技術交易總量，技術市場、技術轉移機構和人才總數以及國家科技成果轉移轉化示范區、國家技術轉移區域中心、國家技術轉移機構、國家技術轉移人才培養基地等產出可為國家技術轉移體系建設宏觀評估提供依據。

（5）效果和影響。效果和影響是國際評估界“面向結果”的理念中的核心評價準則，反映國家技術轉移體系建設目標實現程度。具體而言，效果即對國家技術轉移體系建設產出應用后產生的直接效果，如人才培養、能力提升、科技進步、產業發展、合作網絡、經濟效益等；影響即對國家技術轉移體系建設成果擴散后產生的更大范圍、更遠時期的影響，如國家影響力提升、外交關系、全球利益等。

圖1 我國《國家技術轉移體系建設方案》內容框架

2.3 體系建設面臨主要問題

國家技術轉移體系建設是一項復雜的工程，當前階段仍面臨成果供給不充足、推廣不順暢、對接不精準、支撐不到位等問題（見表2）。（1）創新主體技術成果尚需進一步面向產業需求、提升供給，如產學研協作較弱，科研成果與市場需求“兩張皮”的情況依然存在，企業主體作用不突出等。（2）技術推廣階段信息通道有待進一步暢通，包括信息平臺建設相對薄弱，國內、國際技術市場互聯、協作不足等，信息不對稱現象普遍存在。（3）技術轉移機構和人才專業化服務能力有待提升，如技術轉移機構不健全、人才支持機制不完善、部分機構和人才只起到聯絡溝通作用等，服務水平不高。（4）支撐保障有待加強，如國家和地方出臺了一系列政策措施，但政策銜接落地還需進一步做實做細，以及金融對科技成果早期支撐不充分等。

表2 我國技術轉移體系存在的主要問題

表2（續）

國家技術轉移體系評估要強化問題導向。“問題導向，聚焦關鍵”是國家技術轉移體系建設的基本原則，要聚焦技術轉移體系的薄弱環節和轉移轉化中的關鍵癥結，提出有針對性、可操作的政策措施，補齊技術轉移短板，打通技術轉移鏈條［10］。因此，國家技術轉移體系建設評估要堅持《方案》框架的目標任務導向，更要突出問題導向，對產學研協作、技術轉移機構建設、激勵機制等關鍵薄弱環節開展重點評估，設立相應的定性或定量指標，以充分發現問題和分析原因，為后續優化管理提供切實可行的意見建議。

3 指標體系設計

3.1 指標框架

依據《方案》目標要求，注重問題導向，借鑒借鑒《2019 全國技術市場統計年報》等國家公開數據統計口徑、現有研究成果、國外技術轉移調查活動中相關定量指標，研究形成評估指標體系。評估指標體系包括組織實施、基礎架構、實施績效、轉移通道和支撐保障5 個一級指標、19 個二級指標和46 個三級指標，具體詳見表3 所示。評估采用定性指標和定量指標相結合的方式，定量指標占比超過50%。

（1）組織實施，用于衡量政府在技術轉移體系建設中的政策響應和資源投入程度，主要從落實計劃、部署方式、經費支持、人才支持、計劃項目五方面評估。落實計劃考察針對《方案》出臺指導意見、實施細則的及時性、全面性及與《方案》目標、措施、任務等的一致性情況。部署方式除考慮責任分工安排外，跟蹤監測評估作為技術轉移體系管理的重要方面應一并調查。經費支持、人才支持、計劃項目用于監測政府資源配置方式，如經費支持下設財政支持技術轉移體系建設經費總額和帶動社會支持技術轉移體系建設經費總額兩個定量指標，從直接投入和間接影響全面判斷政府資金投入合理性。

（2）基礎架構，主要考察技術轉移體系中基礎架構建成程度，全面評估基礎架構中創新主體、技術市場、轉移機構、人才隊伍等4 個主體。創新主體評估從創新產出、承擔主體、創新平臺、合作領域等維度出發，設置發布需求導向科技成果供給數目、企業承擔科技項目占財政支持市場導向類項目的比例、產學研協同技術轉移等指標。技術市場、技術轉移機構除考察技術交易額、技術轉移機構數量及服務項數等量化指標外，應當注重其建成質量。人才隊伍評估重點圍繞技術轉移人才能力提升設置技術轉移人才發展機制和累計組織技術轉移培訓人次。

（3）實施績效，用于反映國家層面技術轉移體系總體建設情況，重點評估技術交易和服務體系建設兩方面評估數據。技術交易是技術轉移的主要方式，應重點考察，從直接簽訂技術交易合同總項數和技術交易成交總金額等數據判斷全國技術轉移的活躍態勢。為從整體上分析國家技術轉移體系建成情況，將國家層面技術轉移服務體系作為實施績效評估維度，國家層面技術轉移服務體系布局于技術要素的流通、共享、集聚、轉化全鏈條，評估涵蓋國家科技成果轉移轉化示范區、國家技術轉移區域中心、國家技術轉移示范機構、國家技術轉移人才培養基地等國家級機構平臺建設情況，以及全國技術市場、技術轉移機構及人才隊伍建成情況等。

（4）轉移通道，用來確定技術轉移體系中各通道暢通程度，通過評估創新創業、軍民轉化、跨區轉移、國際轉移4 個通道技術轉移情況進行判斷。各通道具備不同建設重點，如創新創業中強化創新創業載體技術轉移功能，軍民轉化中強調優化軍民技術轉移體制機制，國際轉移中強調加強“一帶一路”技術轉移行動等，在考察各通道促成技術轉移交易合同項數外，圍繞建設重點任務分別設置指標，如創新創業中考察專業化眾創空間數量等。

（5）支撐保障，用來確定技術轉移政策及保障體系完善程度，包括制度建設與政策銜接、多元投融資、知識產權、信息共享對接4 個二級指標。制度建設與政策銜接主要評估高校、科研院所人員分類評價制度、無形資產管理等技術轉移相關政策實施情況。多元投融資主要考察社會資本對技術轉移支持情況，如成果轉化引導基金科技金融融資支持、知識產權證券化融資、投貸聯動試點等。知識產權以適應新經濟新模式的技術轉移為前提，調查提升知識產權質量、加強知識產權保護與運營情況。信息共享從信息平臺建設、成果發布、科技成果展示、路演等方面評估。

表3 我國國家技術轉移體系評估指標體系

表3（續）

3.2 指標計算方法

以《方案》目標為根本，對國家層面技術轉移體系建成情況、目標實現程度等判斷，引入指標評分進行分析，由專家會議討論形成程度性判斷。

（1）評分方法。借鑒國際上一些成熟的評價體系如國家創新體系評價等，技術轉移評價體系的構建采用等權重方法［12］，在此基礎上，將定量指標與定性指標分別處理，然后根據應用需求求和或取平均值等計算指標得分。

（2）指標處理方法。定量指標的計算采用線性無量綱處理，計算公式為yi=xi/maxxi,其中yi為指標得分值，xi為指標初始值，maxxi為同一指標下所有指標初始值中的最大值，評分區間為［0,1］；定性指標采用專家評價，評分區間為［0,1］，分成0.1～1共10 個等級，取所有專家評分平均值為指標得分。

4 評估實踐

為評估《方案》發布以來國家技術轉移體系建設實效，開展國家技術轉移體系建設實施效果評估。評估對象為全國各省（區、市）（未含港澳臺地區），數據時間段為《方案》發布至2018 年年底，數據來源為《2019 全國技術市場統計年報》等國家宏觀監測數據和各地方科技主管部門統計數據。

4.1 評估方法

借鑒荷蘭科研評估的“自我評估+外部評估”模式［13］，在與利益相關方座談、實地調研等評估流程的基礎上，通過開展案卷研究、數據分析、專家組會議等活動進行總體評估，總結了《方案》發布以來國家技術轉移體系建設進展成效、典型經驗做法及存在問題，并給出綜合評估意見。其中，利益相關方包括與國家技術轉移體系建設決策、管理和實施等相關的政府部門、高校、科研院所、企業、技術轉移機構、技術市場等。實地調研邀請技術轉移及評估領域共9 名專家組建專家組，考察了北京、青島、西安等地技術轉移體系建設情況，調研有關高校、企業、技術轉移機構、技術市場等，形成關于我國技術轉移體系建設情況的咨詢意見。數據分析基于組織實施、基礎架構、實施績效、轉移通道、支撐保障等數據，用指標評分法及專家分析法對我國技術轉移體系建設情況和全國各省、自治區、直轄市以及計劃單列市的技術轉移成效進行了分析和研究。

4.2 評估結論

根據評估目的，對我國國家技術轉移體系評估結論涵蓋全國技術轉移體系建設情況，重點突出基礎架構和轉移通道建設成效。

（1）國家技術轉移體系基本建成，預計可實現《方案》中2020 年建設目標。適應新形勢的國家技術轉移體系各要素基本具備，截至2018 年，累計建成技術轉移機構近4 000 家，各通道技術轉移保持活躍。其中，2018 年簽訂國際技術交易合同超過5 000 份，“一帶一路”相關技術交易合同1 100 多份，國家和地方強化技術轉移配套政策，利于技術轉移的政策環境初步形成；2018 年全國技術交易總額為17 697.4 億元，簽訂技術交易合同共計41.2 萬份，同比分別增長31.8%、12.1%，預計有望實現2020年建設創新型國家2 萬億元技術交易額目標。

（2）技術轉移體系各項目標任務成效存在較大差異性。考慮統計數據全面性，兼顧地區分布、技術轉移活躍度等因素分析技術轉移成效，評估發現，指標得分存在較大差異。其中，技術市場建設與服務指標得分較高，表明全國技術市場發展總體向好，如浙江省科技大市場實現省內線上全覆蓋，湖北省“科惠網”突出企業技術需求48 h 響應機制等；各地方產學研協同技術轉移指標得分普遍偏低，表明可能存在高校院所與企業協同創新機制不完善、合作不緊密等問題；技術轉移機構和人才數量等定量指標得分較高，但服務水平等定性指標得分偏低，表明高水平、專業化技術轉移服務機構和人才仍較為缺乏；支撐保障中制度建設與政策銜接的指標得分較高，創新主體發布需求導向科技成果供給數目指標得分偏低，表明技術轉移政策體系較為完善，但創新主體活力有待進一步激發，創新成果與市場技術需求存在脫節現象。

4.3 評估結果運用

評估結論反映了國家技術轉移體系建設情況，發掘了典型案例及存在問題，驗證了本研究構建的評估指標體系的全面性、有效性和可行性，同時可為政府部門修訂政策、調整任務、配置資源等提供決策參考；此外，對技術轉移體系建設中未有效落實的任務和薄弱的環節，促進政府管理部門引起重視，分析問題產生的原因以及如何采取適當的改進措施強化對技術轉移體系建設的監督管理，例如：開展賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點，進一步激發技術轉移積極性；依托企業、高校院所建立中試熟化基地，特別是聚集行業細分領域的平臺建設，提高研發和技術轉移效率；面對國際科技發展的新形勢，統籌協調推進國際技術轉移機構發展等。

5 結論和建議

本文引入邏輯模型對《方案》內容進行分析，選用《方案》作為評估目標依據，從政策響應、部署方式、基礎架構、轉移通道、支撐保障5 個維度對國家技術轉移體系建設情況開展評估，結果發現我國技術轉移體系“四梁八柱”基本構建，技術轉移渠道更加暢通，適應新形勢、新任務、新要求的國家技術轉移政策體系基本建立，研究所提出的指標體系適用于國家和區域技術轉移體系實效評估。基于以上研究結論，本文提出相關建議如下：

（1）國家和地方要加強頂層設計，做好評估監測。建議政府管理部門加強技術轉移體系評估工作的制度化建設，制定相關評估文件，明確評估范圍、模式、時間節點、結果運用方式等；同時建立技術轉移常態化監測評估機制，通過編制發布技術轉移年度報告等提高數據開發性，有效推動國家和地方技術轉移體系建設。

（2）完善評估方法，積極開展各類評估試點。本研究在指標體系設計中突出國家宏觀數據監測，同時引入定量和定性指標計算方法，旨在全面評估國家和地方技術轉移體系建設情況。今后建議進一步借鑒國際經驗研究評估模式和方法，探索開展不同類型的評估，包括分區域評估、重點任務評估和階段性目標監測等，建立科學的評估方法體系。

（3）指標體系要結合區域實踐完善，切實指導技術轉移體系管理。本研究引入邏輯模型對《方案》內容進行分析，從組織實施、基礎架構、實施績效、轉移通道、支撐保障5 個維度建立國家技術轉移體系評估指標體系，各地政府可以結合本地區的具體實踐和應用修改完善指標，加強技術轉移體系建設監督和評估，并根據評估結果完善技術轉移體系管理。