論市政工程造價控制存在的問題及對策

余文彬

摘要：從我國的發展階段和現行政策層面上來看，新型城鎮化建設既是我國當前經濟發展的中心內容，又是深化供給側結構性改革的重要舉措。市政工程作為城市基礎設施建設的重要組成部分，由于其具有公益性的本質和政府主導投資、投資額度大等特點，使得其工程造價受到特別的關注與重視。本文著重于對市政工程造價控制進行研究，通過分析其項目決策、設計、招投標、實施及竣工驗收等各階段存在的問題及不足，從而提出了相應的改進對策，以期對于提高市政工程的造價控制與管理提供一定的參考意義。

Abstract： From the perspective of China's development stage and current policy level， new urbanization construction is not only the central content of China's current economic development， but also an important measure to deepen the supply-side structural reform. As an important part of urban infrastructure construction， municipal engineering has received special attention due to its public welfare nature and government-led investment and large investment quota. This article focuses on the study of municipal engineering cost control. By analyzing the problems and deficiencies in the various stages of project decision-making， design， bidding， implementation， and completion acceptance， the corresponding improvement countermeasures are proposed to provide a certain reference significance for improving the cost control and management of municipal engineering.

關鍵詞：市政工程;造價控制;管理;對策

Key words： municipal engineering;cost control;management;countermeasures

中圖分類號：TU723.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）14-0043-02

0? 引言

從我國的發展階段來看，我國正處于城鎮化加速增長階段，新型城鎮化的建設必將是今后中國經濟發展的中心內容，也是中國經濟新的增長點核心。從國家政策層面上來看，2017年下半年，由住建部和發改委組織編制的《全國城市市政基礎設施規劃建設“十三五”規劃》正式發布實施。作為首次編制的國家級、綜合性市政基礎設施規劃，《規劃》提出了“十三五”時期城市市政基礎設施發展的24項發展指標、12項規劃任務及重點工程，并強調市政基礎設施建設是深化供給側結構性改革的重要舉措，是“十三五”時期城鎮化健康發展和國家基礎設施建設的重要支撐。因此，可以預見，隨著《規劃》政策的逐步落實推進，市政工程將會迎來新一輪的增量提效發展機遇。

1? 市政工程的內涵

市政工程（Municipal Engineering）是指市政設施建設工程。在我國，市政設施是指在城市區、鎮（鄉）規劃建設范圍內設置、基于政府責任和義務為居民提供有償或無償公共產品和服務的各種建筑物、構筑物、設備等。市政工程包括城市道路、橋梁、隧道與軌道交通、給水排水、供電、燃氣、通信、生活垃圾及處理、園林綠化等城鎮公用事業工程。

市政工程作為政府出資主導的、不以盈利為目的、與城鎮化建設配套的公用事業工程，建設的出發點和落腳點即為全社會提供公益服務，因此具有公益性和非盈利性的本質。它與其他建設工程相比較，具有以下鮮明的特點：

①市政工程建設的開發投資主導方基本上是各級地方政府。雖然，近兩年來國家政策層面上積極鼓勵和推進以PPP模式開發和建設市政工程，其投資主體、資金來源和投資方式逐漸呈現多元化趨勢。但是，鑒于市政工程的公益性性質，地方政府依舊是市政工程建設的主要規劃者和最終管理者，對市政工程的開發和建設起著至關重要的作用。

②市政工程項目實施過程中有太多的不確定因素。一方面，市政工程為公共決策項目，其建設資金來源、建設標準高低、征地用地規劃、環境保護、項目招投標等各個環節涉及到多方的利益平衡關系，受到社會環境及外界環境的影響較大;另一方面，項目本身建設規模大，施工期短，施工地點多受市區限制，隱蔽工程多，建設工序繁多且復雜，質量要求高等，容易導致實施過程中出現諸多不確定性的問題。

③市政工程項目的投資額度較大。市政工程一般建設規模大，為達到當地政府所要求的城市建設要求和品位，所需投資的金額往往較大，近年來全國用于市政工程建設投資額基本穩定在二萬億元左右。

2? 市政工程造價控制的意義

工程造價（Project Costs，PC）是指構成項目在建設期預計或實際支出的建設費用，包括建筑工程費、安裝工程費、設備購置費以及其他的相關費用。市政工程的工程造價是衡量市政工程項目的一個重要經濟技術指標，它的高低直接影響著市政工程建設的成功與否。任何一個市政工程在項目決策、設計、招投標、實施及竣工驗收各個階段都涉及到工程成本和費用的產生，如何進行有效的工程造價控制，用有限的政府財政資金為廣大市民提供質量好、造價低的市政工程，對發揮和實現市政工程投資的經濟效益和社會效益的雙重目標具有重要意義。

3? 市政工程造價控制各階段存在的問題分析

3.1 決策階段? 研究資料表明，工程項目決策階段對造價影響最大，其影響總造價可能性達到95%以上，而實際發生的費用占造價的百分比只有1-2%。在市政工程項目決策階段，由于建設單位的好大喜功或專業受限，沒有組織項目專家論證，沒有做好項目前期工作就盲目倉促上馬，忽視決策階段造價控制，這使得項目在開工之前工程造價就處于失控狀態。

3.2 設計階段? 同樣的，設計階段對影響工程總造價可能性為40%-70%，僅次于項目決策階段。然而，建設單位往往沒有采取應有的措施來加強造價管理，如限額設計未能全面推行，缺乏對設計方案造價指標的控制約束，容易造成設計保守，造價偏高;又如許多市政工程項目沒有推行設計招標，選取的設計單位性價比較低，因而導致工程造價沒有得到合理降低。

3.3 招投標階段? 根據我國工程建設相關法律規定，市政工程項目必須實行公開招標制度。建設單位為了擬建項目盡快完成招標，盡早實現開工，通常在編制工程量清單和控制價的同時，同步完成招標文件的編制，造成了工程量清單和控制價編審與招標條款和施工合同的不一致，給后續的工程造價管理帶來了許多隱患。

3.4 實施階段? 市政工程實施階段是資金投入和造價控制的最關鍵階段，很多不確定的因素都會影響工程的預期造價，這其中對造價影響最大的是工程變更和索賠。如建設單位未能嚴格控制工程變更，對于必須進行的變更工程量及內容隨意審核簽證，或對承包商的索賠輕易答應管理不嚴格，將不可避免導致合同外造價增加。

3.5 竣工驗收階段? 竣工驗收結算主要存在的問題為工程計量不按規定計算，隨意高套或誤套定額，不認真執行規定的定額單價，取費計算多加少扣、重復計價、惡意拖欠結算款等現象，造成了施工方與建設單位的相互扯皮，進而影響了市政工程的工程進度和資金預算，導致工程造價增加。

4? 提高市政工程造價控制的建議及對策

4.1 決策階段控制? 工程項目決策是指建設單位通過對擬建項目的必要性和可行性進行研究論證，對不同建設方案從技術經濟兩方面進行比較篩選，從而選擇和確定建設投資方案的過程。項目決策不僅對后續各個建設階段工程造價有決定性的影響，而且對項目建成后的經濟效益也有著非常重要的影響，因此，建設單位需要高度重視項目決策工作。可以采取的主要措施有：①做好市場研究預測工作，對項目建設的必要性反復論證，避免項目重復建設，合理利用有限資源，選出最佳方案，發揮最好的投資效益;②做好前期方案優化工作，按照最佳性價比原則，進行多種方案比選，從而使工藝流程、設備選型科學合理，節約建設資金;③做好基本資料的收集工作，如項目所在地的三通一平狀況、材料設備人工的基礎價格以及現有已建類似的工程資料等，確保收集到齊全并準確的各項基本資料，從而為項目投資概算的精準編制奠定良好的基礎。

4.2 設計階段控制? 工程項目設計是對擬建市政工程項目實施在技術上和經濟上的全面而詳盡的工作安排。項目決策完成后，設計工作就成了工程建設和項目造價的核心問題，設計方案的優劣直接制約著項目的質量、進度和成本。在這一階段，建設單位要充分認識到設計工作對工程造價控制的重要性，采取設計招標篩選、造價限額設計、變更及時解決等措施，注意加強與設計單位的密切配合，充分發揮和調動設計單位的積極性、創造性，不斷提高和優化設計水平，使投資估算成為施工圖設計的一種硬性約束，從而實現設計階段對工程造價的有效控制。

4.3 招投標階段控制? 目前，我國的市政工程實行公開招投標制度，利用市場來優化資源配置，使符合資質的供貨或施工方可以同一平臺自由競爭，從而實現降低工程成本、提高工程質量的目的，進而使項目的工程成本也得到合理有效的控制。因此，做好包括設備、材料采購招標和建設施工招標等各方面的招標工作對項目工程造價的控制也是非常關鍵的一步。一般來說，招標文件是投標人投標報價的依據，是甲乙雙方簽訂合同的基礎，也是處理爭議索賠的重要依據之一。因此，建設單位應當嚴謹、準確的完成招標文件的編制，對工程造價的計價方式、定額及費用的取定、增加工程的結算方式等都要予以明確，以免引起合同執行過程中不必要的糾紛爭議，有效避免過多索賠事件的發生。

4.4 實施階段控制? 在市政工程的實施階段，雖然工程設計及招投標工作已完成，其工程量已基本具體化，但這一階段是工程實體的建設形成階段，若管控不當，就可能會對工程造價的產生較大的影響。這一階段可采取的主要措施有：①審查及優化施工方案，經過多方比選，選擇一個技術切實可行、工期質量都有保證、成本較為經濟合理的方案，從而達到從源頭上控制工程造價的目的;②加強監理工作的管理，建立一個高效健全的監理體系，確保工程項目質量、進度和成本的協調統一，充分發揮監理控制造價、增進效益的重要作用;③嚴格控制工程變更，嚴格落實執行現場踏勘、專家論證、圖紙會審、技術交底等各個環節的相關規章制度，對在施工過程中出現的工程變更進行有效的控制和管理，盡量減少合同外費用的產生;④加強現場簽證管理，制定簽證管理標準程序，做好施工現場記錄，做到“隨到隨簽”，堅決杜絕定性化和含糊不清的簽證的產生，確保索賠費用的真實合理性。

4.5 竣工驗收階段控制? 竣工驗收是市政工程造價控制的最后環節。建設單位在審核項目竣工結算時，需要嚴格執行國家相關的政策規定和內部文件制度，對項目的設計方案圖紙、合同規范要求、工程變更記錄、現場驗收簽證和完工驗收資料等重要文件進行認真嚴格地復查、審核，將工程造價嚴格控制在預算范圍以內。

5? 總結

市政工程的造價控制是一項專業性、技術性、策略性以及綜合性都很強的經濟管理工作，需要進行全過程、多方位的控制和管理，即包括對其項目決策、設計、招投標、實施及竣工驗收等各階段進行有效的控制及管理。建設單位必須對其每個階段所存在的問題及不足進行針對性的造價控制和管理，減少或避免項目實施中的潛在造價增加的風險，才能利用好有限的市政建設資金，發揮出市政投資最佳的經濟效益和社會效益，真正做到“好鋼用在刀刃上”，最終為全社會提供出性價比較高的市政工程。

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