北約維護西方安全的原則和行動探析

李海東

【摘要】自成立至今的70余年中，北約總體上有效發揮了維護西方安全的功能。北約實施的主要政策行動及特點包括：最大限度推進吸納新成員的北約擴大，全球范圍延伸北約制度的“伙伴關系計劃”，確立自身在全球安全秩序中的核心地位;以卷入大國地緣政治對抗來保證北約強大軍事能力和削弱西方重大潛在威脅;推進“域外使命”行動使北約在其防區以外區域的重大沖突中展示現實功能;始終結合國際形勢新變化對自身改革以有效應對新安全挑戰等。盡管北約演變中屢遭挫折，但它仍將是西方協調內部關系和在全球范圍擴張西方影響的有力工具。北約在中國周邊構建的伙伴國網絡會對中國安全帶來日益嚴峻的挑戰，對此，我們需保持足夠的戰略警醒。

【關鍵詞】北約全球化? 安全原則? 北約擴大? 伙伴關系計劃? 域外使命

【中圖分類號】D813? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.23.007

北約通常被認為是西方確保其安全的成功組織與機制。自1949年成立至今，歷經冷戰和冷戰后的不同時期，北約在其70余年歷程中展現出較強的生命力。通常敵人消失后，軍事聯盟要么衰退，要么瓦解，但北約本身卻沒有因循此聯盟宿命。支撐北約持久發揮功能的安全原則有哪些？北約維護西方安全的關鍵行動和突出特征如何理解？本文嘗試對此加以分析。

北約維護西方安全的關鍵原則

作為美國與歐洲大多數國家之間的跨大西洋連接紐帶，北約在其70余年歷史中大致維持和保障了成員國之間的聯系和安全。隨著時代變遷，北約在擴張西方勢力中呈現出新發展態勢。支撐北約的核心安全原則對維系北約自身生存與壯大，始終發揮著重大作用。

首先，美國承擔保障歐洲安全責任是北約存在、強化與功能發揮的關鍵前提。二戰結束初期，為與蘇聯爭奪對歐洲的控制權，美國徹底放棄了奉行一個半世紀的“孤立主義”傳統，走上與西歐國家締結聯盟的道路。在1948年的密切磋商后，美、加與西歐國家于1949年建立北約。美國加入并以自身實力與理念重建戰后歐洲安全秩序，徹底改變了近代歐洲傳統的安全實踐。單一國家主導歐洲安全總是帶來戰爭以及歐洲國家之間不斷轉換聯盟機制總是帶來沖突的弊端，隨著北約的持久存在而改變。北約首任秘書長伊斯梅勛爵形象總結了北約發揮的三個核心功能，即：“趕走蘇聯人，帶入美國人，壓制德國人”。[1]此三項功能得以發揮的關鍵前提是美國對歐洲安全的強有力介入，正因如此，德國問題得到暫時化解，蘇聯主導歐洲安全的局面最終未能出現。

北約賦予美國整合西歐國家關系并使其服務于共同遏制蘇聯和重整歐洲安全秩序的戰略需要。華約解體后，北約一度被普遍認為將會削弱或者逐漸解體。然而，作為美國實現其戰略規劃的關鍵工具，北約在冷戰后30年中繼續發揮著排擠俄羅斯、弱化歐盟安全能力的功能，同時其“超越歐洲”的安全功能不斷強化。它始終不斷吸收新成員并始終全力發展以北約為中心的伙伴關系，目前其行動范圍已遠超歐洲而進入中東、北非、亞洲甚至南美等廣闊區域。北約基本主導了歐洲安全格局的構建進程并持續協助美國在全球范圍內擴張西方勢力范圍。

可以說，美國是北約的“靈魂國家”，它主導著這個組織的形成與演進方向，使之得以經歷不同時代而始終大致與美國自身全球戰略調整相適應。換言之，北約是美歐之間的一場“交易”，美國承擔歐洲安全保障責任，而歐洲國家則服務于美國不同時期全球戰略調整的需要。美國的支柱作用一旦消失或削弱，北約衰亡的進程就會加快。盡管特朗普政府繼續主導北約的意愿降低，但美國政治精英群體依然保持著對跨大西洋安全承諾的熱情，持續保持著主導和強化北約功能的基本立場。

其次，北約始終以西方文明守護者自居，以鞏固和擴展西方制度和價值觀為自身使命。按照《北大西洋公約》序言中的說法，“各締約國決心保障基于民主原則、個人自由及法治精神下的各國人民之自由、共同傳統及文明”。[2]這意味著，與西方制度和價值觀不同的國家或國家集團將會是北約直接或潛在威脅。盡管朝鮮戰爭時，北約緊急接納了作為世俗伊斯蘭國家的土耳其的加入，呈現出些許跨文明色彩，但北約整體上大致保持了以西方意識形態與制度為標準而吸納新成員，以及引導轉型國家邁向西方制度和價值認同之路的轉變進程。西班牙加入北約的曲折經歷就是對此進程的生動展示。自20世紀50年代至70年代，基于戰略考慮，美國推動西班牙加入北約，但當時的北約西歐成員國以統治西班牙的弗朗哥政權專制獨裁為由堅決反對考慮接納西班牙。[3]直到1975年弗朗哥死后，北約與西班牙才開啟了良性互動，并以西班牙于1982年加入北約告終。

冷戰后，北約宣揚其依然具有現實價值的重要理由是，它可以對中東歐國家的政治與社會轉型過程加以引導，使之合乎西方的價值觀念與治理模式。北約推動實施的不同類型的“伙伴關系計劃”和吸收新成員國加入的文件中都有相關明確規定，并在實踐中深刻卷入他國內政轉變進程之中。北約可以說是引導轉型中國家全方位實現西方化的最重要安全工具。[4]冷戰后的中東歐眾多國家的深刻轉型之路大致相似，即：它們選擇經濟融入歐共體/歐盟、安全融入北約的對外戰略，依據北約所確定的內部治理原則對自身制度作全面調整，最終擁有北約成員國資格。北約在冷戰后30年推動了歐洲各國政治、經濟、意識形態等維度全方位的西方化，展示出其以對他國國內改造確保自身安全的意圖和功能。[5]

再次，有著明確軍事聯盟自我定位和以始終明確的外部敵人來維系自身生存和確保自身現實功能不斷加強的原則。作為被普遍認定的軍事聯盟，北約始終有著明確認定的外部敵人，并以對明確敵人發揮強力威懾和攻擊功能來確保聯盟內成員國安全。冷戰期間，北約以蘇聯為明確敵人，致力于在軍事領域有效抗衡蘇聯，不論是20世紀50年代初至60年代末的“確保相互摧毀戰略”，還是60年代末至冷戰結束實施的“靈活反應戰略”，北約無不根據美蘇軍事較量最新態勢而制定和實施相應的軍事戰略。[6]

1991年7月，華約瓦解和12月的蘇聯解體，一度使美歐國家政策精英認為北約會因敵人的消失而自我瓦解，但是接下來30年北約的現實演變給出了截然相反的答案。有明確的現實威脅或敵人是北約生存與發展的前提，為此，北約始終沒有停止尋找敵人和固化敵我對立的進程。在極端情況下，它甚至以人為制造敵人的方式來強化自身存在。通過20世紀90年代將米洛舍維奇領導的南聯盟界定為歐洲安全威脅，北約強力軍事卷入巴爾干半島紛爭，并在1999年發起針對南聯盟的“科索沃戰爭”。21世紀頭十年，北約以恐怖主義為主要敵人和始終以俄羅斯為關鍵對手的定位，[7]使其繼續維系著以明確敵人聚合盟友的強有力現實功能。當下與未來一段時期，北約明顯以服務于美國地緣政治角逐規劃而以中俄為明確對手，這使其發展趨勢必定會是加強而非削弱。可以清晰看出，冷戰后從南聯盟、恐怖主義、俄羅斯乃至當下的中國，北約以錨定敵人或對手展現自身功能的基本原則從未改變，而此進程也折射出美國主導下的西方持續不斷制造對立和沖突來確保自身安全和優勢地位的傳統。

最后，以安全的等級化與不可分割確保北約和西方勢力范圍不斷擴張的原則。冷戰期間，歐洲的安全是分裂或可分割的，北約與華約之間的尖銳對立持續近40年。然而，伴隨冷戰結束，北約在重新塑造歐洲安全中確立主導地位則是通過將所有潛在競爭機構邊緣化并建立以北約為中心的諸多多邊制度方式加以實現的。歐共體/歐盟和歐安組織等的安全功能或者因美國和北約的壓制而難以發揮，或者因北約強力排擠而徹底邊緣化。與此同時，北約發展出了與歐共體/歐盟和歐安組織安全功能重疊的以北約為中心的不同層級的制度架構。北約的歐洲—大西洋伙伴關系委員會、和平伙伴關系計劃、地中海倡議以及北約自身一輪又一輪的擴大等牢固確立了歐洲安全結構以北約為中心的多層輪轂形狀的制度架構的客觀現實。支撐此架構的關鍵原則就是安全的不可分割和安全的可分等級，前者意味著北約必然走更大范圍擴張之路，后者則表明了北約將主導更大區域范圍安全結構構建的意圖。

由于北約自身擁有足夠資源與行動能力，其制度架構的四處延展被其自身認定是安全不可分割的體現和保證，北約成員國擁有《北大西洋公約》第五條款所規定的集體防務的條約安全保障，在遭受外敵武裝攻擊之時，成員國須協同應對。北約成員國與伙伴國擁有合作安全的責任，即：在伙伴國遭遇外部威脅之時，其與北約可緊急磋商協調，以獲得北約外交、情報等各種支持。北約與歐洲之外所謂“全球伙伴”則形成對全球安全議題的交流與共識構建機制，雙方在共同關注的議題上展開靈活合作。

該原則的實施使北約從一個區域性軍事安全組織，逐漸發展為擁有多方面功能并在歐洲以外更廣闊區域進行活動的綜合性安全組織，[8]成為當下擴展西方影響力最有行動力的機構。它既能確立北約在歐洲安全中的主導地位，又可為自身在歐洲之外擴展影響作好鋪墊。同樣重要的是，該原則不僅推動北約應對外部威脅，也推動著北約成員國之間以及北約與伙伴國之間矛盾的內部逐漸化解進程。它使得北約作為一個安全組織在擴張過程中始終保持著一定程度上的內部凝合力。

在與不同類型國家發展關系中，北約始終強調“自我鑒別性”，即在參加北約不同規劃和相應行動中，伙伴國或聯系國通過分享安全信息、貢獻實際資源與實際行動中的表現，來證明其與北約發展關系的程度或愿望，從而使得北約能夠清晰鑒別它們與北約聯系的最終方向：或者通過合作而最終加入北約，或者僅與北約建立某種程度的聯系而并不尋求加入北約，或者抵制北約發展等。這就確保了整個北約制度架構擴張過程始終擁有絕對優勢實力和主導地位。這也是北約在面臨多種制度競爭與形勢混亂背景下確保其始終處于主導地位的關鍵所在。

此外，作為軍事聯盟，北約遵循以相互可操作性的標準化機制和軍事一體化機制應對挑戰的原則。北約成員國在指揮、控制、通信、武器系統等各層面運作時有著明確統一的標準，從而確保北約各國軍事協調行動的高效開展。北約軍事一體化機制則使得北約可迅速動員各國不同軍種的力量快速集結部署完成特定軍事任務。北約能夠在冷戰期間以諸多大規模軍事演習威懾蘇聯，冷戰后在科索沃戰爭與利比亞戰爭中消耗與擊垮對手，無不歸因于此機制的高效運轉。標準化機制和軍事一體化機制向伙伴國擴散和逐漸被接受的過程，是北約軍事體系鞏固彼此安全不可分割原則并轉化和主導各伙伴國軍事改革的必然結果。

北約維護西方安全的主要行動與特點

北約始終堅持成員國資格的開放性和伙伴國的全球性兩者相互推進的政策，這使其具備成為西方構建國際安全秩序最核心支柱的現實可能性。長期來看，北約始終沒有停止吸納新成員。冷戰期間北約主要基于緊迫的戰略因素而擴大。由于擔心蘇聯會因美國深陷朝鮮戰爭而突然發起對西歐的軍事攻擊，北約于1952年吸納了希臘與土耳其，這背離了北約文本關于“捍衛共同價值觀國家以及只有歐洲國家可加入”的精神。希臘以東正教文明為主導，而土耳其則是世俗穆斯林國家且通常被視為亞洲國家，不過這倒是為北約擴大的跨文明性和跨地域性開了先例。1955年聯邦德國的加入與1982年西班牙的加入同樣有在歐洲與蘇聯戰略對抗中獲得優勢的重大考慮。蘇聯解體后，擴大成為北約自身轉變的核心要素，北約首次出臺了《北約擴大研究報告》，[9]系統闡述了北約擴大原則與標準、申請加入國承擔責任及加入程序等關鍵事宜。擴大本身旨在引導申請國進行自身政治經濟文化等領域根本性西方化變革的核心功能得到突出展現。北約擴大進程將永遠不會停止，北約成員國資格始終保持開放，這成為北約一以貫之的持久立場。迄今，北約已完成了8輪擴大，成員國已由成立之初的12國發展到2020年的30國。目前，格魯吉亞、烏克蘭、波斯尼亞和黑塞哥維那三國申請并等待加入。就成員國范圍而言，北約已經涵蓋了歐洲大多數國家，其擴大的對象國逐漸呈現向亞洲國家延展的勢頭。

目前，北約與非北約國家形成了各種不同層次和不同功能的制度聯系。與小范圍吸納新成員不同，北約不同類型的“伙伴關系計劃”則直接將北約觸角延伸到了全球各個區域。北約為準備吸納加入的伙伴國推動實施了“北約成員國行動計劃（MAP）”，它著眼于推動伙伴國盡快達到擁有北約成員國資格應具備的各項標準，尤其是確保其軍隊改革方向與北約確定的原則相一致。它一面促進了北約擴大進程，一面保障了北約不因吸收較多成員國而削弱自身軍事能力。“和平伙伴關系計劃（PfP）”在北約與歐亞大陸上眾多國家之間建立起軍事紐帶，為軍事領域中相互透明與互信的培育提供平臺。“歐洲-大西洋伙伴關系機制（EAPC）”則成為歐美范圍內眾多國家展開以北約為中心的政治磋商管道。這三個機制使北約軍事與政治功能發揮的范圍與歐安組織和歐盟相互重疊。在邊緣化后兩者的過程中，北約實際上已經確立其在歐洲政治與軍事安全領域中不可或缺的主導地位。

為確立自身的“全球性”，北約在冷戰結束后的不同時期實施了與歐洲以外國家的區域機制建設，“地中海對話機制”構成北約與以色列、埃及、約旦、摩洛哥、阿爾及利亞、突尼斯、毛里塔尼亞等地中海沿岸七國間政治對話的平臺。“伊斯坦布爾合作倡議（ICI）”成為北約與中東地區海灣國家間政治溝通的機制。北約根據特定功能需要與包括澳大利亞、阿富汗、哥倫比亞、伊拉克、日本、韓國、蒙古、新西蘭、巴基斯坦等國單獨建立起“全球伙伴計劃”。[10]所有這些舉措增強了北約在全球安全領域的存在感和重要性。

北約成員國的“西方中心”特色與行動更加全球性的特色，使其成為全球范圍內推進西方安全利益最為堅實的堡壘;其行動范圍超越歐洲的傾向與伙伴國的全球布局，使其擁有全球范圍內就重大安全議題漠視包括聯合國在內眾多綜合性安全組織而自主發揮功能的能力。

北約不斷卷入大國地緣政治對抗進程，以使其持續保持與強化自身軍事能力，更有力地服務于削弱或擊敗對西方構成重大潛在威脅的目標。自1990年代至今的北約擴大規劃是在以削弱俄羅斯大國實力和以俄羅斯為競爭對手的邏輯下推進的，這也是北約吸收的新成員國大多數持反俄立場、北約與俄羅斯關系持久對立的根本原因。在俄羅斯自身深陷內部危機和轉型至為關鍵的20世紀90年代和21世紀最初幾年，北約以有利于推動俄羅斯西方式內部變革為表面理由，使得俄羅斯在未強烈抵制北約擴大背景下順利推進了冷戰后的頭兩輪擴大進程。俄羅斯在此期間存在與北約建立相互信任伙伴關系的意圖，并數次提出俄羅斯不排除未來最終加入北約的主張。[11]然而，西方國家對俄羅斯內政參與度越高，俄羅斯本身經濟與政治狀況越是混亂，以致于俄羅斯最終不得不作出如下結論：北約與其說是幫助俄羅斯走向民主，倒不如說是更關心持續和永久性地削弱與排擠俄羅斯。

俄羅斯總統普京在2007年慕尼黑安全會議上對美國和北約構建“單極世界”的抨擊以及對北約擴大制造歐洲分裂和圍堵俄羅斯的強烈指責，[12]經典詮釋了俄羅斯與北約之間的根本對立關系。此時的俄羅斯不得不面對大量中東歐國家以及波羅的海三國已融入北約且北約軍事設施更靠近俄羅斯本土的危險安全環境。北約在波蘭與羅馬尼亞已部署的反導系統更是實質性損害著俄羅斯的戰略利益。回過頭來看，北約實際上始終沒有因俄羅斯對北約的示好而放松持續排擠、削弱俄羅斯的進程。俄羅斯以往設想的以與北約合作來發揮俄在歐洲安全影響力及作為大國被尊重的外交目標，被北約針對俄羅斯的持續擠壓而徹底擊碎。當2014年烏克蘭政治危機爆發時，俄羅斯以強力方式合并克里米亞并深刻卷入對烏克蘭國家方向選擇的內部紛爭。北約與俄羅斯之間曾有的積極互動窗口徹底關閉，雙方結構性敵對關系已無法改變。

北約的中國觀是隨全球地緣政治變化尤其是中美關系變化而調整的。長期以來，北約并沒有將中國當作重要關注對象。冷戰后的國際格局轉換中，美對華政策主導了北約對華的基本定位。在美對華政策大討論和大調整中，美國戰機于1999年北約對南聯盟持續轟炸中空襲了中國駐南聯盟大使館，暴露出美國引導北約在新地緣政治環境下瞄準中國的意圖。近年來，伴隨美國從前期反恐轉移向大國競爭的戰略調整以及北約制度觸角已延伸至全球的客觀現實，北約對中國的關注驟然增強。2019年12月，北約倫敦峰會首次將“大西洋聯盟成員國應對影響力持續增長的中國”[13]寫入“峰會領導人宣言”，也首次明確了北約將著眼于與中國競爭的基本立場。北約在中亞地區與阿富汗等地的軍事存在以及與美國在亞太地區諸多盟國之間建立的“全球伙伴關系”，為北約接下來與中國展開合乎美國需求的地緣政治角逐做了鋪墊。由于北約內部相當數量的歐洲成員國與中國有著諸多領域比較緊密的合作關系，北約能否配合美國的對華大國競爭戰略，目前看還存在較大不確定性。北約與中國互動關系的結局能否如北約與俄羅斯之間那樣具有不可調和性，還需要進一步觀察。

北約“域外使命”行動，使其更多參與到北約防區以外地域出現的危機處理之中。“域外使命”行動在冷戰期間的北約內部多次被討論，但真正落地實施是發生在蘇聯解體后人們普遍質疑北約是否依然有能力解決實際安全挑戰的時刻。北約以“域外使命”行動展示出其多層面實際軍事功能。1990年代，北約以優勢軍力強力介入波黑內戰和科索沃戰爭，表明其在控制一國內戰沖突與在一國內強制塑造秩序的現實功能。進入21世紀后，北約在2003年至2014年領導實施了在阿富汗的“國際安全援助部隊（ISAF）”行動，在2004年至2011年實施了北約對伊拉克軍官大范圍培訓的舉措（NTM-I），[14]這展示出其對他國軍隊改革和秩序恢復所試圖發揮的功能。2011年，北約對利比亞卡扎菲政權軍隊所實施的“域外使命”行動，則顯示出北約顛覆他國政權的強大力量。[15]近年來，北約“域外使命”范圍已出現在了非洲、中東、中亞等多個區域，其在北約防區之外頻繁行動已成為冷戰結束以來北約轉型的關鍵構成要素。北約以軍事行動打造西方主導國際安全秩序格局的主要步驟，就是實施“域外使命”行動。

過去30年中，“域外使命”行動范圍從歐洲向歐洲以外區域擴散的過程，反映了北約自身正從服務于歐洲國家關注的歐洲安全轉向服務于美國關注的全球安全。不過，需要指出的是，北約“域外使命”行動能否順利付諸實施與北約決策原則和是否有聯合國授權密切相關。長期以來，北約各國基于“共識”原則對重大議題作決定。沒有成員國的一致同意，北約任何重大行動都難以以北約名義付諸實施。冷戰后北約對南聯盟的戰爭行動，是在西歐國家數年無法有效解決南聯盟分裂帶來的安全危機之后，不得不同意北約采取行動的結果。這反映了北約在缺乏聯合國授權前提下，往往會面臨凝聚內部共識較為困難和行動低效的現實。北約實施空襲利比亞的行動非常迅速和致命，其關鍵原因是存在聯合國相關決議的授權帶來的北約各國快速行動的共識。由于北約成員國數量大幅增加以及聯合國本身國家間利益的錯綜復雜，獲得聯合國授權與在北約內部就新行動達成共識將變得更為困難。2003年，美國入侵伊拉克前試圖得到聯合國的授權，以推動北約迅速支持美國的軍事行動，但美國這一外交努力未獲成功，最終只有少數幾個北約國家組成的“意愿聯盟”支持美國的對伊入侵行動。