從“一網通辦”大數據看房管行政審批檔案的管理

文/趙靜漪

行政審批是指行政審批機關（包括有行政審批權的各級組織）根據自然人、法人或者其他組織依法提出的申請，經依法審查，準予其從事特定活動、認可其資格資質、確認特定民事關系或者特定民事權利和行為能力的行為。

隨著經濟的迅速發展，我國經濟市場化的步伐不斷加快，各類行政審批的項目也越來越多。2018年，上海市委、市政府印發《全面推進“一網通辦”加快建設智慧政府工作方案》。 “一網通辦”即在線上、線下推行“互聯網+政務服務”。為形成創新型社會，創新行政管理，打造“服務型”政府，2019年底，上海市已全面建成“一網通辦”總門戶，審批事項完成接入，同時打造以“市民云”為總入口的“一網通辦”移動客戶端，實現PC端、移動端等各類入口、出口的統一，這意味著政府辦事更加透明、更加高效、更加便捷，企業的營商成本、創業成本進一步降低，“群眾跑腿”變成了“數據跑路”。審批材料電子化程度越來越高，對行政審批過程中形成的行政審批檔案的管理工作也提出了新的要求。住建委房屋管理行政審批作為上海市政府行使行政職能的一個平臺，其工作質量和辦事效率直接反映了政府的形象，了解房管行政審批檔案的重要性及管理現狀，加強制度建設，及時做好紙質及電子材料的一并歸檔，拓展管理思路，對加強房管行政審批檔案的管理有重大意義。

一、房管行政審批檔案的特點及重要性

房屋管理行政審批檔案是指上海市房屋管理局在房屋管理行政審批過程中產生的具有保存價值和參考作用的各種文字、圖表、聲像、電子等歷史記錄。房管行政審批檔案管理是一項專項工作，是房管行政審批的關鍵內容，貫穿房管行政審批整個過程。這項工作記錄了房管行政審批的整個歷程，是不可缺少的步驟和環節，能夠真實反映審批的整個過程。做好行政檔案管理工作，可以解決很多難題，大大降低行政管理成本，為其他各項工作創造條件。從文件和檔案的利用角度出發，房管行政審批檔案可作為其他房管工作及相關主體責任認定的依據，而這種特性要求房管行政審批檔案需在較長的時間內受到反復檢驗，行政審批所產生的準予、不予、變更、不予變更、準予延續、不予延續、撤回、撤銷、注銷、通知等結論性文件，與業務辦理過程中提交或產生的各種審批依據性文件，有著很強的關聯性，能完整、全面地反映整個事項的審批過程。因此，應注重維護房管行政審批檔案的權威性、可靠性及可追溯性，保護審批文件之間的有機聯系。

行政審批的信息化時代已經到來，信息技術和行政管理體制的改革不斷深化，更突顯了行政審批檔案管理的重要性。行政審批檔案是政府依法履行行政職能的法律憑證，是政府行政管理部門無形資產中最為寶貴的財富。審批部門應根據行政審批規定，做到在收到服務對象申請材料后，對當場能辦結的行政審批項目和審批服務事項，將其材料登記，申請人及經辦人簽字蓋章后，由窗口進行妥善保管，并負責歸檔整理，對當場不能辦結的行政審批項目和審批服務事項，窗口工作人員應對申請材料進行審核，裝入檔案件袋，由項目主管部門指定人員將申請材料取回，對需聯合審批的事項，由窗口工作人員將相關送審材料轉交和分送至聯合審批部門，在接、取送審材料的過程中，要按照審批材料流轉過程的要求，認真做好轉接件登記手續，注明取件時間、取件人及經辦人，并保證材料的完整性、保密性，做到不丟失、無損壞。對已辦結的批件及審批檔案進行統一整理，分類歸檔，集中保存，及時進行數字化，保證檔案齊全、目錄清晰、管理規范、方便利用。上海市房屋管理局在進行“一網通辦”行政審批時，積極推進網上提交審批材料，并大力推行“電子證照庫”，減少重復提交審批材料，這一改革也使上海市房屋管理局的行政審批材料檔案信息化取得了重大發展，為提高政府行政審批工作的效率和質量提供了信息支持和保障，推進了服務型政府的構建進程。2019年上海市“一網通辦”承諾審批時限平均為法定時限的一半，辦理時限平均為承諾時限的一半。目前，上海市房屋管理局的審批時間由20天減少到10天，報批材料減少52%，通過源頭清理證明材料、數據共享等手段，做到申請人實際提交材料平均為上年的一半。

二、房管行政審批檔案管理的發展過程

1.從資源分散到統一受理。原先由于行政審批業務由不同的主管部門實施，由此產生的行政審批業務檔案也分別由各個業務主管部門管理，一般需要一到兩個部門審核原件并出具初審意見，然后由許可決定部門設專家審查、公示、申訴補正、復審、內部流轉、領導審核等環節，導致檔案信息長期滯留在經辦人手中，資源嚴重分散，形成條塊狀管理模式，很難提高審批檔案的利用效率。2002年，市房地資源局設立行政審批一門式受理窗口，受理行政審批項目主要包括新建住宅市政（公建）配套工程初步設計審批、新建住宅市政（公建）配套工程項目建議書審批、新建住宅市政（公建）配套工程可行性研究報告審批、征收安置房項目認定、房地產開發企業資質核定、房地產估價機構備案、優秀歷史建筑改變（調整）使用性質及內部設計使用功能和修繕（裝修改造）審批，行政審批檔案與行政許可事項一一對應。2019年，上海市政府“一網通辦”平臺的住建委房管系統將公共服務、行政處罰、行政檢查、行政確認、行政許可等五大板塊接入房管行政審批系統。

2.從缺乏規范到有序規范。行政審批部門在審批過程中，如沒有及時整理歸檔相關審批檔案，會導致在不同時段上報的相同審批項目在名稱、依據、審核等內容上存在差異，沒有規范的、科學的法規、制度，使行政審批檔案收集不完整、缺乏時效性。從一門式受理窗口成立以來，相關檔案部門根據業務需要，及時收集審批完成的文件材料。根據房管行政許可事項，確立了房地產開發企業資質、房屋征收許可證審批、房屋征收安置、建設配套費包干、住宅配套建設、優秀歷史建筑的修繕和改造項目等六塊房管行政審批檔案內容。

3.從難以兼容到紙質檔案歸檔后及時數字化。房管行政審批類業務從資料受理到審批實現完成，需經歷“申請——受理——審核——界定——告知”這一系列環節，因審批人員的變更、審批時限的變化、審批檔案歸檔的不及時等，會導致房管行政審批系統中的檔案信息數據被分割，檔案系統性不強，電子文件及數據的檔案屬性不明確，使房管行政審批系統與檔案業務管理系統不兼容，制約了行政審批檔案的利用。成立一門式受理窗口后，檔案部門在定期收集行政審批文件的紙質材料時，及時對檔案進行數字化，從而實現了網上查閱。

4.從缺乏制度到逐步健全。對于行政審批類檔案的管理，國家檔案局與相關行政主體曾發布過一系列規章制度，但這些規章制度制定時間太久，諸多行政審批檔案未被納入統一管理的范疇內。在“一網通辦”平臺設立以后，房管檔案管理部門先后制定了《上海市住房和城鄉建設管理委員會檔案管理暫行規定》、《中共上海市城鄉建設和交通工作委員會、上海市住房和城鄉建設管理委員會機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表》、《文書檔案、專業檔案整理細則》等管理制度及技術規范。

三、房管行政審批檔案管理的思路

1.加強總體設計，增強管理的整體性。房管行政審批檔案是房管行政審批工作的重要組成部分，應考慮利用互聯網及信息技術來增強檔案管理的整體性和協調性，在審批事項實現網上辦理的基礎上，進一步加強審批檔案管理制度建設，制定合適的歸檔范圍，明確行政審批事項辦理過程中資料的收集和整理標準，統一檔案利用法律原則和具體要求，實現審批檔案歸檔的規范化、整體化。

2.建立房管行政審批檔案前置管理、后期監督機制。建立檔案行政主管部門牽頭、行政審批業務部門參與的行政審批檔案資源管理組織構架，將檔案管理工作納入行政審批改革中，實行檔案前置管理制度。參與行政審批的政府部門，依據檔案形成的流程、整理的要求，及時開展前期收集、日常管理。加強后期監督管理制度實施，保障文件分類的精化、內容的完整、表述的準確、管理的系統，以保障今后查檔、檢查及利用文件等服務工作的開展。

3.加強政府房管信息公開力度，實行房管行政檔案信息資源共享。行政審批信息公開是政府信息公開的重要組成部分，做好政府房管信息公開的前提是加強房管行政審批檔案的信息化建設，實現行政審批業務網和檔案系統間的無縫銜接，保證檔案信息的產生、歸檔與查閱利用等流轉的無障礙，并在流轉過程中保證檔案信息的真實、完整及有效。用數據庫、掃描儀等先進技術，把行政審批檔案信息由紙質文件、聲像檔案等組織成一個有序的電子檔案信息庫，整合信息資源、實現信息共享、滿足大數據時代對檔案信息化建設的現實需求，利用現代信息技術手段保障專業檔案的安全及完整。

4.同步開展紙質檔案和電子檔案雙向歸檔制度。紙質文件是一次審批形成的全部材料一卷一號，通過行政審批網上辦理，將相關電子文件同步歸檔，與紙質文件檔號一致，一并在辦結后及時移交，統一管理。要著力解決行政審批業務系統和檔案管理系統之間數據難以兼容的問題，實現兩者數據的實時交換與信息的共享利用。建立行政審批業務數據交換的中間庫，行政審批業務完成之后，會自動向中間庫移送電子文件及數據信息，檔案系統自動捕捉新的數據信息，實現實時在線歸檔。同時應統一數據交換標準，以規范完成系統自動組卷、查詢。建立審批檔案利用制度，嚴格履行查閱登記手續。

中央要求行政審批手續日益簡化，企業要求松綁、減負，創新服務方式的產生，“互聯網+政務服務”模式的發展，實現了網上政務服務平臺互通、數據共享、標準化水平提高，給行政審批檔案的管理帶來了前所未有的機遇。應按照檔案所反映的業務工作的要求和規律，在現代化檔案工作的框架下，建立一套包括管理人員、管理部門、規章制度三個組成部分的嚴謹、科學、系統化的管理體系。為更好地促進互聯網行政審批平臺中文件的歸檔與管理，檔案部門應積極參與行政審批平臺的設計建設工作，對歸檔模塊提出相關要求，包括歸檔范圍、時間、數據格式、數據結構等，實現真正的數據交換和資源共享，同時為檔案利用提供完善的制度保證，實現行政審批檔案利用的規范化、制度化及程序化，更好地實現行政審批檔案的社會效益。