論我國壟斷協議豁免制度的完善

卜易偉

摘 要：壟斷協議豁免制度初見于2008年8月1日施行的《反壟斷法》第十五條規定，立法的形式上以中國國情為基礎借鑒西方國家的立法經驗，以列舉方式對豁免制度的具體情形和條件做出明確規定。壟斷協議相關制度建立并實施已有十余年，雖然對于經濟秩序與國家社會公共利益維護意義重大，但執法與司法實踐中問題逐漸凸顯。

關鍵詞：壟斷協議;反壟斷;反壟斷法;豁免制度

一、我國壟斷協議豁免制度的相關概念

（一）壟斷協議的含義

壟斷協議需具備三方面含義，一是壟斷協議的法律主體為兩個或兩個以上獨立的市場主體;二是壟斷協議的具體形式包括采用協議、決定或一致行動的協同行為來實施限制、排除競爭的行為;三是壟斷協議以限制、排除競爭為目的。

（二）壟斷協議的豁免

壟斷協議的豁免意為經營者之間達成的限制競爭的壟斷協議協議，本應被《反壟斷法》所禁止，基于其沒有造成限制竟爭的后果或者造成的損害小于對竟爭的促進等原因，或者基于國家發展的考慮，經過合法程序認為其不違反《反壟斷法》。

二、壟斷協議豁免制度的法律規定

《反壟斷法》于2008年實施后國務院各部委及各地方相繼起草公布了壟斷協議豁免制度相關實施細則，對于豁免制度適用進行細化。國務院反壟斷委員會辦公室2016年3月公布《國務院反壟斷委員會關于汽車業的反壟斷指南（征求意見稿）》;2016年5月公布的《關于壟斷協議豁免一般性條件和程序的指南（征求意見稿）》細化壟斷協議豁免的一般性條件和程序;2017年3月公布《國務院反壟斷委員會關于濫用知識產權的反壟斷指南（征求意見稿）》以上三部實施細則均在一定程度上對壟斷協議豁免制度進行了細化和明確，但是均尚未正式頒布實施。2019年6月，國家市場監管管理總局出臺了《反壟斷法》三部配套規章，其中《禁止壟斷協議暫行規定》細化了壟斷協議認定方法和執法程序，并于2019年9月1日施行。2020年1月2日，國家市場監督管理總局發布《<反壟斷法>修訂草案（公開征求意見稿）》（以下簡稱“意見稿”），意見稿在壟斷協議相關規定方面亦有所涉及。綜上所述，對于壟斷協議豁免制度的法律規定仍應以現行《反壟斷法》第十五條規定的壟斷協議豁免制度的具體情形和條件為基本考量。

三、壟斷協議豁免制度的執法適用

2017年工商部門與發改委共查處經濟壟斷案件181件，其中查處橫向壟斷協議案件165件，占年度比例九成;縱向壟斷協議案件1件，年度比例不足百分之一。在2017 年度工商及發改委公布查處的經濟壟斷協議案件中，均未適用壟斷協議豁免制度，且當事人未提出豁免申請。

2018年原工商部門、發改委和市場監管部門查處反壟斷行政處罰案件共計92件其中原工商部門查處29件，占年度比例三成;發改委及其下屬的價格監督部查處50件，比例超五成;市監局查處13件，比例不足兩成。2018年與2017年相比，反壟斷執法機構查處的重點領域仍然集中在民生行業。

根據市場監管總局官網2019年公布的行政處罰信息可知，涉及壟斷協議的行政執法案件共11件，涉及行業主要分布于建材行業如杭州市13家混凝土企業壟斷協議案件、衢州市8家混凝土企業壟斷協議案件;此外，還涉及與民生相關的駕培行業、液化氣經營行業、餐飲業等行業。

四、我國壟斷協議豁免制度的困境及完善

（一）我國反壟斷協議制度的困境

反壟斷執法程序缺陷備受學界關注。我國的《反壟斷法》并未對反壟斷執法程序作出明確規定，各執法機關在執法過程中遵照本部門的有關程序規則或者遵照一般的行政執法程序進行執法，此種情形下案件能否得到有效、公正的處理尚存疑問。

反壟斷執法監督缺位問題也一直是學界焦點。行政系統內部的自我監督方面：內部監督容易形成“內部包庇”。根據《行政復議法》的相關規定，不服市場監管部門、發改委、原工商部門的行政處罰時，只能先向行政決定的作出機關申請復議，然后才能向國務院申請裁決;而省級市場監管部門、工商部門辦理的壟斷協議案件，只能向國家市場監管總局、原國家工商總局或者當地的省級人民政府申請復議。

行政系統外部的司法監督中，涉案當事人與執法機關由于在社會地位以及社會資源上的巨大差異，在應訴實力、取證權利、信息獲取方面也存在著極大差異性，最終只有極少數的經營者會選擇司法監督。

社會監督作為一種私權利的監督，監督的渠道來源于執法機關的信息公開，群眾無法參與進去，執法機關向公眾展示的只有決定書，而相關的調查、取證環節等信息卻沒有公開。

（二）我國反壟斷協議制度的完善

1.完善豁免范圍

我國的《反壟斷法》在第十五條第一款中列舉了予以豁免的六種壟斷協議類型。在2019年9月實施的《禁止壟斷協議暫行規定》第二十七條提出反壟斷執法機關在認定壟斷協議是否屬于《反壟斷法》第十五條規定的情形時應考慮四種因素，但關于四種因素的適用順序，是否需要同時滿足未作出解釋說明。而在最新公布的意見稿（修訂草案）中第十八條即為草案中壟斷協議豁免制度條款，第二款規定經營者還應當證明所達成的協議是相關情形的必要條件，且不會限制相關市場的競爭并使消費者分享由此產生的利益。

2.加強信息公開與社會監督

《反壟斷法》規定構成壟斷行為的，應當向社會公布。壟斷協議能夠被豁免的，也應當依法作出處理決定，彰顯法律對于遵守法律的經營者的公平對待，而壟斷協議被豁免向社會公開，充分體現對于社會大眾知情權的尊重。

結語

鑒于相關法律實施時間較短，尚處于不斷發展時期，在面臨挑戰與難題的同時還應看到我國反壟斷領域中的取得的諸多實效。隨著壟斷協議豁免制度相關配套法規、實施細則的出臺，該制度逐步走向完善。

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（作者單位：中央民族大學，北京 100081）