參與保障性住房建設的社會組織：作用、地位與法律規范

文/楊靜 張倩

在現代國家治理理論中，社會組織是社會福利和社會保障制度的重要組成部分，也是改善國家治理能力與公共服務體系的重要略。社會組織的參與，能夠在一定程度上改變政府壟斷公共服務供給的情況，加深公共產品與服務的競爭程度，并通過競爭機制提高公共服務的供給效率。政府通過從私人部門或者社會組織采購公共產品或服務，能夠轉變政府在公共產品供給關系中的職能定位，在一定程度上消除政府在公共服務體系中不同角色之間的利益沖突。社會組織參與公共管理被視為所謂“新公共管理”（New Public Management）運動的一項重要內容，因為公共服務的一個重要角色是“幫助公民表達以及滿足他們共同的利益，而不是嘗試控制或者掌握社會發展的方向”。近年來，我國政府在公共產品與公共服務供給中擴大了社會組織參與的范圍，實踐過程中產生了一些涉及法律規范的問題，筆者將結合社會組織參與保障性住房建設管理的具體領域對此進行分析。

一、參與保障性住房建設管理的社會組織的類型與作用

保障性住房建設管理是住房保障政策的具體落實，管理工具與政策手段的運用符合公共管理與公共服務的一般特征。換言之，在保障性住房建設過程中，可以依據公共管理理論引入社會組織與私人部門，使二者在住房建設管理的各個環節發揮作用。社會組織類型多樣，其專長在社會服務領域也具有多元化的特征。因此，社會組織能夠在公共管理中提供更為多樣與異質化的公共服務，這對傳統公共服務體系是一個較大的改進。此外，“在利益集團開始形成、利益主體和社會結構多元化已成為基本現實的情況下，不同的社會組織反映不同的具體利益要求，彌補政府在滿足社會多元需求方面的不足”。社會組織由公民自發組成，以特定的非營利性事業為目標，具有自我管理與自我服務的特征。社會組織參與公共事務，符合社會建設中民主與自治的精神，對于政府公共權力的治理具有十分積極的意義。按照西方學者的分類，非營利性的社會組織可以分為籌款組織、會員服務組織、公益組織以及宗教組織四個類型。非營利性社會組織在世界各國公共事務中的作用，已經得到了廣泛關注與研究。在發達國家的住房保障體系中，社會組織的參與已經廣泛存在，例如住房協會、互助貸款機構、社區服務組織、無家可歸者救助機構等。

與發達國家相比，中國社會組織的發展還很不成熟，在組織規范、制度保障、資金支持、人員配備以及服務領域等各方面，都還存在相當大的發展空間。中國的社會組織中還普遍存在政府主導的傾向，真正能夠在自治管理下突出社會服務與社會公益功能的組織還遠未發展成熟，在數量與資源上占據優勢的社會組織，仍為商會、行業協會等政府主導的會員服務組織。就目前的發展現狀而言，中國的社會組織與其被認為是社會群體進行自發與自主管理的產物，還不如被認為是政府延伸其社會管理職能的產物。自主性與公益性社會組織的不發達，對中國社會事業的發展極為不利，政府實際上仍主導與控制了社會服務的多數環節，社會組織對于轉變政府職能與改善公共產品供給效能，并不能發揮其應有的作用。有研究者認為，國家、市場與公民社會之間，存在著三種不同的行為邏輯與利益導向，“三者的關系是相互制約和平衡的關系，國家既被看作是一個危險，也是市場和公民社會的保護者；公民社會能夠與市場領域聯合抑制國家的權力”。公民社會與自主性社會組織越發達，國家權力濫用以及市場競爭的逐利性就越能夠得到有效的約束。筆者認為，在保障性住房建設領域，社會組織的積極參與同樣能夠發揮平衡政府、市場與社會三者關系的獨特作用，有利于住房保障關系中各種利益之間的平衡與協調。

具體而言，社會組織可以從以下兩方面參與保障性住房建設：

其一，在資金籌集方面，社會組織能夠彌補政府財政資金與商業性市場資金的不足。社會組織具有自我服務與互助的特性。發達國家中各種類型的住房協會與互助借貸機構，通過會員之間的自我管理與自我服務，解決了相當一部分中低收入群體的住房保障問題。例如，荷蘭住房協會提供的住房幾乎占到荷蘭住房總量的三分之一。荷蘭住房協會依據住房立法，從政府獲得一定的金融與稅收優惠，并利用市場渠道自主籌集建設與運營資金。住房協會自主管理與自負盈虧，在一定程度上達到了競爭約束的效果，保證了它能夠以較高的效率，實現為中低收入群體提供住房的公共政策目標。荷蘭住房協會為政府分擔了住房建設和福利分配的壓力。此外，社會組織在一些公益性較強的領域，同樣可以起到彌補政府住房建設資金不足的作用。通過社會組織向城市無家可歸者提供住房救助的公益捐贈就是其中一例。不同于政府提供最低限度社會救助的公共責任，公益與慈善事業的發展，能夠在社會不同利益群體之間，架設更為直接與更富有協作精神的社會關系橋梁，對于改善社會治理結構、平衡社會利益、實現社會和諧具有更為積極的價值。

其二，在住房公共服務方面，社會組織能以更靈活與更有競爭效率的方式，實現住房保障的公共政策目標。在保障性住房建設過程中，政府可以采取自建與采購的模式。然而，政府作為建設單位同時具有代表公共利益與監督公共管理的責任。直接利益關系的缺失，容易導致公共建設效率的低下。作為被保障對象的保障性住房購買者或者承租者，雖然與保障性住房建設存在直接的利益關系，但卻難以通過個體參與來發揮監督與管理作用。不同于政府機構的單一性，社會組織能夠通過多元化的組織體系適應不同的社會利益角色，同時彌補社會個體行動能力較弱的缺陷。因此，保障性住房建設過程中的公民參與最主要的形式是社會組織在住房公共服務與公共管理中的參與，特別是在公共服務供給與公共服務監督方面，應當充分發揮不同社會組織的利益多元與組織自發等特性。

二、社會組織參與保障性住房建設的法律關系

在發達國家社會組織的發展歷程中，政府、社會組織、企業以及公民個人之間的良性互動是促進社會事業持續進步的重要基石。社會組織必須在社會關系網絡中獲取準確的定位，并且能夠在不同的社會關系領域中獲得有效平衡。社會組織是法律秩序形成的一股重要力量，也是法律秩序與社會關系結構的重要塑造者。但是，社會組織的形成、發展與演變也同樣受到社會關系體系的制約和影響。在中國尚不發達的社會組織體系中，發揮社會組織參與保障性住房建設的積極作用，需要以一定的法制建設為基礎。筆者認為，其中的首要問題在于厘清不同利益主體之間的法律關系，給予社會組織在功能與法律地位上的準確定位。

其一，住房社會組織與政府住房保障管理機構之間應以合作性關系為主、管理與被管理關系為輔。政府依法對所有法律主體實施管理，社會組織作為法律主體之一，同樣也應接受其管理。然而，政府與社會組織在具體領域中的法律關系應當有所區別。社會組織接受政府管理，主要應體現在一般性的主體資格與行為規范領域，而不是一切政府組織在任何情況下都是社會組織的管理者。在社會服務和公共產品的供給領域，政府住房保障管理機構與社會組織主要是合作或公共產品采購關系。不同的政府部門，應當按照各自的職責范圍與管理目標確立和住房社會組織之間的法律關系，并遵循管理必要和資助透明的原則制定相應的法律規范。對于能夠通過采購或者資助方式提供的住房公共服務，住房保障管理機構應當盡可能通過社會組織或者企業未獲取，并將評價與主要的監督權交給住房保障中的直接利益主體，自身僅發揮制定規則、提供服務與引導的作用。此外，法律應當限制或禁止城鎮住房管理行政部門設立或主導相關社會組織，以維護社會組織參與保障性住房建設管理的基本功能。

其二，住房社會組織與住房企業之間應當具有差異性與互補性。營利性是企業與社會組織的核心差別之一。在營利性上的混淆與模糊，將弱化社會組織的社會自治特性，對于公益性組織的基礎會構成毀滅性沖擊。中國現行的法律法規體系中對企業組織與社會組織的區分，也是以營利性作為主要標識的，但在立法中，卻幾乎未能對營利性的具體內涵給予清晰界定。《民法總則》將法人組織區分為營利法人與非營利法人，其中非營利法人包括事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等。事業單位法人與社會團體法人的界分，在市場經濟條件下模糊不清。在實踐中，一些事業單位法人從事非常明顯的企業經營行為，而一些社會團體也假借各種名目牟利，由此產生的社會矛盾與沖突非止一端。住房建設領域涉及的經濟利益巨大，一些單位與個人存在著強烈的動機，要利用法律賦予公益性社會組織的財政與稅收優惠，從事政策套利活動。因此，對參與保障性住房建設的社會組織，應當根據其營利性與公益性特征進行區分，防止營利性的企業動機在社會組織中滋生與蔓延。筆者認為，立法應從兩方面對此進行防范：一是盡量將政府的財政資助與稅收優惠直接導向最終的住房保障對象，并且創造條件使其能夠在一定范圍內自由選擇提供公共服務的社會組織。二是在立法上將住房社會組織的公益性明確限定為，該組織的所有經濟活動以及結存利潤僅限于向組織成員或社會提供住房公共產品或服務。

其三，不同的住房社會組織之間，應以共同目標為基礎建立協作關系。社會組織的類型多種多樣，其確立的組織目標也同樣具有多元性。在保障性住房建設中，不同的社會組織具有不同的功能定位，能夠發揮不同的作用。籌資型社會組織，可以在保障性住房建設資金的籌集中，發揮補充政府財政不足的作用；會員服務型社會組織，可以在保障性住宅社區管理與公共服務中，發揮自我管理作用，也可以在住房公共產品與服務的評價與公共監督中發揮代表與組織作用；公益型社會組織，可以在住房公共產品的提供以及社區公益服務中，發揮渠道多元化的作用。然而，不同的社會組織在目標與運行機制上，可能存在沖突與矛盾，保證其具有一定的組織獨立性，能夠展現不同利益主體、不同利益訴求之間的差異，也只有在承認差異與承認利益主體獨立性的前提下，才可能尋求妥協與協作。因此，在促進與改善中、低收入群體居住條件的共同目標下，必須承認不同住房社會組織之間的差異性與組織獨立性，并在此基礎上尋求建立協作關系的方法與機制。

其四，應當確立公民個人在住房保障領域自主建立社會組織的權利。公民個人是住房權利的最終歸屬，住房保障政策的公共目標與公共利益最終需要具體落實于某個特定的社會個體。發揮社會組織在保障性住房建設中的作用，其最終利益歸結點也仍然是具體而特定的社會個體權利。基于利益原則，社會組織的參與權利，是以保護個體權利為基礎與依歸的，同時也是保障與實現個體權利的重要手段。在社會建設與社會治理的過程中，個人權利的重要性日益突出，市場經濟與政治國家的成熟，都需要個人權利獲得法律制度的認可與保護。自主建立社會組織，是現代國家應當賦予公民并加以保護的一項基本權利，舍此則難以促成公民社會的進步，更加無法實現現代國家治理能力與社會建設狀況的本質改善。筆者認為，保護公民建立社會組織的權利，應當先從與經濟利益與民生利益相關的領域開始，保障性住房建設是深化此項制度改革的一個恰當領域。例如，在保障性住房的規劃、分配、社區管理以及住房公共服務評價等方面，都需要發揮被保障對象的積極作用，允許他們自主設立相應的社會組織參與其中，顯得尤為重要。

三、社會組織參與保障性住房建設的法律規范

社會組織與政府機構由特定個體組成，個體自益性動機存在破壞與違背公共目標的可能。因此，社會組織參與保障性住房建設的有效性，是以其自身行為符合法律規范為前提的。不過，筆者需要強調的是，對社會組織的法律規范，不能簡單地理解為政府對社會組織的管制與約束。法律規范應當建立在社會共同治理理念的基礎之上，政府、社會組織、企業以及公民個人都只是社會治理的一個部分，任何主體都不應當具有社會治理中的超越性地位。簡而言之，在法律規則與法律秩序的形成過程中，各種不同的利益主體應當具有平等地位，規則應當建立在利益一致與利益妥協的基礎之上，而不應當將強制與暴力作為規則形成的基礎。只有在既定規則的基礎之上，才存在依據規則而產生的權利與義務、權力與職責的關系。社會組織的法律規范，是以民主與具有代表性的立法為基礎的，政府的管理行為自身，也應當處于法律規范的范圍之內。具體到保障性住房建設領域，對社會組織的法律規范，應當以立法機關的立法為基礎，而不應以大量的行政規章特別是住房保障管理機構的規章與政策為依據，因為立法機關的民主性與代表廣泛性，是確保利益博弈與利益平衡能夠實現的必要前提。

首先，立法應明確社會組織內部治理的基本規范，并將不同類型的住房社會組織納入相應的治理范圍之中。結合國內外已有的非政府組織管理模式，筆者認為，住房保障領域的社會組織，主要應根據其服務對象的不同進行分類規范。對于僅服務于社團成員的社會組織，法律應對會員基本權利進行重點規范。保障會員基本權利，是社會組織規范管理的基礎，其中會員民主管理的權利、監督知情的權利以及獲取服務的權利尤為關鍵。社會組織設立與存續的基礎，在于組織成員的自主參與與自主管理，會員能夠民主、公平地選舉管理機構與決定組織重要事項，這是社會組織不同于企業和行政機關的一個突出特點。只有在共同參與和民主管理的基礎上，社會組織的成員才能夠有效行使其監督和知情的權利，并根據民主管理的需要，在內部設置必要的監督和制衡機構，以最終實現組織目標所確立的會員服務利益。以城市住宅社區組織為例，行政主導色彩更強而居民參與管理程度更弱的居民委員會，常常難以發揮其應有的社區管理與組織作用，而依法享有參與權的業主自治機構，則更容易在維護居民住房權益的領域發揮積極作用。因此，對參與保障性住房建設的社會組織，立法應當重點規范其成員參與民主管理和監督的權利，在組織章程與內部治理規則上，都應當重點突出此類規范。

其次，對于以公益性服務為主的社會組織，其參與保障性住房建設的規范重點在于組織活動中的營利性行為。公益服務組織是推行社會政策的重要組織載體，也是各國立法給予財政資助或稅收優惠的主要社會組織類型。在保障性住房建設中，土地、財政、金融與稅收政策方面的扶持，是公益組織發揮其社會服務功能的重要支柱。然而，公共資源的投入也引發了強烈的套利動機，一些單位與機構利用保障性住房扶持政策竊取公共資源的事例已經產生，其他領域公益組織從事營利甚至純商業市場經營活動的例子也屢見不鮮。為防微杜漸，住房保障立法應對公益組織參與保障性住房建設與管理的組織活動預先予以規范。我國《社會團體登記管理條例》第四條雖然明確規定社會團體不得從事營利性活動，但是對于如何界定營利性活動卻并未提及。從實際運行過程來看，公益組織的資金不僅限于社會捐贈與公共資助，在營運過程中收取服務費用也是其重要的收入來源。因此，公益組織的營利性行為，不應當依收入來源來判定，而應以資金投向為主要判定標準。筆者認為，一條重要的規范，是只允許公益組織將獲取的收入用于與公益目的有關的支出。具體而言，可以從禁止或限制性行為以及支出優先序列兩個方面予以規范。法律應禁止公益性組織的出資人、捐資人或者組織者，從保障性住房建設活動中獲取任何形式的資金收入，用于服務人員的支出，則應當參照組織規模與市場價格標準，限定在總體業務支出的一定比例范圍之內。應立法要求公益性組織在參與保障性住房建設活動中獲取的收入，優先用于住房保障建設以及組織目標所確定的公益事項。

最后，無論是會員服務型社會組織還是公益服務型社會組織，立法都應當規范其在保障性住房建設活動中的信息公開責任。公共組織的管理透明與公開是其公益屬性和公共屬性的重要保障，同樣也是社會組織規范管理的基礎要件。雖然公民的參與意識、參與能力以及自治程度，是社會組織實現公共目標的重要決定因素，但是在缺乏充分和準確的信息來源時，公民個體和其他社會群體都難以對公共事務中的利益作出正確判斷。一些研究者也認為，“信息交換的缺失使捐贈人無法了解、管理和監督公益法人，同時也使組織向捐贈人進行詳細的信息反饋失去根本動力”。因此，有必要通過法律規范改善其信息披露機制，增強社會組織與利益相關者之間的彼此信任與支持。對于社會組織的信息公開義務，早有立法實踐。例如，英國的《慈善法》（Charities Act 1993）中規定，公益慈善組織有義務向政府部門、地方管理當局、主管機構以及具有利益相關性的個人和機構披露其管理與財務信息。在保障性住房建設中，參與管理與服務的社會組織，也有必要在其公共事務的范圍內進行必要的信息披露與公開。其中，對于接受政府財政、金融、土地以及稅收優惠的社會組織，應在其取得公共資助的范圍內向政府以及公眾進行信息披露；接受公眾捐贈或其他社會資助的組織，應在接受捐贈或資助的范圍內履行定期的信息披露義務；服務于內部成員的社會組織，則應當向其所有成員履行信息披露義務。此外，無論何種形式和規模的社會組織，都應當就其自身以及管理人員在住房保障領域所享有的利益或持有的權益，向政府管理機構披露相關信息。總而言之，在公共領域應以信息公開為原則。