新時代上海市直管公房管理體制機制創新研究

文/課題組

一、直管公房的發展回顧和基本現狀

（一）公房管理的歷史沿革情況

新中國成立后，通過郊區土地改革，接受舊政權公產，清理、接管和代管戰犯、官僚資本、反革命分子的房地產，依法處理外國人占有的房地產，對私營房地產進行社會主義改造，以及歷年投資興建住房，本市逐步形成了龐大的公有房屋體系。在計劃經濟體制下，公房經營管理實行低租金的福利制，不以營利為目的，除房租外不再收取其他管理費用。至今，本市公有住房仍延續2000年制定的租金標準，租金水平較低，仍具有計劃經濟時代的住房保障色彩。

1996年起，本市建立直管公房授權經營管理模式，按照市政府的要求，原市房地局陸續與14家區房地集團和原上房集團（后并入上海地產集團）辦理了授權經營手續，授權上述全國資房地集團經營管理市屬的直管公房。1996-1997年，各區存量國有房產基本完成授權，初步形成了現行的本市直管公房經營管理體制。

（二）直管公房的數量及特點

1.數量和分布。1996年授權經營時，本市直管公房總面積約4900萬平方米，經過公有住房出售和幾輪大規模的舊區改造，本市直管公房的存量不斷減少。截至2018年底，本市市屬國有直管公房總量為1599萬平方米，約39.2萬戶，含系統公房、代經代管產在內的各類公房總計2460萬平方米，約54.8萬戶。

2.直管公房管理的特殊性。與商品房管理相比，直管公房管理有其特殊性，要求更高，難度更大，這是由直管公房自身的特殊性決定的：現存的直管公房綜合條件較差；直管公房兼具居住保障屬性與財產屬性。

二、直管公房管理模式的歷史沿革

（一）授權經營和委托管理

1.授權經營。原市房地局按照市委、市政府的要求,根據滬府發〔1995〕第60號文規定，從1996年起，將國有房產中非居住用房和居住用房、市屬單位用房和區屬單位用房，授權給14家區屬房地集團公司經營，委托區房地產管理部門對這些房地集團公司進行日常管理考核，并接受區政府國資部門監督和指導，主要考核內容為資產增值率、房屋完好率、住房成套率、維修服務優質率。

2.委托管理。上世紀90年代中后期，區房地局和區屬房地集團政企分開后，大部分區屬房地集團按照公房管理等有關政策法規，委托下屬直管物業公司對公房產業在租賃、修繕等方面實施具體的經營管理，區房地集團進行日常監督、考核。

（二）直管公房的管理內容

直管公房的日常管理雖然是以租賃管理為主，但是既涉及政策性、專業性很強的房屋行政管理，又涉及市場性、專業性很強的資產管理、物業服務管理。僅房屋行政管理就覆蓋多個環節，工作內容主要包括產業管理、租賃管理、特種資金管理、修繕工程管理、公房檔案資料管理、動拆遷安置補償、房改售房、非成套公有住房使用權差價交換意見征詢等，隨著經濟社會環境的變化、新的行業標準的推行和實際工作的需要，又衍生出公房信息化應用、物業服務標準推行、優秀歷史建筑保護、風險防控、信訪投訴處理等新的內容。

（三）管理模式的發展演變

1.房管所管理。1990年以前，本市的直管公房由房管所經營管理。房管所的性質為區房管局下屬事業單位，實際上政、事、企不分。1990年4月5日，上海市人大公布的《上海市城鎮公有房屋管理條例》第七條規定：房管局直接管理的公有房屋，由專門機構經營。市房管局于當月選定靜安區張家宅房管所進行行政與經營職能分開的試點，要求于8月1日在所屬房管所完成行政與經營職能分開的工作。該方案將房管所改為經營單位，設立對應的辦事處。房管所的任務是經營管理直管公有房產、代管產、代理經租產。辦事處的任務是監督、檢查國家有關房管法規、政策在本轄區的實施。

2.國企物業管理。隨著政府職能轉變和政企分開改革的實施，物業管理走向市場化、專業化，直管公房的物業管理企業也同時發生了變化，政、事、企不分的房管所管理模式退出了歷史舞臺，各區房地集團公司直接將房管所轉制，成立了物業管理公司（國有企業，全市近100家），對本區的直管公房實行屬地化管理，同時負責直管公房的部分公有房屋管理職能（包括租賃管理、修繕、公有住房出售與使用權交易等）和物業管理服務職能，而集團公司則負責公房資產處置、相關配套制度（信息化系統、檔案保管制度等）的設計與安排。

3.民營物業管理。上世紀90年代末，部分房地集團或其下屬的物業公司轉制為民營企業，但是改制后的企業仍受托承擔直管公房的大部分日常管理職能，這使管理機制出現重大分化，直管公房管理職能有所弱化。物業公司改制為有限責任公司（民營企業），與房地集團并無上下級關系，而是市場契約關系。目前，全部委托民營物業企業管理直管公房的有楊浦、閘北、閔行、寶山、嘉定等區。

4.房地集團統一經營管理。近年來，國有企業改革的推進、城市的更新，以及百姓對居住環境要求的不斷提升，對城市管理提出了新標準，原物業公司的體制、機制顯然已經無法適應新時代的需要，有的區房地集團開始設置專門的公房管理公司，專門負責本集團直管公房的經營管理。如：南房集團針對新形勢下城市管理、城市更新、舊小區整治、老城廂風貌保護等方面牽涉到的直管公房管理的難點，探索從體制變革著手，創新直管公房管理機制。2017年12月，集團與七家物業公司（已轉為民營）進行商討，全面終止原先的合作合同，后者的全部經營管理職能由集團統一接管。2018年7月，南房集團物業總公司按照原公司分布狀況，在每個街道設立總公司辦事處，實行一門式受理服務，并根據原公司員工的特長，妥善安置崗位。

三、當前本市直管公房管理存在的主要問題

（一）管理體制有待優化

1.產權關系有待進一步理順明晰。1995年后受原市國資辦委托，原市房地局向區房地集團出具《面上直管公房經營授權書》，將市屬的面上存量國有直管公房的產權、經營權、財權捆在一起，授權區房地產管理部門所屬的房地集團經營管理。經營授權書中明確各區房地集團應憑下達的房產授權經營通知書向市房地產登記處申領《房屋所有權證》。1996年3月實施的《上海市房地產登記條例》將房屋與土地合并登記后，原市房地局又下發了《關于面上直管公房授權經營后房地產登記中若干問題的通知》（滬房地籍〔1997〕454號），明確本市的直管公房已陸續授權給各區房地集團經營，其產權也已相應轉移，要求各區房地集團及時辦理房地產登記，申領《房地產權證》，憑證管業。

但從實際操作看，由于直管公房已與居民或單位建立公房租賃關系，各區房地集團只有在自行置換安置全幢房屋承租人以后，才能對房屋產權進行處分，而辦理房地產登記還需進行測繪，會產生登記費用，費時費錢，因此，各區房地集團均沒有按相關文件要求把直管公房產權登記至本企業名下，而是普遍采用維持現狀的做法，導致直管公房產權法律責任不清晰，區房地集團參與相關訴訟或辦理公司資產核驗時，仍需要市房管部門出具相關情況說明，給相關工作造成不便。

2.房管部門的行政監督有待進一步強化。在市房管局層面，住房制度改革和直管公房授權經營后，公房管理業務逐步減少，部分管理職能弱化，有的部門對其應承擔的職責不了解或不重視，工作合力不夠。在區房管局層面，一些區房管局因公房是市局授權給區房地集團經營管理而不愿管，也有的區房管局看到了一些問題，想管，但是由于區政府部門“三定職責”中并未明確區房管局的公房監督管理職責，缺少抓手，管不到。因此，在產權、資金、維修、信訪等工作中，沒有有效發揮屬地監管日常協調作用。

3.房地集團對民營物業企業的監管、考核有待進一步完善。民營物業企業與房地集團并無上下級關系，而是一種市場契約關系，雙方的權利和義務只是體現在合同中，房地集團對民營物業企業沒有特別有力的制約措施，導致部分由民營物業公司管理的直管公房管理弱化。

（二）房屋修繕及資金管理有待加強

1.原有的公有住房修繕標準滯后。目前有關公房修繕方面的管理規定和技術標準多為上世紀80年代頒布，距今已有20多年的歷史。由于房屋產權多元化、管理體制變革、房屋類型增加、維修范圍拓展、建筑技術發展及新材料、新工藝、新設備的使用，原有的管理規定和技術標準已不能適應目前管理的需要。直管公房修繕管理規定和技術標準的滯后，直接導致了現有公房維修模式基本上是以物業公司的小修小補為主，技術含量低，房屋得不到科學的維護、保養和修繕。特別是優秀歷史建筑，由于保護要求與使用功能存在矛盾，很難徹底改善相關承租人的居住條件。

2.公房維修養護不到位。實行授權經營管理以后，由于資金不足，以及直管公房大中修缺乏制度保障和有效監督，部分區的直管公房失修、失養問題比較嚴重，存在“看菜吃飯”、有多少錢辦多少事的現象。房屋轉租情況很普遍，一半以上的公有住房被轉租給外來人員，有些使用人安全使用、配合維修的意識淡薄，加劇了房屋的壞損程度。有的房屋存在險情，在查勘或者實施維修時，承租戶要求動遷，不讓維修，有時盡管多方做工作，但收效不大，這已經成為危房維修難以實施的重要原因之一。

3.租金收益和征收補償款沒有按相關規定用于公房修繕。一是租金收益使用不夠規范。許多公房管理單位沒有嚴格執行《關于加強本市居住物業管理的實施意見》的有關規定，僅提取租金的40%用于房屋中大修，20%作為小修養護（日常報修）費用，另提取其他名目的管理費，房屋維修的資金得不到保障，以租養房逐漸變為了“以租養人”。二是房屋征收補償及補償款使用不夠規范。一方面，拆遷人未按有關規定與直管公房產權人簽訂拆遷補償安置協議，直接損害了直管公房產權人選擇房屋置換的正當權利，而產權人缺乏對房屋拆遷人追討產權補償款的抓手，有的盡管簽訂了拆遷補償安置協議，但補償款未能到位；另一方面，房地集團在拿到房屋征收補償資金后，有的被區財政部門直接作為非營業收入統籌進了區財政資金，也未能按規定用于公房修繕。

4.財政資金補貼力度有待加大。公房管理成本高，獲益少，改制后的物業公司經營確有難度。尤其是隨著各項成本的逐年上升，改制后的物業公司可能會面臨難以維系的局面，一些區的民營物業公司多次提出要退出物業管理，而這些物業公司一旦撤走，區房地集團在管理上將會陷入很被動的局面。

（三）物業服務水平有待提升

1.物業企業能力有待提升。一是公房物業管理還沒實施競爭機制。房管所轉制為物業公司后，多數區房地集團沒有對轉制后物業公司的工作職責進行大的調整，大部分物業公司仍沿用房管所的管理方式，即仍采取公房管理（產業、租賃、資金、置換等）與物業管理合而為一的管理方式，受收費標準和人員負擔沉重等條件限制，在物業管理方面，沒有進一步地社會化、市場化和專業化。二是部分民營物業企業未能切實履行委托管理合同約定責任。有些民營的物業企業掌握著公房資料、辦公場地等資源，是區房地集團需要依靠的不可替代的隊伍，由于缺少有效的制約措施，區房地集團與物業企業簽訂的委托管理合同中的多項要求，特別是房屋安全管理的要求，難以得到有效落實。

2.行業從業人員素質有待提升。目前本市直管公房的從業人員（包括管理和服務人員）總體素質偏低，與直管公房的管理要求不相適應。主要表現如下：一是年齡老化；二是管理、技術人才缺乏；三是業務培訓不夠；四是觀念較為滯后。由于長期受傳統計劃經濟管理模式的影響，對一些企業領導和員工而言，房管所時代的體制影響還較深。有的集團近10年來未大量招聘過人員，隨著“老三屆”人員的大量退休，物業公司人員嚴重缺乏，雖然近年來通過校園及社會招聘等多種形式招聘人員，但是由于物業管理行業在各行業中地位較低，很難招到優秀人才。

3.物業服務及管理標準有待提升。一是物業服務基本硬件配置不足。很多直管公房建造年代較久，大部分是敞開式的街坊，不具備劃定物業區域進行封閉管理的條件，先天缺乏必要的“辦公點”、“門崗點”、“休息室”等物業服務場所和硬件設施，小區配套設施也較缺乏。二是物業服務企業服務意識不強。相當一部分改制后的管理直管公房的物業服務企業，其管理能力及企業經營理念都無法很好承擔公房保障管理職責，對營利性較弱的直管公房物業服務僅處于維持管理的狀態。三是人才缺乏，發展后勁不足。直管公房房齡長、問題多，日常檢查維修需要憑借積累形成的經驗，且缺少有吸引力的競升機制，難以獲得青年技術骨干的關注，加上企業出于成本考慮聘用退休人員從事相關工作，這也進一步影響了物業服務的持續改進。

4.房地集團對公房管理的監督考核有待強化。房地集團主要依據1996年簽署的《面上直管公房經營授權書》來承擔國有直管公房的經營管理職責，當時并未對授權經營后各區房地集團的職責作明確的細化規定，使得區屬房管集團在直管公房的管理架構上存在差異。大部分直管公房的物業服務公司進行了轉制，導致直管公房的經營管理和保障業務普遍弱化，諸如租賃、修繕、物業和檔案保存等直管公房經營管理工作較為薄弱。另外，大多數直管公房管理相關企業僅由區屬房管集團開展定期考核，監督考核形式較為單一，評價指標簡單，無法全面、客觀地反映企業履職狀況，居民滿意度始終難以提高。

（四）行業管理有待加強

1.轉租管理有待加強。一是轉租管理缺乏制度剛性，出租使用環節隱患突出。由于公房承租權的特殊屬性和剛性制度安排的缺乏，“承租人轉租房屋未履行告知義務的，出租人有權解除租賃關系”的懲戒性措施無法實施，出租人（房管集團）對承租人的轉租行為無法進行有效管理與制約。二是直管公房轉租安全性要求未明確。目前尚未有法規明確公房出租人和承租人在房屋安全使用管理中的職責，承租人房屋安全使用的責任規定存在法律盲點。三是綜合管理有待進一步加強。部分區直管公有住房的轉租率約50%，轉租對象大多為外來務工人員，由于承租人未執行轉租合同備案，人口管理、消防管理、治安管理、房屋管理未形成有效合力。四是非居住公房轉租自由裁量權較大，缺乏制約措施。目前非居住直管公房轉租收費標準為市政府規定租金標準的2-9倍，在此范圍內可以由物業公司與承租人自行協商確定，給權力尋租提供了空間，易引發職務犯罪。

2.公有住房差價交換有待規范。目前的差價交換存在個別炒作套利現象，承租人轉讓承租權主要用于置換商品住房、家庭分割財產、支付養老和治療重大疾病等費用。受讓人購入承租權主要是為了改善居住條件、取得學區資格、動遷后就近安置，極少部分是為了賺取承租權價格上漲的溢價收益及獲得征收（動遷）補償等。約92%的房屋進行差價交換以后未再次交易。由于原政策對差價換房沒有購買戶數限制，個別花園住宅整幢通過差價換房被逐步歸集到同一承租人名下，并通過再次轉讓或違規經營獲利。有的承租人不配合修繕，要求征收，加大了城市更新難度。

3.產權處置管理有待完善。近年來，部分區房地集團下屬或委托的管理單位的工作人員擅自處分并侵占直管公房經濟利益的案件時有發生，如：直管公房產權轉讓，未按有關規定先進行評估；未經市房管局核準，擅自對優秀歷史建筑、花園住宅、老公寓、老辦公樓及新里等房屋產權進行處分；有的房地集團將部分公房資產變賣后轉為其他經營收入，將空關的公房使用權出售給承租人，將產權賣給承租人。公房資產處置規范的缺失，造成了許多公房資產處置收益未能用于公房管理，使“以租養房，以非居養居”的政策目標更加難以實現。

（五）有機更新背景下的相關政策機制有待完善

2017年初，市委、市政府提出了“留、改、拆并舉，保留保護為主”的城市發展原則，對直管公房改造和后續管理利用提出了更高要求。目前在城市更新推進中，直管公房主要面臨以下四方面的困難和問題：

1.城市更新中直管公房保留保護的范圍有待進一步明確。目前對保留保護建筑的甄別僅為籠統“框定”，只是將保護區域分為“成片”、“局部”、“零星”和“無”四個檔次，并未具體落實到哪一棟、哪一間。面對如此巨量的建筑，只有一個籠統的“留”的概念，到底怎么留、怎么保護，標準并不明確。

2.直管公房征收后予以保留的房屋的歸屬認定與管理有待明晰。對于需要風貌保護且重新安置居民的舊改地塊，可通過“征而不拆”方式對居民實施征收，保留原有建筑，征收安置完成后按規劃要求實施保留保護改造和利用。針對這些保留房屋的權屬認定并未開展，它們到底是屬于房地集團，還是屬于土地儲備機構，目前沒有明確說法。另外，予以保留的房屋由于無人居住，安全隱患較大，有待制定相關管理標準，明確管理要求。

3.直管公房改造適用的支持政策有待明確。其一，拆除重建和里弄房屋內部整體改造，需要居民百分百同意，有些項目因未達成一致意見而未能實施；其二，既有建筑的改造和更新，特別是其中的成套改造、拆除重建改造、里弄房屋內部整體改造等，涉及多方面的政策法規，既有建筑改造也亟需系統的規劃建設標準規范予以支撐。其三，社會資本參與城市更新存在瓶頸。市政府嚴格控制國有直管優秀歷史建筑及花園洋房的轉讓、抵押和變更登記，一方面避免了國有資產流失和保護建筑被擅自拆除，另一方面卻出現了有產權的單位或承租人沒有能力保護，而有資金能力的企業又難以發揮作用的情況，導致保護項目開發融資困難，制約了社會資金投入保護性開發。

4.城市更新后，直管公房的不動產登記管理有待銜接完善。本市開展的里弄房屋內部整體改造項目試點，如虹口區的“春陽里”項目：建筑外部保留歷史建筑風貌，內部解決房屋安全問題，并實現每戶廚衛獨用。在改造過程中，居民在外租房過渡，由政府承擔租金，改造完成后居民再“回搬”。由于是按照房屋修繕的流程，而不是按照新建房屋的流程來實施改造的，目前尚未能夠辦出房地產權證，也無法根據相關政策將房屋出售給承租人。

（六）黨建引領下的綜合管理服務機制有待完善

1.直管公房管理中黨的組織覆蓋和工作覆蓋有待加強。從調研的情況看，企業（房地集團、物業企業）與社區物業黨建聯建雖然基本覆蓋本市直管公房小區，但企業與居民區黨組織主體及多元主體之間的聯動還不夠緊密，一些企業僅局限于與居民區黨組織、居委會進行企社合作，未融入物業黨建聯建“多位一體”的架構。

2.直管公房自治管理和綜合執法有待進一步加強。老舊公房小區沒有業委會，小區物業自治管理缺少手段。這些直管公房大多建造于上世紀三四十年代，加之“七十二家房客”的高密度和超負荷使用，隨著時間的推移，房屋結構加速老化。與此同時，居民占用走道等公共區域堆物，甚至違法亂搭亂建，違法裝修破壞承重結構，自行增加設施設備，破墻開店擅自改變使用功能，對房屋結構也產生了不利影響。

3.黨建引領下的議事協調機制有待進一步建立。目前，以企業為主導的物業管理黨建聯建制度，一般都是以企業與社區結對共建協議作為主要制度依據來操作實施的，而契合物業黨建聯建實際需求的流程、規則(包括細則)、制度相對較少，有些制度是老版本，未能及時修改完善，制度創新不夠。

四、對策建議

（一）優化公房管理體制

1.加快產權登記，明確房管集團權利主體。理順市區兩級國資管理關系，有效落實直管公房管理責任，進一步明確直管公房實行授權經營管理。區房地集團是直管公房的產權人、出租人，依法享有相應的權利，并承擔相應的義務，將直管公房辦理不動產登記至被授權的各區房地集團名下，保障區房地集團作為產權人領取直管公房征收補償款的權利。

2.強化市級統籌，加強市房管局的指導和監督。市房管部門作為直管公房管理的行政主管部門，負責研究制定直管公房租賃、修繕管理相關政策以及全市直管公房管理工作的指導、監督，并配合國資、財政、物價等部門制定涉及直管公房資產、特種資金、租金等方面的管理政策。同時，進一步明確市房管局內部各相關業務處室、行政事業單位的職責，以便形成管理合力。建議市房管局相關處室按照“三定”職責方案，分別負責相關政策的研究制定，以及面上工作的指導、監督。日常各項事務性工作，由局下屬事業單位按職責和專長分別負責。

3.堅持以區為主，加強區房管局對直管公房的行政監管。區房管部門是相關行政區域內公房管理的行政主管部門，負責所在行政區域直管公房管理工作的行政監督。要進一步明確和強化區房管局的監管責任，其主要職責是對區房地集團執行直管公房管理相關法規、政策的情況進行指導、監督。例如：按照市、區權限劃分，負責由區局決定的審批事項或由市局決定審批事項的初審，如授權房產的產權轉讓、滅失和權屬變更；對租金、拆遷補償款等特種資金的收支結算情況進行監管；對直管公房修繕計劃進行管理，對修繕項目實施情況進行監管；對政府補貼資金的下撥和使用進行監管；復查區房地集團對初次信訪的答復意見；增派監事參加區房地集團監事會；指導、督促區房地集團加強直管公房物業管理行風建設；等等。

4.注重績效考核，完善房地集團的物業管理監督機制。各房管集團要落實對下屬物業管理單位的監督考核，完善考核辦法，聽取和吸納相關行政主管部門和相關街鎮的意見和建議，并將群眾意見作為考核依據之一，探索將“自上而下”的考核機制和“自下而上”的評議機制結合，并建立市場退出機制。同時，也要發揮第三方評估機構的作用，幫助物業服務企業尋找癥結所在，提出合理改進建議。

（二）完善公房管理政策

1.完善轉租管理政策，加強轉租管理。制定《關于加強本市公有住房轉租管理的暫行規定》，擬在房屋轉租條件、承租人安全責任、轉租告知意見征詢、建立綜合管理工作機制等四個方面予以規范。

2.修訂差價換房政策，加強差價交換管理。修訂《上海市公有住房差價交換試行辦法》（滬府發〔1994〕4號），遵循自住優先、公平交易、抑制投資投機的原則，擬從以下幾個方面予以規范：一是明確獲取承租權準入條件；二是限制差價交換房屋的條件；三是強化優化審核流程；四是建立有償退租機制。

3.完善產權處置政策，加強產權處置管理。一是加強授權直管公房產權處分的管理。二是強化花園住宅和優秀歷史建筑的管理。三是強化對企業經營管理的監督。

4.完善修繕管理技術標準和制度，落實修繕養護責任。

其一，要按照直管公房的實際情況、經濟承受能力和城市發展的需要，制定直管公房修繕管理和技術標準。

其二，直管公房要在滿足房屋基本的安全功能（結構安全）、使用功能（基本居住條件）、環境功能（居住環境）及風貌保護功能等方面確定修繕改造的基本內容。

其三，對于優秀歷史建筑特殊保護部位的修繕改造，要參照上海市工程建設規范《優秀歷史建筑修繕技術規程》的規定執行。對于各類里弄房屋的修繕改造，還要按照《上海市各類里弄房屋修繕改造技術導則》的有關規定，確保結構安全，完善基本功能，傳承歷史風貌，提升居住環境。

5.加強房屋維修行業建設，提升維修隊伍能力素質。

其一，進一步優化住宅修繕企業信用評價體系。一是建立信用分計算模型。二是形成信用制度體系。

其二，發揮房屋修繕行業協會作用。一是參與政策研究。二是組織培訓研發。三是實施行業自律。

（三）多策并舉，籌措修繕資金

1.根據實際情況分類調整直管公房租金。

（1）建立非居住直管公房租金標準動態調整機制。具體調整思路如下：在現有基礎上，根據自用和轉租的不同情況，實施全面調租。遞增的租金收入，專項用于補充維修資金的不足。對于自用的房屋，我們認為將市場租金水平的20%作為非居住公房租金的合理水平是現實可行的。如果要將租金水平調整到高于這一比例的水平，一方面要對以往國有非居公房承租人改制時的資產量化情況進行區別對待，另一方面則要考慮對國有土地上房屋征收時出租人、承租人各自所獲補償的比例作出相應調整。對于轉租的房屋，作為非居住直管公房的出租人，可按適當的比例對承租人收取規定范圍內的轉租收益，以防止國有資產收益的流失，確保非居住直管公房的收益用于居住直管公房的維修。建議租金收取不低于轉租租金的50%，并控制物業公司的自由裁量權。此外，在未調整非居住直管公房租金的過渡期，應合理處置租金中標準租金與協議租金之間差額的分配。

（2）分類調整居住直管公房租金標準。在現有基礎上，根據家庭收入的不同情況，實施分類調租。一是適度提高中高收入家庭的租金標準。二是暫緩調整中低收入家庭的租金標準。

2.規范租金收入的使用管理。一是嚴格核定租金收入中維修資金的提取。二是加大直管公房維修資金使用的監管力度。

3.健全征收補償款收繳和使用管理政策。其一，對于征收補償款收繳，建議建立關口前移制度。其二，針對征收補償款收繳使用，由區房地集團向區房管局上報修繕計劃，區房管局初審同意后報市房管局審核，市房管局按照年度計劃及區房地集團修繕計劃，撥付市級專項資金補貼的部分。

4.加大財政資金的補貼力度。對直管公房管理、維修、改造和優秀歷史建筑保護所需資金，在前述各項資金來源不足時，明確由區級財政兜底解決。同時，對公房管理單位因按政府規定減免部分公房承租人的租金而導致的收入減少，區財政應當予以補償。

5.增強房地集團的自身造血能力。充分發揮房地集團作為區屬功能性企業的作用，通過參與舊區改造、城中村改造、租賃房開發建設、保障房開發建設，及根據自身實力適度參與市場性房地產開發，用房地集團的部分經營利潤反哺直管公房管理，并將房地集團經營利潤反哺直管公房管理的機制制度化，明確最低反哺要求，確保維修資金充足。同時，規劃土地部門、國資管理部門、稅收管理部門應分別在舊住房改造的規劃立項與土地利用、企業經營利潤的考核、稅收繳納等方面予以支持。

（四）提升直管公房管理服務水平

1.建立提升直管公房物業服務水平的長效機制。

（1)研究制定居住類直管公房物業管理和維修標準。

（2)實施直管公房資產經營和物業服務管理職責分拆。

（3)建立健全物業管理費用動態調整機制。

（4)完善物業管理達標獎勵制度。

（5)拓展廣政府購買服務范圍。

（6)加強公房應急維修托底保障。

2.加快管理和維修人才隊伍培養。

（1)拓展隊伍培養范圍。

（2)完善人才培養模式。

（3)建立政府引導，部門、行業協會和企業組織的多層次培訓體系。

（4)完善人才發展環境。

3.提升直管公房信息化管理水平。

（1)基礎資料管理信息化。

（2)審批備案管理信息化。

（3)盡快建立基礎數據完整、網絡全覆蓋、全市統一的集中式公房管理系統。

（4）實現公房信息系統和其他房管信息系統資源共享。

（五）推進城市更新背景下的管理服務機制創新

1.在保留保護甄別和詳細規劃編制中充分聽取房屋管理部門的意見。一方面，要加快建立一套保留保護建筑分級分類標準；另一方面，要進一步明確具體保護范圍及保護要求。

2.加強相關管理部門對“征而不拆”建筑后續管理工作的銜接。在實施舊區改造時，根據區域規劃和城區發展需要，可以通過“征而不拆”方式實施改造，但對征收安置完成后保留的房屋，應進一步明晰權利主體和管理責任。由于一旦實施房屋征收，土地使用權就會被收回，并對產權人和承租人實施補償安置，房地集團、物業公司和承租人便沒有權利和義務對該房屋進行管理和養護修繕，這些房屋的權利主體已經轉變為舊區改造項目的實施主體。據此，征收安置完成后保留的房屋，其房地產權利主體為舊區改造項目的實施主體，有的項目是土地儲備機構，有的項目是開發企業，這些房屋的管理（包括日常管理、安全管理、修繕養護等）也應由舊區改造項目的實施主體負責。

3.探索完善老舊直管公房改造項目的支持政策。一是完善老舊直管公房改造相關技術標準規范。二是完善規劃土地支持政策。三是鼓勵在一定區域范圍內跨地塊實施綜合改造。四是優化審批流程。

4.研究和明確更新改造后房屋辦理不動產登記的技術規程。《關于堅持留改拆并舉深化城市有機更新進一步改善市民群眾居住條件的若干意見》（滬府發〔2017〕86號）已經明確，對于保留保護建筑內部整體改造、抽戶（幢）改造等工程，改造后的公有住房應按照實際確定房屋類型、換發租賃憑證，并調整標準租金。其中，符合公有住房出售條件的，可納入公有住房出售范圍。目前，市有關部門認為此項工作還存在一定的難點，但課題組研究后認為，只要有利于舊區改造的推進，有利于風貌保護，有利于人民群眾居住條件改善和合法權益維護，市相關部門就應形成合力，剖析具體改造案例，制定操作規范，明確辦理工作口徑，以便依法依規地開展不動產登記工作。

（六）充分發揮黨建聯建的作用

1.加強企業與社區的黨建聯建工作。做好這項工作的關鍵，是真正做到“三個著力”：

一是著力完善企業與社區直管公房物業管理黨建聯建制度；二是著力拓展和強化企業與社區直管公房物業管理黨建聯建的外延和合力；三是著力提升企業與社區直管公房物業管理黨建聯建的創新能力。

2.建立綜合管理服務工作機制。建議在總結該做法的基礎上，以公房小區“治理共同體”為載體，建立綜合管理服務新機制,以此實現公房所有權人、物業服務企業、社區居委會的同頻共振，法治與德治相輔相成，推動共治與自治聯動互動。通過引入“治理共同體”，成立小區議事大會和執委會，將公房小區的“管理人”由公房物業公司這一個主體，轉變為“公房物業公司+小區議事大會”這兩個主體，其核心為小區議事大會和執委會，對小區治理開展民主協商，增強自治管理能力。

3.推進綜合執法和網格化管理向直管公房延伸覆蓋。針對公有住房承租人、使用人頻繁違法、違規使用房屋而又難以規制的現狀，結合全市開展的“五違四必”整治與“無違小區”創建工作推進，利用網格化管理的發現、處置機制，強化行政執法力度，增加對違法使用房屋的承租人權利的限制，對破壞房屋情況嚴重、造成重大安全隱患的承租人，要指導、支持出租人解除公房租賃關系，形成公房行政執法、出租人維權的示范效應，有效規范公房使用行為。

4.弘揚勞模精神。充分發揮房管集團、物業企業勞模自身及其工作室的重要作用，以傳、幫、帶形式，營造比、學、趕、超的氛圍，將勞模工作室作為培養青年員工的重要平臺，讓青年們成長為能夠獨當一面的技術尖子和行家里手。