國有劃撥土地使用權制度創新改革研究

文/賈廣葆

一、國有劃撥土地使用權制度實行中存在的問題

國有劃撥土地使用權制度是歷史的產物，對我國經濟社會發展起到了很大作用。但在30多年土地使用制度改革中，特別是上世紀90年代初實行有償、有期限的土地供應出讓方式以來，國有劃撥土地使用權制度的具體實行出現了一些問題。

（一）地方政府出臺的規范性文件與實際的貫徹落實彼此脫節，致使國有土地收益流失嚴重

改革開放以來，一些城市針對國有劃撥土地上的房屋出臺了許多規范性文件，但實際操作卻與之不相匹配，主要表現如下：

一是地方政府的規范性文件與實際管理不匹配。文件規定對所有國有劃撥土地上的房屋進行規范管理，對合法出租、轉讓、合作、入股等統一收取土地收益金；而在實際管理中，只關注國有企業、醫院、學校、體育場等的管理，嚴格、規范收取其土地和房屋資產收益，而把劃撥土地上大量的政府機關房產、政府或單位管轄的直管公房、自管公房排除在外，任其租賃經營，或出租他人，或改變土地用途，賺取巨額收益，有的甚至連起碼的政策性租金或經營性協議租金都收不上來，致使大量國有土地及其上房屋資產收益流失。

二是地方性規定與國家規定相悖。一些城市的政府官員出于對其分管行業、分管單位的“特殊照顧”，或為了“發展經濟”、“安排人員”，不顧國家規定，以出臺政府文件的形式，隨意將國有劃撥土地上的公有房產無償撥給行業系統單位，供其經營、轉讓等而不收取任何費用。《中華人民共和國城市房地產管理法》明確規定：“以營利為目的，房屋所有權人將以劃撥方式取得使用權的國有土地上建成的房屋出租的，應當將租金中所含土地收益上繳國家。”大連市政府曾出臺文件，將全市沿街、沿社區的國有劃撥土地上的直管公房直接撥給商業、糧油等行業部門，以“一紙文件”甚至“一通電話”，將房產管理部門代表國家經租管理的公有房屋直接變成商業、糧油等行業部門所有的房產，后來又在改制中將其直接轉為民營企業或個人所有。由于“多米諾骨牌效應”，其他行業紛紛效仿，致使國有劃撥土地上的公房量日漸萎縮，國有房產、土地收益大量流失。

三是單位和個人利益與政策規定相矛盾。在一些城市，一旦單位或個人獲得國有劃撥土地上的房產，便把國家和地方政府有關國有劃撥土地及其上房屋的政策法規置于腦后，而將單位或個體利益放在首位。主要問題如下：其一，大城市、經濟比較發達的城市對于國有劃撥土地及其上房屋的收益管理較為規范，而一些經濟欠發達城市對國有劃撥土地及其上房屋的收益管理不夠規范，制度不太健全，加之人力有限，相關工作自由裁量權彈性較大。其二，對于歷史上形成的劃撥土地上建設的房屋，一旦遇到城市更新改造需動拆遷時，一些單位或個人往往索要巨額補償，而擁有國有劃撥土地及其上房屋所有權的國家，所獲補償卻甚少。其三，一些個人將國有劃撥土地上建設的沿街住宅“住改商”，或自行經營，或出租，本應按一定比例按月向有關部門繳納收益，但房主不僅不繳納，甚至連正常的租金也往往拒繳或拖延，致使國有劃撥土地上的房屋出租收益流失較大。

（二）劃撥土地使用總量過大，供地范圍過于隨意，對地方政府的行政權力缺乏有效的規制

國有劃撥土地使用權制度在我國歷史上對經濟社會的發展起到了巨大作用，但隨著經濟社會的發展、城市的更新以及土地法規的不斷完善，國有劃撥土地使用權制度在具體實行過程中，在供地范圍、地方政府行政權力方面出現了一些問題。

一是劃撥供地總量過大，土地利用率較低，土地資源浪費較多。目前，我國有將近一半的建設用地采用行政劃撥方式供應。《中國土地》2010年刊文披露，劃撥用地在存量建設用地和新增建設用地中的占比分別為50%和30%。隨著城市建設的加快，國家大項目以及公共設施建設的增多，劃撥用地總量日趨加大，導致其“攤大餅”式向外擴張，盲目占地、置換變賣劃撥土地或將劃撥土地上的建筑物轉讓出租等現象屢見不鮮。此外，一些城市的大學、醫院、體育場館等公共機構，將其原本位于市中心區域的土地及房產有償置換給開發企業搞房地產開發，賺取巨額利潤，同時另行申請劃拔土地搞建設。就連稅務、工商、公安、財政等政府職能部門也采取這種方式，將原辦公場所改變用途自營或出租，賺取利潤。

二是土地市場高度壟斷，對地方政府的行政權力缺乏有效的規制。長期以來，在土地一級市場上，市、縣一級政府行政權力過大。國家明確規定，“單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權”，劃撥土地須“經縣級以上人民政府依法批準”。這種城市土地供應的壟斷性，反映了地方政府土地行政管理仍然體現了計劃經濟思維。地方政府對國有劃撥土地的管理缺乏規范、有效的監督，以致出現過于寬松的劃撥土地 “審批”，地方政府領導打招呼、批條子，隨意改變土地容積率、更改土地經營用途、變更土地規劃等情況多有發生，嚴重干擾了劃撥土地的正常供給。

三是染指農村集體土地。隨著城市的更新發展，城市區域外延不斷擴展，一些城鄉接合部、城市中心區域外的農村集體土地成了“搶手貨”，開發企業紛紛把手伸向集體土地，租用集體建設用地進行房地產開發，將大量“小產權房”投放市場公開出售，賺取巨額利潤。

（三）公共利益的界定、公共產品的提供存在不足之處

一是對出于公共利益而劃撥供地的政策界定尚不能完全滿足實際操作的需要。國家對出于公共利益而劃撥供地的相關政策進行了反復修改。2019年8月6日，全國人大常委會對《土地管理法》進行了修改，新設第45條，首次對土地征收的“公共利益”以列舉的方式進行了明確界定，其修改力度之大，超過以往的任何一次。一方面，國家對公共利益的界定尚存在一些缺陷，其政策、制度尚存在修改的空間，還有許多不盡完善、不適應經濟社會發展需求的地方；另一方面，地方政府出于自身城市發展的需要，想法設法擴大公共利益的范圍，以減少土地征收的成本支出，致使國家不斷對公共利益的范圍及界定進行修改。

二是相關機構在提供公共產品時存在一些問題。新中國成立后，國家以劃撥土地的方式支持和扶持公共事業的發展、方便居民生活是可行的，也是必要的，但在經濟社會高速發展尤其是土地實行有償供應的狀況下，仍然大范圍、大體量地以行政劃撥方式供應土地，就極易導致向全社會提供公共產品的機構在實際操作中混淆公共性與經營性的界限。一些公共機構想法設法擴大公益性用地范圍，或以公益性用地為幌子，開展經營性用地項目；一些以劃撥方式取得土地的重大項目，如電力、供氣、供暖、交通、水利、地鐵、機場、公路等，也利用劃撥土地上的建筑進行經營性活動，導致單位自行支配的“小金庫”大量滋生，造成國有資產嚴重流失，助長土地壟斷，產生土地尋租等腐敗行為。在劃撥土地進行市場化的經營性活動，不僅違背了劃撥土地使用權制度“向全社會提供公共產品和公共服務”的設立初衷，而且也違背了土地立法精神，擴大了有償用地與無償用地之間使用成本的不平等。

（四）劃撥土地存在的某些弊端，一定程度上阻礙了土地市場的市場化改革

我國對國有劃撥土地實行無償取得、不限制使用年限、不允許私自流轉的“三無”政策。自土地實行有償使用以來，雖然劃撥土地使用的“三無”特征已發生變化，但土地管理部門的理念仍然停留在“三無”政策的框架中，這就不可避免地造成劃撥土地在具體使用上存在一些弊端，在一定程度上阻礙了我國土地市場的改革發展。

一是從土地價值來看，國有劃撥土地的市場價值被嚴重低估。事實上，取得劃撥土地的使用權，雖然無需繳納土地出讓金，但土地使用者仍需要繳納土地一級整理的有關費用，即支付土地取得成本。因此，劃撥土地并非完全意義上的無償取得。然而長期以來，人們對劃撥土地“無償”取得的錯誤認識，導致劃撥土地的市場價值被嚴重低估，土地使用者往往忽略對劃撥土地進行持續長期經營所產生的增值收益，而一旦人們意識到劃撥土地強大的潛在市場價值，那么在巨大利益的驅動下，擁有劃撥土地使用權的單位或個人往往會突破相關法規、制度的約束，違規將劃撥土地推向隱性市場，搞“地下”交易或私下租賃，賺取巨額利潤，由此嚴重阻礙、干擾全面推行土地有償使用制度的改革創新。

二是從土地利用來看，國有劃撥土地的利用處置存在困難。國有劃撥土地使用權所具有的 “無期限使用”特性，必然造成劃撥土地的處置困難。這容易給土地利用帶來“負能量”，劃撥土地使用者因可“無期限”擁有土地使用權，在土地利用方面或粗放利用、無利益不用，或閑置荒蕪土地，造成優良土地資源的極大浪費。此外，為了追取更大利益，非法轉讓、私下出租、任意抵押劃撥土地使用權的情況層出不窮，嚴重擾亂以公平競爭為主要原則的土地交易市場秩序，造成國有土地資源的大量流失。

三是從政府行政管理現狀來看，土地的壟斷阻礙土地市場化改革。長期以來，我國的劃撥土地經濟思維，一定程度上造成了地方政府對土地供給的壟斷，而這種土地一級市場的壟斷無疑阻礙了土地市場的市場化改革。地方政府對土地一級市場具有絕對的權力，土地出讓必須“經縣級以上人民政府批準”，而地方政府往往存在土地調控政策職能的“缺位”，缺乏對劃撥用地的嚴格審批和日常監管，常常出于利益考慮，隨意進行劃撥土地的用途變更。一面是壟斷土地一級市場，一面又是領導“介紹”、“打招呼”、“批條子”，或搞政績、上項目、搞形象工程、重大項目，干擾土地使用，獲取壟斷利潤，嚴重阻礙土地市場的正常運行。

四是從土地市場化來看，劃撥土地的正常流轉受到了影響。劃撥土地的市場流轉存在制度限制。完善的市場經濟推行的是全方位的、徹底的商品自由流通，包括劃撥土地在內的土地作為特殊的商品，理應進入開放自由的市場。但現行的劃撥土地市級流轉制度，在一定程度上背離了公平競爭的市場化原則。

劃撥土地存在的一些弊端，不僅阻礙了劃撥土地所有權、使用權、經營權“三權分置”的市場化改革，而且也限制了劃撥土地的市場流轉，進而影響了整個土地市場的市場化改革。

二、國有劃撥土地使用權創新改革的對策研究

改革開放40多年來，我國對土地制度進行了一些卓有成效的改革，但國有劃撥土地使用權制度改革卻進展緩慢。當前，劃撥土地使用權制度的改革創新應在以下四方面進行。

（一）深刻理解劃撥土地使用權制度改革創新的作用和意義，探索建立完善的產權制度

創新劃撥土地使用制度權，關鍵在于保證劃撥土地的完整產權。

一是對于公益性用地單位來說，一切行政機關、公辦學校及醫院、科研院所等，都可以依據本單位劃撥土地的實際情況，采用騰退、合作、合股、置換等方式，合規、適當運營其劃撥土地，有效提高劃撥土地的利用效率，充分體現劃撥土地完整產權的作用，從而使公益性用地單位獲得一定的土地級差收益，從而為實現劃撥土地的有償使用打下基礎。

二是劃撥土地用地企業可對本企業所占用的劃撥土地、房屋資產進行市場評估，將其量化，增加企業的固定資產，增強企業的融資能力，并通過對土地長期的持續投入，不斷顯化土地資產價值。

三是對于個人居住的公有住房、房改房、安居房、經適房，可通過購買產權、繳納土地收益金等方式，將房屋所占用的劃撥土地轉為出讓土地，促進房屋轉讓、出租、合作、入股、抵押等市場交易，不斷提升土地及其上房屋的價值。

四是對于 “房改房”和行業單位劃撥土地上的房屋，可以鼓勵將其用于市場經營。將尚未出售的沿街底層“住改商”住房和尚未出售產權的公有住房改變用途，對其收取一定比例的經營收入作為土地收益。行業單位劃撥土地上的房屋可采用合作、入股等方式，與他人共同經營、共同獲益。對“住改商”住房和行業單位劃撥土地上的房屋，可通過“回購”使用權、承租權的形式，將劃撥土地資源、公有房屋資源納入經濟發展統籌考慮的范圍。

五是在城市更新改造過程中，將城市中心區域的企事業單位、老城區廠礦倉庫、大學、醫院等騰退置換至城市郊區或新城區，從而不斷優化城市的空間布局，推進城市規劃的實施，增強城市的綜合發展能力。

（二）研究制定新的法規和規范性文件，減少非公益性用地劃撥，逐步擴大有償使用國有土地的范圍，為逐步縮小直至廢除國有劃撥土地使用權制度創造條件

劃撥土地使用管理存在的問題和市場經濟發展、城市更新改造的現實狀況，迫切要求增加城市土地的供應，因此，廢除國有劃撥土地使用權制度，逐步擴大有償使用國有土地的范圍，應該被擺上議事日程。

一是做好更為規范、更加合理并可細化操作的有關擴大有償使用國有土地范圍的頂層設計。在2019年8月26日，全國人大常委會表決通過新修改的《土地管理法》，提出在考慮公共利益的基礎上，國家應在頂層設計上明確相關制度安排。

二是盡快研究出臺與當前市場形勢相適應的劃撥土地有償使用的規范性文件。在國家頂層設計尚未出臺之時，作為過渡，應盡快研究制定《國有劃撥土地有償使用管理指導辦法》以及相配套的實施細則，對國有劃撥土地轉讓、出租、抵押、入股等的內容、范圍、對象、權利、義務以及管理原則、審批程序、計算方式、征收辦法、管理權限等，進行具體規定，并在試點的基礎上，不斷實踐，不斷修改，不斷完善，使之更加貼合土地市場和市場經濟發展的需要。

三是擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，為逐步廢除國有劃撥土地使用權制度打下基礎。除軍事、保障性住房、涉及國家安全和公共利益等的特殊用地可以以劃撥方式供應外，國家機關和交通、能源、水利等基礎設施（產業）、城市基礎設施以及各類社會事業用地中的經營性用地，一律實行有償使用，杜絕一切劃撥土地上的不動產從事經營活動，把應該收上來的劃撥土地收益統統收繳國庫。

四是廢除劃撥土地供應方式，使之更加凸顯土地資產價值，集約節約利用土地資源，進一步提高土地利用效率，逐步廢除國有劃撥土地使用權制度，實現國有土地市場化，使用地單位擁有更加完整的土地權屬，突出土地資產價值。同時，廢除國有劃撥土地使用權制度也可在一定程度上激勵用地單位提高土地的利用效率。為此，應逐步將土地推向市場，堵住權力尋租的渠道，充分發揮土地市場價格機制的功能，規范土地市場行為，培育規范的土地市場，完善土地市場秩序，為逐步廢除國有劃撥土地使用權制度打下堅實的基礎。

（三）提高對產權制度本質的認識水平，規范劃撥土地的產權界定

產權制度是社會主義市場經濟有效運行的基礎。改革開放以來，我國逐步建立了土地資產產權制度，在促進土地節約集約利用和有效保護方面發揮了積極作用，但由于劃撥土地的“三無”特征，產權制度在劃撥土地使用權方面發揮的作用還不夠，還有待于進一步改革創新。

一是充分認識改革創新劃撥土地產權制度的重要作用。產權既關系到使用、控制、支配資源的權利，又關系到提升有資源價值的權利。現行的國有劃撥土地使用權制度存在一些缺項，特別是劃撥土地資產產權制度不盡完善，嚴重影響了整個土地制度的改革發展。因此，改革創新劃撥土地的產權制度，乃是重中之重。

二是嚴格規范劃撥土地產權界定的基本依據。產權界定基本依據的確定是劃撥土地產權界定的基礎。對大中型國有企業來說，可在全面調查核實企業土地資產產權、底賬與實際土地資產狀況的基礎上，重點掌握一定時點條件下所擁有的劃撥土地的基本要素，包括土地資產的數量、分布、利用狀況以及權屬情況，為土地資產處置和評估以及產權界定提供可靠的真實依據。對劃撥土地上的建筑物、構筑物，主要掌握其建造年代、規劃條件、建筑面積、房產用途、經營狀況，為進行土地、房產合一的產權界定做好準備。對學校、醫院、大型體育場等，除了上述基本依據以外，重點把握其騰退置換過程中，劃撥土地的置換比例、擴大比例，建筑物、構筑物的拆遷以及新建情況等。對劃撥土地上建造的私人住宅，產權界定的依據主要是房屋的使用權證，比如公有住房的租賃證，房改房、經濟適用房、安居房、公租房的證明或證書，以便日后通過購買房屋產權、補交土地收益金等方式取得最終房屋所有權，遵循“房地合一”原則，合理規范界定土地產權、房屋所有權，確保土地產權與房屋所有權相一致。

三是掌握劃撥土地的有關證明材料。對國有企事業單位、學校、醫院而言，證明材料主要包括：“四證”，即國有土地使用證、建設規劃許可證、規劃工程許可證、開工許可證；“兩書”，即建設用地批準書、國有土地劃撥決定書；批復文件，即發改委立項批復、大中型建設項目土地預登文件、環評批復、項目竣工驗收批復、土地勘測“四至”確界制圖以及行業主管部門批復等。對國有劃撥土地上的私人住宅而言，其證明材料依房屋類型而定：私人早期購買的使用權房屋的證明材料主要包括國有劃撥土地證、購房合同、開發商前期辦理的規劃許可證、規劃工程許可證、開工許可證；房改房的證明材料主要包括購買公有住房合同、產權單位批復文件、購房發票、房改房產權證等；公有住房的證明材料主要包括公有住房租賃證、租賃合同、承租戶戶口本、身份證以及房租收據等。

（四）開展劃撥土地綜合治理，建立聯動機制，加強劃撥土地批后監管，實行土地出讓金追繳制度

根據劃撥土地現狀，調查核實國有劃撥土地基本狀況，主要抓好劃撥土地擅自轉讓、出租、改變使用用途等的監管，按照“調查登記、造冊定賬、清查疏理、規范運行”的思路，開展劃撥土地專項治理。

一是重點調查在行政劃撥土地上從事的商業服務、娛樂、金融保險、餐飲旅館、交通運輸、培訓、健身美容等經營性活動。

二是在調查摸底的基礎上，對擅自改變用途進行經營性活動的劃撥土地上的建筑物、構筑物等，進行登記造冊，建立檔案。

三是對在批準的有效時限內臨時用于經營性活動的劃撥用地其上建筑物、構筑物，包括為方便市民日常生活而建造的農貿市場、蔬果超市等，一一分類，登記造冊。

四是對已不再符合最近版本《劃撥用地目標》的劃撥土地及其上建筑物、構筑物，進行專項統計登記。

五是加強國有劃撥土地批后監管工作。對劃撥土地使用中存在的一系列問題，應統籌考慮、綜合治理。其一，加強對劃撥土地的批后監督管理，對違規改變用途的，嚴格依照國有土地出讓的有關規定，重新核收其土地出讓金或征收一定比例的土地年租金；其二，對擅自增加容積率，多建、超建、違規建設的，不能夠單以“罰款”了事，對于任何擅自更改規劃的行為都應嚴格禁止，違者應加重處罰；其三，土地有償供應前在劃撥土地上建造的房屋，若未辦理國有土地使用證，或未經規劃許可擅自將其作為“商品房”出售的，應向開發商或購買方追繳土地出讓金或土地受益金；其四，對欠繳土地出讓金、土地受益金或土地年租金的企業或個人，應與工商、土地、稅務、建設、房屋管理、規劃等部門聯手，實施追繳制度，而對故意拖延或拒交、欠交土地年租金的企業，應停止為其辦理登記、注冊等行政審批。

六是積極探索劃撥土地出租收益征收政策，大力推進土地有償使用改革，對取得劃撥土地使用權后，改變用途或多建、超建、擅自提高容積率的，征收年租金作為補償，積極探索對有經營行為的交通、人防、水利、排水、供暖、供氣、道路、文體場所等城市基礎設施和公益設施實行土地有償使用，征收土地年租金。