海南生態(tài)島視野下填海造地法律規(guī)制的研究

摘要：填海造地對(duì)海南省的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了重大的影響，在海南省旨在建設(shè)“生態(tài)島”的過(guò)程中，通過(guò)加強(qiáng)填海造地法律制度的建設(shè)，爭(zhēng)取將填海造地活動(dòng)產(chǎn)生的不良影響降低到最小限度，從而保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。結(jié)合海南生態(tài)島建設(shè)，針對(duì)填海造地的審批、海域使用權(quán)的取得以及換發(fā)土地使用權(quán)證制度進(jìn)行探討，探索可持續(xù)發(fā)展的填海造地規(guī)劃路徑，促進(jìn)海南省海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：填海造地;審批制度;海域使用權(quán);土地使用權(quán)

1 海南省填海造地現(xiàn)狀

1.1 海南省填海造地的總體情況

海南省是我國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)特區(qū)之一，擁有豐富的海洋資源，多樣的海洋生態(tài)系統(tǒng)，海洋優(yōu)越的發(fā)展條件，海洋在海南省發(fā)展的過(guò)程中發(fā)揮了舉足輕重的作用。自由貿(mào)易港的建設(shè)使海南省經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，同時(shí)增加了土地需求，大量城市建設(shè)項(xiàng)目缺口需要填補(bǔ)，填海造地成為快速解決人地矛盾、擴(kuò)大發(fā)展空間的有效方法之一，但過(guò)多的填海造地項(xiàng)目對(duì)海南省的生態(tài)帶來(lái)了嚴(yán)重的破壞，填海造地的法律規(guī)制問(wèn)題也逐漸凸顯。截至2017年底，海南省海域內(nèi)已批準(zhǔn)填海造地項(xiàng)目用海共188宗，面積4212.8144公頃，海南省填海項(xiàng)目呈降低的總體趨勢(shì)，2017年海域使用確權(quán)面積僅為543.81公頃。在區(qū)域分布上海南省13個(gè)沿海市縣和1個(gè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管轄范圍內(nèi)均有用海項(xiàng)目分布，其中海口市、陵水黎族自治縣海域使用項(xiàng)目宗數(shù)最多，分別占全部用海宗數(shù)的28%和25%;儋州市、三亞市和海口市用 海面積最大，占全部用海面積的 50.81%。

1.2 填海造地現(xiàn)狀對(duì)海南生態(tài)帶來(lái)的影響

無(wú)論采取何種方式進(jìn)行填海造地，都將會(huì)導(dǎo)致海洋地形地貌環(huán)境的改變，影響海岸線的原始形態(tài)，同時(shí)影響海洋水文動(dòng)力和水沙沖淤動(dòng)力，在一些海域發(fā)生海水侵蝕現(xiàn)象和泥沙淤積現(xiàn)象，填海造地導(dǎo)致自然海岸帶的減少。海灣、河口是船舶來(lái)往運(yùn)行的重要場(chǎng)所，港口若該負(fù)面影響發(fā)生在重要的海灣、河口地區(qū)，泥沙淤積將會(huì)增加船舶停靠難度;海水侵蝕發(fā)生在沿海城鎮(zhèn)、工業(yè)區(qū)或旅游區(qū)，會(huì)造成城鎮(zhèn)居民生活和工業(yè)生產(chǎn)的阻礙。海南海岸線80%為沙質(zhì)海岸，由于填海造地、人為采沙等行為的破壞，使文昌、三亞、澄邁、海口等地部分岸線侵蝕后退，海南省被侵蝕的海岸帶約740公里左右，局部地段被侵蝕的程度較為嚴(yán)重。

紅樹(shù)林是熱帶海洋河口、灘涂上特有的珍貴森林植被，是多種生物生長(zhǎng)、繁衍、棲息的重要場(chǎng)所，是生物鏈循環(huán)中十分重要的獨(dú)立生態(tài)系統(tǒng)。但是填海造地活動(dòng)侵占紅樹(shù)林自然保護(hù)區(qū)，毀壞紅樹(shù)林，自2016年以來(lái)，紅樹(shù)灣房地產(chǎn)項(xiàng)目在海南省澄邁縣填海造地過(guò)程中，侵占花場(chǎng)灣紅樹(shù)林自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)92畝，至今未恢復(fù)原狀，累計(jì)毀壞紅樹(shù)林約4700株，2019年4月，該項(xiàng)目繼續(xù)填海造地，建設(shè)樓盤，以致阻礙潮水交互，致使1582株紅樹(shù)林枯死。紅樹(shù)林等海洋生態(tài)系統(tǒng)對(duì)海南省生態(tài)島發(fā)揮著建設(shè)至關(guān)重要的作用，如果不斷退化，海洋生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境壓力降不斷增大。

2 海南省填海造地實(shí)踐中面臨的法律問(wèn)題

2.1 海域使用權(quán)審批制度面臨的法律問(wèn)題

填海造地行為是對(duì)海域最根本、最徹底的改變，因此其審批環(huán)節(jié)受到很多的限制。根據(jù)《海域管理法》第18條規(guī)定，使用50公頃以上海域進(jìn)行填海工程，應(yīng)當(dāng)申報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，根據(jù)《海南省實(shí)施<中華人民共和國(guó)海域使用管理法>辦法修正案》第11條規(guī)定，使用50公頃以下海域進(jìn)行填海工程，應(yīng)當(dāng)申報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)。由于填海造地行為徹底改變了原海域的屬性，通過(guò)國(guó)務(wù)院與省人民政府嚴(yán)格控制填海造地的審批權(quán)限國(guó)，以確保國(guó)家對(duì)填海造地總面積實(shí)行控制，防止地方政府無(wú)節(jié)制審批填海項(xiàng)目，過(guò)度填海。在實(shí)踐中，為了規(guī)避繁瑣的審批程序，快速將海域變?yōu)殛懙兀M快取得新增土地使用權(quán)，有些地方政府通過(guò)“化整為零、分散審批”，將本應(yīng)向國(guó)務(wù)院或省人民政府申報(bào)的大宗填海項(xiàng)目，拆分成多個(gè)小項(xiàng)目，使項(xiàng)目無(wú)法達(dá)到向國(guó)務(wù)院和省人民政府審批的標(biāo)準(zhǔn)。

在國(guó)家海洋督察組對(duì)海南省開(kāi)展圍填海專項(xiàng)督查工作中，發(fā)現(xiàn)海口如意島南海明珠人工島等填海項(xiàng)目存在化整為零。以儋州市花海島為例，填海總面積783公頃，儋州市政府及海洋部門化整為零違規(guī)審批，將填海項(xiàng)目拆分成36個(gè)面積小于27公頃的子項(xiàng)目并于2013年1月21日一天內(nèi)批準(zhǔn)8個(gè)子項(xiàng)目，于2013年7月4日一天內(nèi)批準(zhǔn)另外18個(gè)子項(xiàng)目，如此操作，將填海造地項(xiàng)目成功繞開(kāi)了國(guó)務(wù)院與省人民政府審批，將審批權(quán)限控制在了儋州市政府的手中。盡管我國(guó)對(duì)“化整為零、分散審批”三令五申，對(duì)該現(xiàn)象持堅(jiān)決的否定立場(chǎng)，但效果并不理想，仍然難以遏制。其一，是因?yàn)橛嘘P(guān)“化整為零、分散審批”的規(guī)定屬于國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件，法律效力不高;其二，在規(guī)范性文件中，僅針對(duì)負(fù)責(zé)審批的主管人規(guī)定了非法批準(zhǔn)使用海域的法律責(zé)任，對(duì)分散審批的項(xiàng)目申請(qǐng)者的法律責(zé)任沒(méi)有予以規(guī)定;其三，雖然有相關(guān)規(guī)范性文件，但有關(guān)機(jī)關(guān)并沒(méi)有相應(yīng)的配套措施，缺少對(duì)該現(xiàn)象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則。

2.2 海域使用權(quán)取得制度面臨的法律問(wèn)題

2.2.1 海域使用金征收數(shù)額過(guò)低

海域使用金數(shù)額的確定主要依據(jù)2007年財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)海域使用金征收管理的通知》，該通知將海域分為六個(gè)等別，三種用海類型，對(duì)填海造地用海方式進(jìn)行一次性征收，以海口市為例，海口市的龍華區(qū)、美蘭區(qū)與秀英區(qū)的海域?qū)儆谌鹊葎e，其建設(shè)填海造地的海域使用金征收數(shù)額為每公頃105萬(wàn)元，即按每平方米105元征收，而海口市龍華片區(qū)土地基準(zhǔn)價(jià)為：商服用地2350元每平方米、住宅用地1900元每平方米，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地525元每平方米。目前填海造地海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，不僅沒(méi)有體現(xiàn)填海造地生態(tài)損害的價(jià)值，甚至沒(méi)有完全體現(xiàn)海域作為生產(chǎn)要素的價(jià)值。海域使用金過(guò)低，一方面減少了中央和地方的財(cái)政收入，另一方面，從海南生態(tài)島建設(shè)的角度來(lái)看，過(guò)低的海域使用金削弱了財(cái)政在生態(tài)保護(hù)方面的支持力度，難以滿足海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)男枨螅矊?duì)該地區(qū)相關(guān)海域的生態(tài)恢復(fù)和維護(hù)產(chǎn)生了不良的影響。

2.2.2 海域使用權(quán)取得的法律主體資格

大多沿海城市為了帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速發(fā)展，對(duì)國(guó)內(nèi)及國(guó)外的市場(chǎng)參與者持鼓勵(lì)態(tài)度秉持“誰(shuí)投資誰(shuí)獲得利益”的原則，因此在實(shí)踐中，在中國(guó)海域使用權(quán)取得的法律主體主要是企業(yè)，企業(yè)作為取得資格的主體，具有市場(chǎng)化和分散化的特征，實(shí)際中會(huì)產(chǎn)生了一些弊端。一方面企業(yè)為了從填海造地項(xiàng)目中獲得巨額利潤(rùn)導(dǎo)致“炒海皮”現(xiàn)象發(fā)生。在海域使用管理法中，關(guān)于海域使用權(quán)的出讓，規(guī)定了行政審批、招標(biāo)、拍賣三種方式，但實(shí)際上，大部分海域使用權(quán)都是通過(guò)行政手段出讓的，企業(yè)只需支付海域使用金可以獲得填海造地的權(quán)利，企業(yè)可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓填海造地形成的土地使用權(quán)獲得高額利潤(rùn)，從而導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失和土地市場(chǎng)的不良發(fā)展;另一方面，填海造地形成的土地的安全性和質(zhì)量難以保證企業(yè)側(cè)重高額利潤(rùn)的追求，容易忽視海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境污染。

2.3 換發(fā)土地使用權(quán)證制度面臨的法律問(wèn)題

有關(guān)海南省填海造地海域使用權(quán)變更為土地使用權(quán)的規(guī)定，具體體現(xiàn)在《海南省實(shí)施<中華人民共和國(guó)海域使用管理法>辦法》與《關(guān)于海域使用權(quán)證換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》中。其中，前者明確提出了海域使用權(quán)人在完成填海造地后，憑海域使用權(quán)證書以及海域使用界址圖申請(qǐng)土地使用權(quán)，并繳納扣除海域使用金和填海成本后的土地出讓金。后者進(jìn)一步要求根據(jù)具體情況，辦理“海變地”的換證手續(xù)。其中以出讓形式獲取土地使用權(quán)的，因其采用“招拍掛”的形式面向社會(huì)公開(kāi)出讓，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)最終決定土地使用權(quán)人的方式，意味著使用權(quán)的主體往往具有不特定的特性。新增土地使用權(quán)主體的單一性，與土地管理法規(guī)存在明顯的沖突和矛盾，沖擊了我國(guó)土地管理法規(guī)的統(tǒng)一性和完整性。另一方面海南省有關(guān)新增土地使用權(quán)取得的政策雖然對(duì)填海造地持一種較為中立的態(tài)度，但其仍然存在一些漏洞需要彌補(bǔ)。

3 完善海南省填海造地法律制度問(wèn)題的對(duì)策建議

3.1 完善填海造地審批制度的對(duì)策建議

3.3.1 增加項(xiàng)目申請(qǐng)人的法律責(zé)任

如前文所述，在規(guī)范性文件中，對(duì)分散審批的項(xiàng)目申請(qǐng)者的法律責(zé)任沒(méi)有予以規(guī)定。因此，應(yīng)對(duì)分散審批的申請(qǐng)人增加相應(yīng)的法律責(zé)任，增加違規(guī)申請(qǐng)人的違法成本，才能對(duì)其違法行為起到遏制的作用，能夠促進(jìn)填海造地規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展。對(duì)于將同一項(xiàng)目化整為零，分解申報(bào)的，應(yīng)責(zé)令退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀，沒(méi)收違法所得，并處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金5倍以上15倍以下的罰款。

3.3.2 完善審批前的審查內(nèi)容

地方政府應(yīng)在自己的權(quán)限內(nèi)完善原有的審批機(jī)制，首先，在審批前著重審查以下幾個(gè)方面：第一，有關(guān)申請(qǐng)人的資質(zhì)及其申請(qǐng)的填海造地項(xiàng)目的位置及面積;第二，所涉及海域生態(tài)環(huán)境情況;第三，待填埋海域附近的海洋生物資源情況;第四，申請(qǐng)?zhí)盥窈Ｓ蚋浇Ｓ蛱盥袂闆r;第五，海域被填埋后對(duì)附近海域生態(tài)的影響;第六，海域附近漁民的生存空間。

3.2 完善海域使用權(quán)取得的對(duì)策建議

3.2.1 使用動(dòng)態(tài)海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)

大多填海造地的省份土地，海域使用金價(jià)格過(guò)低，考慮到填海造地項(xiàng)目將對(duì)附近海域的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生持續(xù)性的無(wú)法恢復(fù)影響，海域使用金的收取標(biāo)準(zhǔn)不宜太低。因此，在附近地價(jià)持續(xù)增長(zhǎng)的同時(shí)，確立海域使用金的動(dòng)態(tài)征收標(biāo)準(zhǔn)是必要的。我國(guó)應(yīng)該以海上利用項(xiàng)目相鄰的土地使用金為標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)地方的土地出讓價(jià)格按照比例一次性收取海域使用金。

3.2.2 海域使用權(quán)取得主體的限制

通過(guò)突破企業(yè)作為海域使用權(quán)取得主體的單一性，確立由政府主導(dǎo)的填海造地模式，企業(yè)僅可以獲得供其自己使用填海造地項(xiàng)目的海域使用權(quán)，其他填海造地項(xiàng)目由政府或政府批準(zhǔn)的特別機(jī)構(gòu)作為投資主體，實(shí)施填海造地計(jì)劃，企業(yè)可以通過(guò)招投標(biāo)的方式承包圍填海項(xiàng)目，完成項(xiàng)目后經(jīng)驗(yàn)收合格，政府支付相應(yīng)費(fèi)用，將該片新增土地納入土地儲(chǔ)備的范圍，以國(guó)有土地的形式流轉(zhuǎn)，最大發(fā)揮自然資源的作用，這樣才能有利于整個(gè)填海造地的集約化與科學(xué)化管理，只有通過(guò)土地市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，才能更好地保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。

3.3 完善換發(fā)土地使用權(quán)證制度的對(duì)策建議

首先，對(duì)于新增土地使用權(quán)的取得主體進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范，對(duì)于“未批先填”“邊批邊填”等違法填海造地的項(xiàng)目的實(shí)施主體，限制其取得新增土地使用權(quán)的權(quán)利，其次，通過(guò)區(qū)分填海造地的類型對(duì)新增土地使用權(quán)給予嚴(yán)格限制，即對(duì)于獨(dú)立型填海類型，重點(diǎn)關(guān)注其是否改變?cè)Ｓ蚴褂糜猛荆c原海域使用用途不相符的則根據(jù)其是否屬于公益性填海造地項(xiàng)目來(lái)確認(rèn)新增土地使用權(quán)人。同時(shí)，針對(duì)不同的填海造地項(xiàng)目類型，適用不同的取得方式和程序，對(duì)于獨(dú)立型的填海造地項(xiàng)目填埋后形成的土地屬于公益性項(xiàng)目的權(quán)利人，由政府部門給予一定補(bǔ)償后收回新增土地后引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，確定新的土地使用權(quán)人;若其新增土地用于非公益性質(zhì)的，原海域使用權(quán)人與實(shí)際實(shí)施填海造地項(xiàng)目人為同一主體的，可依據(jù)《海域使用管理法》第32條的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行規(guī)制;相反不是同一主體時(shí)，則在政府收回土地后，進(jìn)行流轉(zhuǎn)出讓。

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基金項(xiàng)目：2018年海南省研究生創(chuàng)新科研課題“海南生態(tài)島視野下填海造地法律規(guī)制的研究”（編號(hào)：Hys2018-98）。

作者簡(jiǎn)介：劉粟，女，海南大學(xué)法學(xué)院，在讀碩士研究生，研究方向：法律。