鄉村振興背景下的農村生活垃圾治理研究

瞿紅霞

摘 要：加大農村生活垃圾治理，是改善農村人居環境的重中之重，是貫徹鄉村振興戰略的重要基礎。滁州農村生活垃圾治理卓有成效，來安縣和全椒縣在2017年被住建部列入全國第一批農村生活垃圾分類和資源化利用示范縣。為此，選擇滁州市作為調研地，在了解農村生活垃圾治理模式的基礎上找出其不完善之處，并提出相關的政策建議，以探索出更加合理的生活垃圾治理模式，更好地治理農村生活垃圾。

關鍵詞：鄉村振興;人居環境;垃圾治理

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，以及“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?。改善農村人居環境，建設美麗宜居鄉村，是實施鄉村振興戰略的重要任務，是打好實施鄉村振興戰略第一場硬仗。而改善農村人居環境，必須首先解決農村生活垃圾處理難題。

一、國內外農村生活垃圾治理的相關研究

（一）國內生活垃圾治理的相關研究

近年來，隨著我國城鎮化、工業化及農村經濟社會的迅速發展，農村生活垃圾的產生量也在迅速增加且成分更加復雜。農村生活垃圾治理已引起國內學術界廣泛關注，主要集中在生活垃圾治理立法、垃圾分類、垃圾處理模式、減量化及資源化、政府及公眾在其中的作用等等。蔡傳鈺對農村垃圾分類進行了實證調查和實驗，通過宣傳、改造垃圾存放點及垃圾分類培訓等，確定了“生活垃圾農民分類投放、分類收集、分類處置”的垃圾分類收集管理模式[1]。章也微指出，農村生活垃圾治理，政府責無旁貸，應著力于減輕農民負擔、改善農民生活環境、促進農村社會穩定發展[2]。吳理財等對美麗鄉村建設的四種模式（安吉模式、永嘉模式、高淳模式、江寧模式）進行對比研究和探討[3]。從上述研究來看，國內學者對農村生活垃圾治理進行了多維度、廣視角的研究， 并提出了農村生活垃圾治理的對策建議。

（二）國外生活垃圾治理的相關研究

農村生活垃圾問題是個公共難題，國外學術界對農村垃圾治理很早就進行了廣泛關注。由于西方國家大部分并不存在城鄉二元結構問題，因此西方學者研究的都是整個國家的生活垃圾治理問題，現在已形成特別成熟的生活垃圾治理體系。Grossman和Krueger的研究發現生活垃圾的產生量與人們收入水平之間呈現倒“U”型曲線關系，簡單來說就是，當人們收入水平較低時，人均生活垃圾排放量比較低，當收入水平提高時，垃圾排放量也在增加，但是當收入水平達到一定量的時候，隨著收入水平的提高，垃圾產生量反而呈現下降趨勢

[4]?？茽査固够难芯空J為，應該從經濟學與生態學著手，運用市場方法、生態系統及立法手段來解決經濟發展中環境惡化的問題[5]。Glenn針對垃圾處理提出了相應的技術規范，認為生活垃圾處理要按照reduce、reuse、recycle（減量、利用、回收）的“3R”要求來執行[6]。綜上所述，國外學者對垃圾治理的研究，無論是理論還是實踐層面，都已經相當成熟，很多研究已經落實到居民生活之中，成為日常生活準則。

二、滁州農村生活垃圾治理成效

自安徽省實施農村清潔工程和農村生活垃圾治理工程以來，面對農村生活垃圾治理這一公共難題，滁州市加快農村環衛工程建設的步伐，經過多年的建設，基本形成了“戶集，村收，鄉鎮轉運，縣處理”的農村垃圾處理模式，農村環境面貌取得了很大的改觀。2014年，來安縣農村生活垃圾“組合收運”模式被住建部作為三個典型模式之一向全國推廣; 2017年，來安、全椒被住建部列入全國第一批農村生活垃圾分類和資源化利用示范縣。

《國家鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》提出，農村生活垃圾治理有兩項任務：一是做好農村保潔工作;二是示范縣及有條件的縣再推行農村生活垃圾分類和資源化利用。本文就農村生活垃圾治理問題將從基本的保潔工作、垃圾分類和資源化利用這兩個層面來加以闡述。

三、滁州農村保潔工作存在的問題及路徑選擇

（一）滁州農村保潔工作存在的問題

當前，滁州大多數農村干凈、整潔、有序，處處顯現著新時代的農村新面貌，且農村生活垃圾被收集后多能進行無害化處理，但也存在著不足之處。

1.各地保潔工作參差不齊

一是縣鎮村各級政府及主管部門對農村生活垃圾治理的重視程度不一樣。個別地方檢查和不檢查時的保潔效果不同，有些地方還存在臨時應付、為檢查而突擊整治的現象。二是保潔公司運營管理水平參差不齊。目前，滁州農村生活垃圾治理都是市場化運作，即政府購買服務、與企業合作的模式。

2.垃圾亂倒現象問題突出

一是有些地方還存在“政府干、村民看”的現象。雖然政府積極推進農村垃圾治理工作，但是很多村民環保意識薄弱、參與意識不強，垃圾亂扔、亂倒現象時有發生。二是外地偷倒垃圾現象嚴重。調研發現，外省外市到滁州市農村偷倒垃圾現象非常嚴重。

3.垃圾治理硬件設備不夠

一是環衛設施建設不足，同時，損壞的設施不能及時進行維修補充，影響農村保潔效果。二是垃圾處置場所建設滯后，目前，滁州市垃圾焚燒廠均處于超負荷狀態，導致一些垃圾收集點長時間堆滿垃圾，不能及時清運。

4.垃圾治理法律法規不足

目前，國家還沒有專門針對農村垃圾治理的法律。滁州市針對鄉鎮村環保法規方面還處于比較空白的狀態，基層環保執法人員在遇到具體問題的時候沒有可執行的操作標準，處理力度不好掌握，威懾力不夠。

（二）提升滁州農村保潔質量的路徑選擇

1.加大垃圾治理宣傳力度

一是積極組織開展形式多樣、內容豐富的宣傳活動。廣泛宣傳農村垃圾治理的重要意義及相關政策措施，讓干部和村民深入了解垃圾的危害，積極支持和參與垃圾治理工作，共同建設美好家園。二是推廣來安、定遠等地農村垃圾兌換超市、“文明戶”評選活動等做法，鼓勵村民主動參與垃圾治理。

2.完善對中標公司的管理

一是在招標文件中明確規定對投標人的資質要求，進而選擇專業性強、品牌過硬的公司。二是完善招標評標管理辦法，加大監督懲罰力度，堅決杜絕諸如“低價中標、再轉讓”的現象。三是建立健全對保潔公司的考評獎懲機制，確保對保潔公司的考核有制可依，有章可循。

3.建立健全資金保障機制

建立健全農村生活垃圾治理的資金保障機制，就需要建立“政府主導、市場運作、社會（企業、單位、村民）參與”的多元投入機制。一是加大財政保障。通過縣、鄉（鎮）兩級財政保障農村生活垃圾治理工作的必要資金投入，建立縣、鄉（鎮）兩級經費承擔保障機制，并列入財政預算。建議推廣來安經驗，縣財政對鄉鎮進行資金補貼時應根據鄉鎮財政收入高低和中標價格，區別對待。二是加強多元投入。要鼓勵社會資本參與運營，積極推行政府購買服務、PPP等模式，支持特許經營、承包經營、租賃經營。三是推廣定遠經驗，向駐村單位、企業及村民等收取一定的費用，既可以緩解資金壓力，也可以增強企事業單位及村民的主體意識，進而主動參與垃圾治理。四是減少支出。開源還需節流，比如，有些鄉鎮創辦垃圾兌換超市，多種垃圾可兌換，包括可變賣及不可變賣垃圾。其實，村民自會將可變賣垃圾主動變賣，建議只兌換不可變賣垃圾，以減少工作量及資金投入。

4.堅決打擊外地偷倒行為

打擊非法異地傾倒垃圾行為，是很多城市都共同面臨的一個難題。一是建立縣鎮村三級有獎舉報機制。建議積極動員廣大群眾進行舉報和投訴，將偷倒人員早日排查出來，繩之以法。二是建立職能部門聯動查處機制。由垃圾治理單位牽頭，公安、交警、環保及城管執法等部門共同參與。三是及時整治、加大處罰力度。發現一起，及時處理，并將結果在政府網頁及微信公眾號平臺曝光。

5.健全垃圾治理法律法規

滁州市人大常委會已經將《滁州市農村生活垃圾治理條例》列為五年規劃預備項目類。建議滁州市人大常委會在兩年內將該條例由預備項目類推進為審議項目類。

四、滁州示范縣農村生活垃圾分類和資源化利用存在的問題及路徑選擇

（一）示范縣農村生活垃圾分類和資源化利用存在的主要問題

1.垃圾分類效果不甚理想

一是雖然試點縣在積極推進農村生活垃圾分類和資源化利用，也給每戶家庭發放了分類垃圾桶，但由于村民認識不到位、分類意識不強，不按分類垃圾桶投放垃圾現象仍然比較普遍。二是垃圾運輸過程中還存在將分類好的垃圾混裝的現象。

2.分類處置設施不夠健全

一是試點縣個別鄉鎮在政策落實上不夠徹底，改革工作推進緩慢。二是存在有機垃圾資源利用站建設緩慢、有機垃圾堆肥點未建設等情況，致使廚余垃圾、危廢垃圾等存在著“先分后混”的尷尬局面，挫傷農民參與的熱情。

3.協作機制尚未有效建立

農村生活垃圾治理工作是一項齊抓共管工作，需要美麗辦、城鄉規劃建設、市容、環保、財政、市場監督、文明、教育等等部門協調聯動。但是，目前，在推進農村生活垃圾分類和資源化利用工作中，各部門之間協調配合的聯動性不夠強，縣城管執法局有時處于單打獨斗狀態，一些相關單位工作的主動性與積極性不夠。

（二）推進示范縣農村生活垃圾分類和資源化利用的路徑選擇

推進示范縣農村生活垃圾分類和資源化利用，要在總結滁州市前期經驗的基礎上，進一步強化政府推動、社會發動、市場培育，從政策、規劃、組織、執法、基建、技術路徑等方面完善治理方案，從而實現農村生活垃圾治理的“財政可承受、農民可接受、面上可推廣、長期可持續”的目標。

1.注重頂層設計

只有加強頂層設計，對農村生活垃圾分類和資源化利用進行全面、系統、科學的宏觀規劃和總體布局，才能有預見性地推進此項工作更好地發展。所以，試點縣要在總結本地經驗及學習其他城市經驗的基礎上組織編制或完善《農村生活垃圾分類和資源化利用的方案》，細化試點縣有關生活垃圾治理階段性的管理目標：農村生活垃圾分類覆蓋面、回收利用率、資源化利用率、無害化處理率與示范村個數等等，確保工作有序、扎實開展。

2.做好分類指導

一是開展多樣宣傳活動，使垃圾分類收集工作深入民心、深得民意。二是制定《滁州市農村生活垃圾分類管理規范》，使農村生活垃圾分類精細化、規范化。三是成立生活垃圾分類指導小組，通過組織開展集中培訓、現場觀摩等多種形式，有效引導和培養村民垃圾分類習慣，實現戶分類和垃圾減量的目標。

3.加強設施建設

一是按照“群眾受益全面、設施覆蓋到位、減量效果明顯、資源循環利用”的要求，合理布局農村生活垃圾分類處理資源化站點。二是根據農村人口規模、自然環境和社會經濟條件等因素，科學選擇符合環保要求、成熟可靠和經濟實用的垃圾處理終端工藝，選擇機器快速成肥、太陽能漚肥房、沼氣處理或無害化的填埋及焚燒發電等模式。三是鼓勵探索利用新技術、新工藝處理農村生活垃圾。

4.強化協同作戰

一是強力行政推動。各級黨委、政府主要領導親自抓，全力推動此項工作落實。二是把責任落實到每個鄉鎮、村，到崗到戶到人，實行“日巡查、周覆蓋、月通報”制度，上下聯動、齊抓共管。三是縣城管執法局、環保局、農委、發改委等有關部門要按照職責分工，以問題為導向，加強業務指導、技術支撐和監督管理，做到守土有責、守土盡責。

5.加大考評問責

通過檢查、考核、獎懲與問責推動此項工作落實。一是政府層面：實行分類工作分級考核制度。實施市對縣;縣對鄉鎮;鄉鎮對村的分級督查考評。市對縣實行半年或季查，考評結果列入縣域經濟社會綜合考核;縣對鄉鎮、鄉鎮對村實行月查或周查，全年成績與垃圾分類減量資金獎補直接掛鉤、與村干部及村主要領導獎金掛鉤。二是村委會和村黨員干部層面：實行垃圾分類網格化管理。村兩委班子成員劃分責任片區，每日自查，每名黨員聯系若干農戶，層層落實責任，確保分類工作有人抓、有人管;聘請村里有威望的老人擔任環境監督員和勸導員。三是保潔公司層面：實行縣、鄉鎮對保潔公司的垃圾分類等月度考評制度，考評結果與支付費用掛鉤。四是農戶層面：健全農戶“門前三包”制度;建立環境衛生榮辱榜制度。組織村干部、村民代表及有一定威望的老黨員、老干部對農戶分類等情況進行打分評比，每月每村評出一定比例的先進戶、促進戶，通過“笑臉墻”、“紅黃榜”公布結果，利用農村熟人社會的特點，做好源頭分類監督。

鄉村要振興，生態宜居是關鍵。農業強不強、農村美不美、農民富不富，決定著全面小康社會的成色和社會主義現代化的質量。如何更好地推進農村生活垃圾治理工作將成為鄉村生態振興的關鍵一環。

[參考文獻]

[1] 蔡傳鈺.農村生活垃圾分類與資源化處理技術研究[D].浙江大學，2012.

[2] 章也微.從農村垃圾問題談政府在農村基本公共事務重的職責[J].農村經濟，2004 （3）：89-91.

[3] 吳理財等. 美麗鄉村建設四種模式及比較——基于安吉、永嘉、高淳、江寧四地的調查[J].華中農業大學學報（社會科學版），2004，33（1）：15-22.

[4] Grossman G M， Krueger A B. Economic growth and the environment[J].Economics，1995，110（2）：353-377.

[5] [美]科爾斯塔基.傅晉華、彭超譯，環境經濟學[M].北京：中國人民大學出版社，2011年.

[6] Glenn J. Biocycle nationwide survey， the state of waste in America[J].Biocycle，1998，11：76.

2019年滁州市第五屆社會科學應用對策研究課題（A2019014）

（作者單位：滁州市委黨校，安徽 滁州 239000）