我國省域民營資本投資基礎設施PPP發展環境評價研究

王璐　王緯　袁媛

摘要：近些年，在我國基礎設施PPP快速發展的背后，存在項目區域分布不均衡、落地率地區差異顯著等問題，這與其發展環境密切相關。鑒于此，文章根據基礎設施PPP項目特點構建其發展環境評價指標體系，從市場吸引能力、社會支持能力、制度保障能力三方面對我國省域基礎設施PPP發展環境進行分析評價，結論表明：現階段我國大部分省域基礎設施PPP發展環境處于平均線以下，且由東向西依次遞減，各區域發展水平表現各異;在三個影響因子中，市場吸引能力是決定因素。

Abstract： In recent years， infrastructure PPP in China has achieved rapid development. At the same time， there are some problems such as uneven area distribution of PPP project and significant regional difference in landing rate， which are closely related to its development environment. In view of this， this paper builds the evaluation index system of development environment according to the characteristics of infrastructure PPP project， and analyzes the development environment of provincial PPP infrastructure in China from market attraction ability， social support ability and system support ability. The article concludes that the development environment of infrastructure PPP in most provinces is different and below the average line， it decreases from east to west. Among three influencing factors， market attractiveness is the decisive factor.

關鍵詞：基礎設施;PPP;發展環境;公共績效

Key words： infrastructure projects;public-private partnership;development environment;public performance

中圖分類號：F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）14-0089-03

0? 引言

基礎設施是為社會生產和人民生活提供一般條件的公共設施，其發展能直接或間接地促進經濟增長。改革開放以來，基礎設施發展對中國經濟發展貢獻顯著，人均基礎設施存量增速不斷提高[1]。但隨之而來的，卻是傳統的投資建設方式造成的各地基礎設施綜合效率水平差距明顯[2]、資金缺口大等問題。

政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，即PPP模式）的廣泛應用為解決基礎設施領域的上述問題找到突破口。2014年至今，政府相關部門結合我國現階段發展特點，相繼印發文件，在基礎設施領域鼓勵和推廣PPP模式。這些政策的實施激發市場主體活力，創新基礎設施投資、建設和運營模式，加快項目簽約落地速度。根據財政部政府和社會資本合作中心數據，截止2019年上半年，在入庫的所有行業PPP項目中，基礎設施投資額占比高達87%，項目落地率為66%①，高于其他行業平均水平。然而，在我國基礎設施PPP項目投資額龐大、整體落地率提高的背后，卻存在區域分布不均衡、地區差異顯著等問題。財政部PPP管理庫相關數據顯示，東部和中部的發展水平顯然高于西部和東北，甚至在各區域內，省域基礎設施PPP的發展水平也存在明顯差異。

為什么基礎設施PPP項目整體發展良好，而各地表現各異？顯然，這與其發展環境密切相關。發展環境是基礎設施PPP項目順利落地并得以高效發展的保障。回顧和梳理現有文獻，在研究視角上，對比當前基礎設施領域PPP項目快速發展的現實，學者們對全行業PPP發展環境關注較多[3]-[8]，而針對基礎設施領域PPP項目特點，對其發展環境的探討稍顯滯后;在研究內容上，已有研究主要分析基礎設施PPP發展環境的構成要素[9]-[15]，卻鮮見綜合各要素，全面測量、評價和分析其發展環境的研究。因此，本文擬從上述兩個方面對現有研究進行擴展，通過分析我國基礎設施PPP項目發展的影響因素構建指標體系，對省域基礎設施PPP項目的發展環境進行評價和研究，以期提高項目落地率，提升績效水平，推動我國基礎設施PPP項目的健康可持續發展。

1? 省域基礎設施PPP發展環境評價指標體系構建

基礎設施產品帶有公共產品屬性和網絡經濟性，且相較于其他領域，基礎設施PPP項目具有建設資金需求量大、建設周期長、投資見效慢、相關利益主體多、法律關系復雜等特點。鑒于上述特殊性，文章認為我國省域基礎設施PPP項目的健康可持續發展更需要穩定的經濟環境、良好的要素市場環境、成熟的中介組織發育和法治環境、高效的政府服務環境和已有完善的基礎設施建設環境，并以此為基礎，通過鑒別、篩選與整合，得到如下評價指標體系（見表1）。

根據世界銀行報告《為發展提供基礎設施》中的分類，文章主要研究經濟性基礎設施，涉及能源、交通運輸、水利建設、生態建設和環境保護、市政工程等領域。鑒于數據的可得性和完整性，文章利用我國31個省份（不包括臺灣省、香港特別行政區和澳門特別行政區）2016年的相關數據進行實證分析，數據分別來源于《中國分省份市場化指數報告》[16]、《中國地方政府效率研究報告》[17]、財政部政府和社會資本合作中心項目管理庫、《中國統計年鑒》和各省統計年鑒，其中，地方政府自有財力指標數據進行正向標準化處理。

2? 省域基礎設施PPP發展環境分要素測評

文章選用SPSS統計軟件，對我國省域基礎設施PPP發展環境進行因子分析。檢驗結果（KMO=0.819，α=0.000）顯示，所選指標適合運用主成分法進行因子分析。文章提取前3個因子，其累計方差貢獻率達到84.85%，能較好地反映原始變量絕大部分信息。公因子1在變量X1、X2、X4、X5、X6上有較大載荷，這些變量是區域基礎設施PPP投資環境的重要構成，綜合反映了區域市場發育完善度和成熟度對社會資本投資方的吸引，命名為“市場吸引能力因子”。公因子2在變量X8、X10上有較大載荷，這反映了當前地方政府在基礎設施PPP發展方面取得的成就和治理水平，命名為“制度保障能力因子”。公因子3在變量X3、X7、X9上有較大載荷，綜合反映了社會資源對未來基礎設施PPP項目落地及進一步發展的支持，命名為“社會支持能力因子”。

整體上，影響省域基礎設施PPP發展環境的三個主要因素得分均偏低，大多數地區低于平均水平。其中，各地在制度保障能力因子上的得分最高，在市場吸引能力因子上的得分最低。此外，省域基礎設施PPP發展環境的三個影響因子得分離散程度較大，其中制度保障能力的差異最為顯著。

文章按照我國區域劃分，發現各地在基礎設施PPP發展環境三大要素上的發展呈現不平衡的特點。第一，在市場吸引能力方面，東部省份得分更高，西部省份得分更低。結合因子構成，各地在市場吸引能力上的得分排名，與這些地區在人均GDP、要素市場發展環境、中介組織發育與法治環境等指標上的表現基本一致，這說明省域經濟實力、生產要素市場培育、市場中介組織發展與法治環境建設，是吸引社會資本，尤其是民營資本進行基礎設施PPP項目投資的重要決策參考。第二，在制度保障能力方面，西部區域表現最好，而東北區域表現最差。各地在制度保障上的得分排名，與這些地區在政府執行力指標上的表現基本一致，這說明地方政府信息公開和高效運行為基礎設施PPP項目順利落地和發展提供服務保障。第三，在社會支持能力方面，東北各地表現更好，西部區域表現較差。各地在社會支持能力上的得分排名，與這些地區在私營企業固定資產投資額占比指標上的表現基本一致，這說明省域私營經濟發展規模與實力是基礎設施PPP項目落地及良性發展的重要支撐。

3? 省域基礎設施PPP發展環境綜合評價

文章通過回歸分析測算各地基礎設施PPP發展環境的因子得分，進一步構建函數獲得綜合得分。省域基礎設施PPP發展環境得分最高是上海市（1.4）和北京市（1.26），遠遠高于其他地區，西藏自治區得分最低（-1.91），并且大部分?。ㄊ?、自治區）得分在平均水平以下，這說明我國省域基礎設施PPP發展環境整體不理想，急需進一步優化。在發展環境高于平均水平的省份中，東部占絕大多數，中、西部區域中的大部分省份以及東北三省的基礎設施PPP發展環境全部處于平均線以下，此排名順序與各地經濟表現基本一致。

文章根據綜合評價得分，把各地分為優（排名1-10）、良（排名11-20）、差（排名21-31）三部分，在此基礎上，結合各要素測評結果，發現省域基礎設施PPP發展環境在空間分布上呈現以下特點。①由東部向西部依次遞減。我國東部、中部、東北以及西部四大區域基礎設施PPP發展環境的綜合得分分別為0.63、-0.11、-0.12和-0.44，東部各?。ㄊ校┐蟛糠譃閮?，中部和東北地區大部分省份為良，西部地區大部分省份為差。以上特點與我國改革開放以來實施的東部沿海地區優先發展戰略有關，東部地區由于在對外開放改革、私營經濟發展、金融體制改革等方面得到政策支持，并且具備區位優勢和歷史發展優勢，所以一直是我國四大區域中吸納各種資本投資最多的地區，也是累計PPP項目落地數和投資額居于首位的地區，這些有利條件也推動著當地基礎設施PPP發展環境的改善和優化。②各區域內，省域基礎設施PPP發展環境表現各異。通過分析四大區域內各?。ㄊ小⒆灾螀^）的綜合得分分布情況，離散程度從小到大分別為中部和東北區域（0.13）、東部區域（0.52）、西部區域（0.54）。中部區域各省發展水平較均衡，在市場吸引能力、社會支持能力和制度保障能力上表現較一致，因此在營造基礎設施PPP發展環境時表現比較集中。西部區域各地的差異最顯著，可能的原因是，國家西部大開發戰略的持續推進，以及國家PPP推介及示范項目的承接，政府加大了對西部區域基礎設施的投資力度，基礎設施建設整體加速，但是在該背景下，西部各地在市場發展基礎、政府服務能力、原有基礎設施PPP項目建設等方面參差不齊，導致其在三大要素上的發展差異明顯，繼而造成該地區省域基礎設施PPP發展環境的差異程度遠遠高于其他區域。

綜合上述分析，我國省域基礎設施PPP發展環境整體不理想，亟待優化完善，尤其是得分低于平均水平的省份，更需查漏補缺、補短強弱，實現基礎設施PPP發展環境的有效提升。與此同時，基礎設施PPP發展環境影響因素具有多元性和復雜性特點。因此，各地在優化環境時，不能僅僅注重單一因素的發展，應從市場吸引能力、社會支持能力、制度保障能力三個方面，固強補弱、整體發展、合力打造良好的基礎設施PPP發展環境，推動基礎設施PPP項目順利落地和健康良性發展。

4? 結論

文章以基礎設施PPP項目特征事實為基礎，結合相關研究成果和我國發展實際，構建評價指標體系，從市場吸引能力、社會支持能力和制度保障能力三方面對我國省域基礎設施PPP發展環境進行評價和分析。研究發現，基礎設施PPP發展環境影響因素具有多元性和復雜性特點;現階段我國大部分省域基礎設施PPP發展環境處于平均線以下，且由東向西依次遞減，各區域發展水平表現各異;在三個影響因子中，市場吸引能力是決定因素。本文旨在為我國地方政府優化基礎設施PPP發展環境提供參考，以此激發社會資本投資積極性，促進基礎設施PPP項目的順利落地和可持續發展。

注釋：

①根據財政部政府和社會資本合作中心相關定義，項目落地率指執行和移交兩個階段項目數之和與管理庫項目數的比值。

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