農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下安徽“田園綜合體”發(fā)展研究

陳培　徐沛

摘 要：?“田園綜合體”的概念是我國首創(chuàng)，也是個新生事物，現(xiàn)有的國外研究資料中，較少有對我國“田園綜合體”的研究。安徽是從2018年才開始開展田園綜合體建設(shè)試點，起步比較晚，少數(shù)成功范例事實上也只是在形式上具有中央一號文件中所提“田園綜合體”的特征，其內(nèi)容、運作模式等與真正的田園綜合體還有相當(dāng)大的差距。本文認(rèn)為研究當(dāng)前安徽的田園綜合體建設(shè)問題，應(yīng)當(dāng)明確“田園綜合體”的概念，以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為視角，并從合理確定項目建設(shè)模式、有效利用當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢、創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式等方面入手解決發(fā)展中的問題。

關(guān)鍵詞：田園綜合體;農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

安徽自古就有發(fā)展農(nóng)業(yè)的地理優(yōu)勢和豐富的自然資源，農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史悠久。但目前安徽農(nóng)業(yè)發(fā)展還面臨著小生產(chǎn)與大市場的沖突，面臨著農(nóng)產(chǎn)品供給的質(zhì)量、結(jié)構(gòu)與消費需求升級不相適應(yīng)等一系列突出的矛盾。傳統(tǒng)的粗放生產(chǎn)方式難以滿足市場的需求，也難以產(chǎn)生較高經(jīng)濟(jì)收益，亟需進(jìn)行農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。田園綜合體建設(shè)是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要方式，而安徽又有著豐富的鄉(xiāng)村休閑旅游資源，完全符合中央一號文件所指出的建設(shè)“循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體”的條件。在建設(shè)“田園綜合體”上有著得天獨厚的優(yōu)勢。

一、正確把握農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下田園綜合體概念

“田園綜合體”的概念是我國的首創(chuàng)，也是個新生事物。最早出現(xiàn)在《田園綜合體模式研究》一文中。接著， “田園東方”項目順利建成，其采取的就是田園綜合體模式。2016 年中央農(nóng)辦領(lǐng)導(dǎo)考察“田園東方”，肯定了這種模式。2017 年中央一號文件首次提到田園綜合體。文件中對田園綜合體的概念原文闡述為：“支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體。”此后，有很多學(xué)者也從不同的角度提出了田園綜合體的概念。有學(xué)者認(rèn)為，田園綜合體是以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民為主體和根本，將旅游、住宿、文化等融入其中的一種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新模式。還有學(xué)者認(rèn)為，田園綜合體其實就是一種農(nóng)業(yè)園區(qū)，其特點是有效融合了農(nóng)業(yè)、加工業(yè)和服務(wù)業(yè);田園綜合體就是特色小鎮(zhèn)的新形式等。

筆者認(rèn)為，對田園綜合體概念的把握不能僅僅停留在對其外在模式的研究上。田園綜合體的問題是在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》提出來的，其背景是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，因此不管采取什么樣的布局和建設(shè)模式都不能脫離農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的視角，不能違背農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的初衷。由于不能正確把握田園綜合體的概念而導(dǎo)致建設(shè)偏離方向，是當(dāng)前各地在建的或建成的田園綜合體的突出問題所在。因此正確把握田園綜合體的概念是研究當(dāng)下田園綜合體建設(shè)問題的前提和關(guān)鍵。

根據(jù)中央一號文件精神，我們可以把田園綜合體概括為：在農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，以循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗等為載體，通過促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸和一二三產(chǎn)的融合、農(nóng)業(yè)區(qū)域布局的優(yōu)化來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠目標(biāo)的農(nóng)業(yè)發(fā)展新模式。

二、當(dāng)前安徽田園綜合體建設(shè)中存在的問題

1、建設(shè)模式單一、雷同，農(nóng)業(yè)的載體作用不突出

從安徽目前建成的和在建的幾個田園綜合體項目來看，普遍存在著忽視農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)而單純建設(shè)旅游，休閑，娛樂項目的現(xiàn)象。比如巢湖尖山湖逸趣園項目就是建設(shè)集養(yǎng)老中心、溫泉中心、休閑中心為一體的休閑旅游業(yè)態(tài)，計劃打造竹林、薰衣草勝地、民宿、佛寺文化、等景觀節(jié)點。雖然也稱為田園綜合體，但從規(guī)劃上來看，其建設(shè)并沒有以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為重點，其中涉及農(nóng)業(yè)的項目也就是人為打造的竹林，果木等景觀。再如亳州的田園綜合體，目標(biāo)是打造國內(nèi)最具特色的藥、酒、農(nóng)耕文化體驗園區(qū)，建設(shè)集中藥博覽、酒文化、生態(tài)旅游、戶外拓展等為一體的觀光體驗田園綜合體。其內(nèi)容龐雜，大而全，同樣沒有以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為重點，農(nóng)業(yè)的載體作用不突出，更談不上結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色和優(yōu)勢。

2、項目不能有效利用和結(jié)合當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢，產(chǎn)業(yè)特色

安徽物華天寶，人杰地靈，自然資源和人文資源豐富，也有不少地方具備自己特色產(chǎn)業(yè)。

但很多項目的開發(fā)建設(shè)由于缺乏科學(xué)合理的論證和規(guī)劃，并沒有考慮到這些因素，或者是對資源的挖掘程度不深，未能因地制宜地傳承、和發(fā)揚自身固有文化，或者是對特色產(chǎn)業(yè)未能充分利用。導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為初級，缺乏現(xiàn)代化深加工產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品附加值低，不能有效形成有影響力的特色項目和品牌，更未能有效融合旅游、研學(xué)等其他產(chǎn)業(yè)要素。使田園綜合體項目脫離應(yīng)有的軌道而不能達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)，甚至最終導(dǎo)致項目失敗。

3、政府支持力度不夠，相關(guān)配套政策及基礎(chǔ)設(shè)施不健全

田園綜合體項目的建設(shè)需要利用大面積的土地，但目前普遍存在著當(dāng)?shù)卣畬μ飯@綜合體的建設(shè)用地規(guī)劃不完善，政策不到位的問題。容易導(dǎo)致當(dāng)?shù)剞r(nóng)民與項目建設(shè)方之間出現(xiàn)利益糾紛，出現(xiàn)建設(shè)用地與水源、環(huán)境保護(hù)的矛盾，合法建設(shè)用地的供應(yīng)存在較大不確定性。另外，很多田園綜合體項目缺乏周邊配套的基礎(chǔ)設(shè)施，不僅缺少與市區(qū)直接連通的主干道路，在通訊、給排水、用電、生活垃圾處理系統(tǒng)等方面也不完善，交通、信息、物流等還未形成完整通聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)。

4、投資方運營管理能力普遍不高，持續(xù)經(jīng)營缺乏有效支撐

田園綜合體項目從前期規(guī)劃設(shè)計到后期市場拓展、品牌打造，對投資方的運營能力都有著非常高的要求。但當(dāng)前很多田園綜合體項目的投資方基本以房地產(chǎn)開發(fā)商為主，對田園綜合體這一領(lǐng)域尚未深度涉入，理解上有偏差，專業(yè)上缺乏相關(guān)管理經(jīng)驗，缺乏運營能力。因此不僅前期規(guī)劃設(shè)計缺乏科學(xué)性，而且后期市場化程度嚴(yán)重不足，最終導(dǎo)致項目或者淪為變相的房地產(chǎn)開發(fā)，或者淪為景觀相似，內(nèi)容雷同、毫無特色的人造景區(qū)。這樣的項目不僅不符合田園綜合體建設(shè)的初衷，其本身盈利能力和持續(xù)穩(wěn)定經(jīng)營都將存在很大的不確定性，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，農(nóng)民增收的目標(biāo)也會成為泡影。

三、對策建議

1、正確把握田園綜合體的概念，合理確定項目建設(shè)模式

建設(shè)中必須以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為基礎(chǔ)，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、旅游、文化、生態(tài)、進(jìn)行有機(jī)融合。國內(nèi)目前較成功的田園綜合體項目，都是在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，逐漸進(jìn)行一二三產(chǎn)的融合，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，拓展農(nóng)業(yè)功能。這種融合可以是一產(chǎn)向二產(chǎn)、三產(chǎn)的順向融合，比如，農(nóng)產(chǎn)品的就地加工，發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游，觀光，體驗等。也可以是逆向融合。比如，建成原材料生產(chǎn)基地或某些大型超市、賣場的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)基地等。要通過田園綜合體建設(shè)，把自然資源轉(zhuǎn)化為生態(tài)產(chǎn)品，把美麗鄉(xiāng)村打造成文化品牌，既保留綠水青山，又得到金山銀山。田園綜合體建設(shè)不能偏離農(nóng)業(yè)主線，走向單純的旅游開發(fā)、變相的房地產(chǎn)開發(fā)。

2、有效利用和結(jié)合當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢，產(chǎn)業(yè)特色，科學(xué)論證，合理規(guī)劃

田園綜合體項目的規(guī)劃一定要因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)特色、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境和自然資源、發(fā)掘地方特色，文化風(fēng)俗。在保證當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生活方式不變、鄉(xiāng)村風(fēng)貌不改的前提下，恢復(fù)鄉(xiāng)村獨有的魅力與活力，展現(xiàn)不同地方鄉(xiāng)村的風(fēng)貌特征，使其成為城市居民的世外桃源，防止盲目跟風(fēng)，搞“大而全”。這就需要在一定的地域范圍內(nèi)綜合考慮現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑旅游、田園社區(qū)等板塊的空間組合，統(tǒng)籌謀劃各功能板塊、產(chǎn)業(yè)融合，讓各板塊之間產(chǎn)生功能互動、相互裨益的能動關(guān)系，集生產(chǎn)、生活、生態(tài)于一體，實現(xiàn)多功能融合發(fā)展。例如，紹興柯橋“花香漓渚”田園綜合體，就是依托了當(dāng)?shù)靥m花栽培和貿(mào)易的悠久歷史，橫向拓展農(nóng)業(yè)功能，縱向延伸產(chǎn)業(yè)鏈，逐步實現(xiàn)一體發(fā)展的。如果沒有當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和各種資源優(yōu)勢做支撐，沒有差異化發(fā)展及品牌化經(jīng)營，而僅僅通過模仿來打造一個農(nóng)業(yè)旅游區(qū)，甚至借機(jī)搞房地產(chǎn)開發(fā)，最終會導(dǎo)致同質(zhì)化競爭，引發(fā)市場風(fēng)險。這樣的田園綜合體不僅違背初衷，也是不可持續(xù)的。

3、加強(qiáng)政府支持力度，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，完善相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

首先，田園綜合體是以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及休閑農(nóng)業(yè)為特色，導(dǎo)入物流貿(mào)易、產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村旅游、田園民宿等配套產(chǎn)業(yè)開發(fā)。涉及面廣，政府需對田園綜合體建設(shè)所需土地、水電、環(huán)保、交通、綜合整治、稅收減免等配套政策進(jìn)行規(guī)范并落實到位。因田園綜合體項目涉及農(nóng)林、建設(shè)、環(huán)保、交通等政府主管部門，建設(shè)審批程序繁雜，若沒有一個政府部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，則項目推進(jìn)進(jìn)程會非常緩慢，落地時間較長。為了快速推進(jìn)田園綜合體的落地，同時保障政策的長期性、穩(wěn)定性及有效性，建議精簡管理歸口部門，明確統(tǒng)一主管部門，統(tǒng)一推進(jìn)協(xié)調(diào)。

其次，建設(shè)田園綜合體的關(guān)鍵在于能否確保土地的供應(yīng)。這就需要政府通過創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式來盤活農(nóng)村閑置土地資源，解決土地稀缺和浪費的雙重矛盾。在堅持遵循自愿，嚴(yán)格依法、有償轉(zhuǎn)讓，不影響農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、不降低農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)效率，保持原有土地用途的原則下，以農(nóng)民為主體，在市場主導(dǎo)、政策扶持下，鼓勵擁有承包土地的農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地。在農(nóng)戶長期流轉(zhuǎn)承包地時，要考慮其就業(yè)方面的問題并探索相關(guān)的政策支持方式。可以考慮對流轉(zhuǎn)期限達(dá)到3年、經(jīng)營項目合理，規(guī)模適度的新型經(jīng)營主體給予適度的政策優(yōu)惠。進(jìn)行農(nóng)村土地出租時，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)戶簽訂租賃合同，將其所承包的全部或部分農(nóng)村土地租賃給項目方從事相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。土地出租不改變原有的農(nóng)村土地承包關(guān)系，出租承包土地的農(nóng)戶繼續(xù)按照原有的土地承包合同履行義務(wù)，享受權(quán)利。新參與的土地租賃方按照租賃合同的約定履行支付租金并不得改變土地用途的義務(wù)。采取土地股份合作制形式時，農(nóng)戶以其原有的土地承包權(quán)入股，承包地轉(zhuǎn)讓給合作企業(yè)經(jīng)營使用，農(nóng)戶按照所擁有的股份分享經(jīng)營收益。這種土地流轉(zhuǎn)方式最大的優(yōu)點在于不僅保障了農(nóng)戶承包土地應(yīng)得的收益，也保證了農(nóng)戶分享農(nóng)村土地非農(nóng)化所帶來的巨大土地增值收入。是農(nóng)民增收的重要渠道之一，符合建設(shè)田園綜合體的初衷。

再次，政府還需要整合政府部門項目資金，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。整合農(nóng)業(yè)、交通、水利、林業(yè)部門等各項資金，通過項目整合和資金整合，完善項目基礎(chǔ)設(shè)施。讓鄉(xiāng)村與市區(qū)的交通更加便捷，水源使用、環(huán)境保護(hù)更加有力，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和一二三產(chǎn)融合等打下堅實的市政交通配套基礎(chǔ)。

4、引進(jìn)培育各類人才

田園綜合體的前期規(guī)劃、中期建設(shè)、后期運營需要大量優(yōu)秀專業(yè)人才。包括新型職業(yè)農(nóng)民、項目經(jīng)營管理者、市場營銷、廣告創(chuàng)意等各方面的人才。因此政府和項目投資建設(shè)方需要重視人才引進(jìn)，制定人才引進(jìn)優(yōu)惠政策，增強(qiáng)綜合體對人才的吸引力。另外，還要特別重視培訓(xùn)新型職業(yè)農(nóng)民。有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民是建設(shè)田園綜合體的關(guān)鍵，田園綜合體項目是以農(nóng)民合作社為主要載體的，主要還是依靠土生土長、熱愛家鄉(xiāng)的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。積極動員廣大農(nóng)民，讓廣大農(nóng)民深度參與其中，才能讓他們更好地享受田園綜合體發(fā)展的紅利。因此，培訓(xùn)新型職業(yè)農(nóng)民，打造鄉(xiāng)村人才隊伍是推進(jìn)田園綜合體發(fā)展的重要舉措。首先要加強(qiáng)新型職業(yè)農(nóng)民的培訓(xùn)。新型職業(yè)農(nóng)民一般包括三類：生產(chǎn)經(jīng)營型、專業(yè)技能型以及專業(yè)服務(wù)型。推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展離不開新型職業(yè)農(nóng)民。應(yīng)根據(jù)田園綜合體現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的特點和需求因地制宜地開展相應(yīng)課程的培訓(xùn);其次要建立并完善新型職業(yè)農(nóng)民資格認(rèn)定制度，制定配套獎勵扶持政策，讓符合這些規(guī)范與條件的農(nóng)民，獲得應(yīng)有的職業(yè)資格和榮譽(yù)，并能有效合理地享受有關(guān)扶助政策和待遇，從而提高農(nóng)民的積極性和主動性。

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課題： 2019年中共蕪湖市委黨校課題

（作者單位：1 中共蕪湖市委黨校，安徽 ?蕪湖 241000;2 皖新文化產(chǎn)業(yè)投資（集團(tuán)）有限公司，安徽 合肥 230000）