淺談如何做好現階段的財務監理工作

嚴宇峰

摘要：我國近四十多年的改革開放是經濟快速發展的過程，同時也帶動了政府的項目投資。“十三五”期間（2016年-2020年），上海市全社會固定資產投資預計超過3萬億元，其中政府投資將超過3千億元。在這些政府投資項目中，財務監理早已成為其中不可或缺的角色擔當。隨著財務監理制的普遍推行并走向成熟，我們不由得暫緩腳步，對過往進行回顧和思考，財務監理到底承擔了一個什么樣的角色？如何去理解財務監理？怎樣才能做得更好？現結合工作實踐，針對性地進行淺析和探討。

Abstract： China's reform and opening up in the past 40 years is a process of rapid economic development， but also led to the government's project investment. During the 13th Five Year Plan period （2016-2020）， the total social fixed asset investment in Shanghai is expected to exceed 3 trillion yuan， of which the government investment will exceed 300 billion yuan. In these government investment projects， financial supervision has already become an indispensable role. With the general implementation and maturity of financial supervision system， we shall review and think about the past， what kind of role does financial supervision play？ How to understand financial supervision？ How can we do better？ Now combined with the work practice， it is analyzed and discussed pertinently.

關鍵詞： 財務監理;動態化;精細化;管理服務意識

Key words： financial supervision;dynamic;refinement;management service awareness

中圖分類號：F285? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）14-0061-04

1? 財務監理制的施行

所謂財務監理制，是指市財政局、行業主管部門、項目主管部門、項目建設（代建）單位、市級政府性投資公司等單位通過招標等競爭方式，選擇專業化的社會中介機構（以下稱“財務監理機構”），依照法律、法規、規章等相關規定，對市級建設財力項目進行全過程的資金監控、財務管理、投資控制和績效評價工作。”

那為什么會有財務監理制呢？首先，財務監理制的形成是經濟和市場發展大背景的需要。政府投資項目施行財務監理已有二十多年，隨著近十幾年我國房地產建筑及基建的高速發展和投入，政府投資項目力度也不斷擴大。工程咨詢行業人員將角色轉變為財務監理，為政府提供專業咨詢服務。隨著造價咨詢行業的發展和政府監管的要求，財務監理日趨成熟，逐步形成了標準化、專業化、制度化，為政府推行財務監理制提供了可能條件。

其次，財務監理制的形成也是政策制度規定的需要。2001年頒布的《上海市財政性基本建設項目財政財務監督管理暫行辦法（滬財建[2001]101號）》文件中，對“財政性基本建設項目財政財務監督管理”指代為“財務監理”，并對財務監理的定義、內容、管理辦法等作出了規定。市政府最新相關財務監理文件《上海市市級建設財力項目財務監理管理辦法》（滬府辦發[2015]19號）中規定：“市級財政預算內基本建設支出安排的投資項目，實行財務監理制”。

可以說，財務監理自上世紀九十年代基本成型以來，隨著各市、區級政府的積極推行并普及，在建設項目中得到了實踐并發揮了其積極的作用。特別是隨著上海市政府投資項目建設管理體制的改革，推行項目代建制、財務監理制等項目工程管理模式及相關管理辦法后，財務監理的角色已必不可少，在項目中的地位及其重要性，在參與項目的各個維度也得到了很大的擴展。

經過多年的應用和實踐，目前我國的財務監理制已經相當成熟規范，且仍在不斷發展和完善，主要表現在以下幾個方面：

1.1 財務監理單位的確定

每2年（或3年）一輪，由區財政局委托專業的招標代理公司，根據《中華人民共和國政府采購法》組織公開招標采購，允許合格的投標人進行投標。從近幾年招投標形勢看，入圍競爭非常激烈，一般投標單位的數量約有50家，而最終入圍單位只有10-12家。從投標評分細則分析，商務報價的權重一般只占10%，而監理大綱方案、人員配置、資質綜合實力、類似項目業績可占70%-80%，從中可以看出，采購單位非常注重投標人的硬件實力和政府投資項目的參與經驗，能入圍的單位可以說均為行業內具有一定知名度的優良企業。這是保證財務監理提供優質服務的“先天”條件。

1.2 財務監理項目團隊及人員均具備提供專業咨詢服務的條件和能力，財務監理單位從公司層面提供了強有力的管理平臺和較完善的制度保證。財務監理單位均能根據項目的需要配備合理合格的團隊人員及相關工作資源，按照標準科學的作業流程和實施方案開展工作。再加上健全的管理服務制度、可靠的服務質量保證措施、完善的檔案管理制度、業績考核辦法和獎懲機制、信息反饋和投訴處理方案等管理制度，為實現財務監理工作目標提供了強有力的保證。

1.3 財政局開展負責對財務監理機構進行委托、監督、指導和考核等工作

長期的項目管理和監督經驗累積，使財政局形成了一套成熟穩定的工作模式和管理辦法，應用于財務監理項目的委派、日常及階段性的監督管理、對財務監理工作形式的要求、書面成果報告要求、會議及匯報工作的形式要求、考核和獎罰等方面，并形成了一套可操作、可管理、可考核的完整體系規定，實實在在地推行落地。在依托《上海市市級建設財力項目管理辦法》（滬府發[2015]11號）、《上海市市級建設財力項目財務監理管理辦法》（滬府辦發〔2015〕19號）、《上海市市級建設財力項目代理建設管理辦法》（滬府辦發[2015]39號）市級文件基礎上，各區政府頒布了各自的區政府投資項目管理辦法、區級建設財力項目代理建設管理辦法、區政府投資項目全過程投資控制實施細則、區政府投資項目工程變更簽證實施細則、區政府投資項目投資（財務）監理考核細則等深化落實的文件，并根據最新政策和實際經驗不斷總結，進行更新和創新。同時，財務監理制的實施，可以說也為財政局對財務監理單位的監督、管理和考核工作提供了制度依據和保障。

2? 施行財務監理制取得的成績和存在的問題

財務監理制自施行以來，取得了一定的成績：財務監理單位在項目實施過程中提供投資控制、財務管理、資金監控等專業服務，協助建設單位更好地完成項目建設任務并達到預期目標;進一步提高政府項目投資資金的運行效率和使用效益;制度也促進和完善了財務監理工作的方法。

但從近幾年項目稽察和審計情況來看，由于項目投資控制工作的不到位，超概項目經常出現，部分建設單位的年度資金預算和落實執行率也相差較大。從財務監理單位的角度剖析，按照某區財政局領導的說法就是存在的“四不”：不及時，不專業，不敬業，不報告。其根本原因主要表現在以下三個方面：

①部分機構盲目壓價往往無法兌現投標承諾（人員、駐場、工作內容與深度等）;

②優秀項目負責人稀缺，導致一人身兼多個項目，服務質量難以得到有效保證;

③意識不足。主要表現在財務監理對工作的理解和深入不夠、服務意識的缺失、管理意識的不足。

3? 財務監理中的動態化、精細化和管理服務意識

以下站在從業個體角度，探討如何做好政府投資項目的財務監理工作，如何體現工作中的動態化、精細化和管理服務意識。首先，財務監理要站在政府和建設單位管理的角度去思考、去工作。我們提供的是專業服務，委托方要什么？我們做了哪些事，還可以做什么？如何將這些事做好讓委托方滿意？現結合個人實際財務監理工作中的相關案例進行詳述。

3.1 動態化

財務監理的投資控制工作是動態化的，不僅僅指在項目各個階段縱向時間軸上出具相應的工作審核結果，更重要的是在每個階段中將工作橫向延伸拓展。體現的核心是“預”和“動”的結合，并貫穿于項目全過程、各階段。“預”主要體現在預估、預判、預控、預警等方面，具體可以理解為對投資金額的預估、對概算執行情況的預判、對投標變化的預控和可能出現非受控情況的預警，“預”是前提和基礎。“動”主要體現在各階段工作目標、成果的動態修正（調整）和反映，“動”是結果和更新。

案例1：方案設計階段的概算審核。

此階段對應的項目投資為概算金額，項目概算的評審由發改委委托的第三方公司完成，財務監理參與項目概算的論證和復核。一般來說，概算中部分內容因設計深度不足或尚未設計，造價需要按經驗指標預估，但有時對特定的項目內容特征仍預計不充分。

如某停車場項目的圍墻在初步設計方案中未詳細描述，概算申報為700元/m，評審單位審核為600元/m，我司認為偏低，并按照常規同類項目的圍墻高度和做法進行測算，且綜合考慮電動大門的費用，建議按1000元/m計取。最終建設單位和評審單位在我司提供測算報告后進行了調整。“對概算的復核”不應理解為一味地把造價壓低，或只下調偏高的費用而不調漏項和明顯低估的項目。

某新建道路項目，建設單位要求我們參加項目概算評審會議。根據項目經驗，考慮到可能涉及路口延伸段部分的渠化要求，我們建議建設單位通知所屬管轄區的交通部門代表同時參加。會議中概算編制單位澄清其按圖編概，設計圖紙中未設計，故概算初稿中不包含道路渠化費用，而交管部門代表明確本項目路口需進行渠化，最終概算中路口開口費用由150萬元調增至300萬元。財務監理在工可及概算階段不是簡單被動接受概算的結果，應發揮主動性，積極介入進行審核，充分發表意見，把好第一道關。

案例2：施工階段預算調整。

施工階段的動態造價體現為從合同金額到施工圖預算，再到預計結算金額（施工圖預算加上初審（或預估）的變更、簽證、索賠費用之和），即時或階段性與合同、概算建安費進行對比，加強動態預警，而實施基礎就是先審核施工圖預算。某幼兒園暑期大修項目，我們審核的施工圖預算未超合同價，并及時匯報財政備案。在工程首次例會中獲知本項目中會同時采用小型中央空調系統空調方案進行更新，而項目中空調采購屬于財政設備采購歸口管理，不納入項目概算實施范圍內。幼兒園原先采用的是分體空調，新方案需將所有主機置放在建筑屋面，由此需額外增加屋面設備基礎和相關構架、電纜電線及吊頂風管的費用。經審核，預計增加額外費用40萬元，導致概算建安費突破，我司馬上調整施工圖預算并向財政局當面預警匯報。后經財政局組織發改委、建設單位等共同開會討論，形成紀要。由此可見，動態性地對項目各階段進行管控，盡可能把分歧在前期進行消化，可以更好得促使項目順利進行。

3.2 精細化

財務監理的工作內容根據財政要求都已明確書面化，在實際工作中，通過財務監理對每項工作的橫向延伸和深度加強，將工作精細化。比如：

3.2.1 審核招標工程量清單

審核并非僅僅是結合概算書列項、數量和招標工程量清單進行對比，而需要通過閱圖，檢查設計內容是否均毫無遺漏地反映到清單中。檢查的具體內容從列項、項目特征描述、清單工作內容、主要項目的工程量（可應用指標法），甚至需要對重要項目的工程量進行計算。

3.2.2 審核招標文件及合同

此處的重點在于審核合同條款，尤其是關于結算條款、調價條款、工程款支付條款和費用相關的條款（如工期延誤賠償、質量獎懲等）。招標文件中的工作界面劃分和建設單位要求也非常重要，都會涉及合同總價內對這些工作內容的費用歸屬和施工時相關單位的責任劃分，必須在招標文件中盡可能面面俱到地明確羅列。合同文件應嚴謹，注重細節，如付款條件中經常誤用的“保修期滿”應改成“缺陷責任期滿”，不規范用詞如“帳號”應改為“賬號”，“簽定”應改為“簽訂”等，合同簽訂時必須填寫完整的日期。

3.2.3 協助編制項目資金計劃

區財政負責對政府投資項目做年度統籌預算安排、對預算單位投資計劃執行情況進行考核，而市財政局對區財政的預算及執行率進行考核。協助項目單位編制年度、月度資金用款計劃，是財務監理資金監控的重要工作內容之一。編制年度和月度資金計劃、并根據項目實際情況進行動態調整，是實現各級單位年度資金執行率的有效手段，提高執行率才能充分實現財政資金的使用效率和資金的價值。

區財政歸口管理的項目數量非常多，其重點在于每年的資金需求總量，上半年統計一次，下半年再調整一次。預算單位（或建設單位）歸口管理的項目相對少很多，除上述對區財政的歸口管理統計要求外，還需將項目資金計劃落實到每個月。小額投資項目一般工期在180天內，施工合同多為階段節點付款，編制資金計劃比較容易，當年自然年度內能完成投資的項目基本不會影響財政的年資金執行率。但是在遇到跨年工期項目時，很多建設單位往往采用粗放式的方式，估計年底大致的完成比例，就“一刀切”，不拆分到合同層次;需要月資金計劃時，又按照施工工期和合同金額“一刀切”，每月均攤化。

案例3：資金計劃的編制和調整。

以下通過某污水處理廠提標改造工程，再來談談資金流量的編制程序（詳附表1）：

①向建設單位獲取項目總體進度計劃，有時需要財務監理根據合同分判策劃方案自行預計、完善深化到各專業分包的工期計劃，但需與建設單位溝通確認;

②根據概算工程費用和工程建設其他費用中分判的合同和簽訂的合同，按照常規經驗或已簽訂合同中的內容羅列出付款條件;

③根據項目中每個合同的開始完成時間和付款條件，計算每月/每個節點需要支付的金額，在相應的月份中填入計劃支付資金（土建及不同安裝專業均有相應的投資額S曲線，據此估計每月產值完成比例）;

④通過匯總統計，就可以得到當前項目實施計劃中任何一個月的資金需求量。

需要注意的是，此表的用途并非一次性的，表中第3列的金額在項目不同階段會動態更新。項目的工期可能會發生變動，通過表中新增“實際支付金額”等擴展內容，可以動態地對未付資金進行動態更新。目前在很多大項目中，我們積極推行上述精細化工作模式，經建設單位認可后取得了良好的應用反饋。

3.3 管理服務意識

3.3.1 招投標階段的招標計劃管理

文章將招投標階段理解為從招標計劃開始，到中標后合同簽訂結束。在此期間財務監理的主要工作是復核招標代理單位編制的工程量清單及招標文件。雖然這只是最基礎的工作，但為了更有效地規避招標階段容易出現的風險，應著重關注招標計劃管理。

案例4：招標計劃管理。

某區綜合性甲級醫院擴建項目，地下2層，地上9層，建筑面積約35000m2，項目總投資約3.05億元。本項目屬于大型房建項目，建設周期長，涉及的專業多，分判的合同數量多，設計任務繁重。招標計劃管理具體表現為：

①前期主動配合建設單位針對項目的總體建設進度和項目管理要求，做好合同的分判和策劃。合同的分判是指項目需要劃分成哪些合同、部分專業是否還需進一步分劃標段合同，合理的合同分判在很大程度上減輕了項目實施的管理難度和成本。合同的策劃是指明確每個合同采用什么招標方式和合同模式，確定每個合同的施工范圍和內容，重點在于明確不同合同之間交集處的界面，減少今后施工時會產生的扯皮和費用索賠。

②基于以上基礎，下一步就有條件對每個合同列出詳細的招標工作計劃。招標工作計劃一般控制幾個時間節點：招標圖紙、清單及招標文件編制和審核、發標、回標、評標及定標。政府投資項目一般均有明確的開工時間要求，而發標、定標到簽訂合同的時間周期是相對明確的，所以可倒推計算清單編制審核和招標圖紙的最晚提交時間，這兩項是控制計劃的重點。設計出圖延遲會壓縮清單編制時間，清單編制延遲又進一步壓縮了財務監理的審核時間，有些項目甚至造成財務監理工作無法有效展開審核，流于形式。

主動介入參與招標計劃是和建設單位一起工作的管理行為，期間需要財務監理投入額外的時間和精力，需要各方參與配合，帶來大量反復協調溝通工作，甚至計劃仍有調整。但這套計劃最終能正常運作，讓各單位的工作時間和質量得到了充分保證，將風險控制工作提前，最大限度地減少設計變化和清單缺陷對施工期內工期、質量和造價的影響。

3.3.2 為委托方提供工作解決方案的服務

區財政局是全區政府性投資項目實施財務監理制的職能主管部門，負責管理財務監理機構的委托、監督、指導和考核等工作。據了解，財政局負責管理財務監理的科室人員通常僅4-6人，入圍的財務監理單位有10-12家，每年滾動管理涉及項目數量幾百甚至上千個，分攤到每位科室專管員的項目均以百數，事務性工作和協調工作量非常巨大，常顯捉襟見肘之態。

案例5：建立項目管理系統。

在與某區財政專管員進行工作交流時，筆者建議財政局針對上述情況建立一套網絡項目管理系統，將財務監理單位人員信息、項目信息、工作成果報告、各階段項目數據等信息進行上傳，實現搜索、查閱和調取的功能。讓財政局從繁瑣、重復性的事務工作中脫離出來，將更多的精力放在行政監管、指導和考核上。確立目標后，我司多次與財政局就系統的功能模塊、信息表格的體現形式進行多次探討，既要便于財務監理單位上傳錄入，又要滿足財政局的管理要求，同時也要考慮系統供應商的實現條件。從系統框架搭設完成，再到填充模塊，對每項功能進行操作層面的細節完善，歷經多次修改和調整，最終正式推出。

項目管理系統包括：財務監理賬號管理、項目管理、合同與資金管理、移動端簽到、學習資料5個模塊，以下就每個模塊的菜單功能進行簡單介紹：①通過“財務監理賬號管理”，可對財務監理單位的人員進行新增/編輯/查詢。②通過“項目管理”的“查看”功能，可對項目的“基本信息”、“推進管理”、“投資監理”等進行查看;通過“項目管理”的“編輯”功能，出現“基本信息完善”、“工程進展情況”、“投資月報”、“項目報告”、“合同及審核意見”和“現場會議紀要”頁面，錄入上傳資料。③通過“合同與資金管理”，可進行財務監理合同的上傳，并進行財務監理費的申請。④通過“移動端簽到”，先將財務監理個人賬號與手機綁定，實現項目現場簽到功能。⑤通過“學習資料”，可下載財政局端口上傳的政策文件和工作格式文檔。

通過協助財政局建立項目管理系統并實踐應用，產生了積極的效果。減少了大量的書面文件及歸檔工作，非常環保。系統實現了信息搜索和查詢，各項工作流程均可通過系統辦理，所謂“一網通辦”。雖然減少了財務監理人員和財政見面的次數，實則加強了雙方的溝通匯報機制，信息反饋更加及時，并為雙方節省大量的交通成本和時間成本。

4? 結語

財務監理制作為政府投資項目投資控制和資金財務工作的重要機制之一，需要政策規范層面的相對統一標準和可操作性的細則規定、需要有效的業內監督管理抓手不斷完善、更需要財務監理實實在在地工作投入。處于工作一線的財務監理人員，不應將財務監理僅僅理解為是以算量、審價、審合同、審支付為主的專業技術性工作，還應該把自己當作項目管理體系中的一份子，具備良好而又積極的溝通和服務意識，更需具備懂工程、懂財務、懂法律、懂管理的復合型人才，充分發揮工作職能，才能更好得做好現階段的財務監理工作。

參考文獻：

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