社會治理的“中間領域”： 以社會組織為考察對象

摘 要：現代社會治理是一項應對動態、多元和復雜環境的系統工程。無論是發達國家還是發展中國家，其社會治理都是政府、市場和社會力量三者之間分工協作的結果。政府主導的基礎領域、市場主導的頂層領域和社會主導的中間領域，構成了社會治理的三大類領域。社會組織的主導性參與，是社會治理中間領域最明顯的特征。就中國而言，社會組織在參與社會治理中間領域的過程中，提供的社會服務主要有基本化、專業化和協作化三種類型。社會組織對城市空間治理的參與，是中國社會治理中間領域新的實踐探索，具有專業性、參與性和志愿性的特征。

關鍵詞：社會治理;中間領域;社會組織;社會服務;城市空間治理

中圖分類號：D630; D632.9 文獻標識碼：A? 文章編號：0257-5833（2020）06-0058-13

作者簡介：宋道雷，復旦大學馬克思主義學院副教授 （上海 200433）

一、現代社會治理：三類領域互動協作的系統

現代社會是一個復雜系統，現代社會治理則是一項復雜的系統工程。與傳統社會相比，現代社會在科學技術的發展中變得日益復雜，成為了一個充滿更多新的多樣性要素的社會，而且要素之間的互動更增加了其復雜性。因此，許多學者認為高度的動態性、多元性和復雜性，是現代社會最基本的特征，貝克將這種動態、多元和復雜的社會稱為風險社會①。從這個意義來看，現代社會治理面臨著更嚴峻的挑戰，需要探索新的社會治理模式。從根本上講，現代社會治理就是要回答如何以一種有效的方式治理一個充滿動態、多元和復雜要素的風險社會。

多元動態的復雜要素為現代社會治理帶來挑戰的同時，也帶來機遇。應對這些挑戰，并不意味著要削弱社會的復雜性、多元性和動態性。相反，從理論上講，多元、動態和復雜的要素只要以合適的方式協同起來，就可以構成高度現代化的社會治理體系，從而提升社會治理能力的現代化水平。不過，社會治理體系和治理能力現代化的重點，并不在于其構成要素是否動態、多元或復雜，而在于這些要素是以何種合適有效的方式互動協同，從而達到社會治理需求和社會治理能力的平衡，并推動社會治理有序發展Jan Kooiman， Modern Governance： New Government-Society Interactions， Sage， 1994， pp. 6-7.。

無論是發達國家還是發展中國家，它們都面臨著探索社會治理有效途徑的難題。一方面，市場力量借助互聯網，特別是移動智能終端，正在以前所未有的速度，給政府主導的社會治理帶來挑戰和機遇，甚至在一些基礎領域改變政府的社會治理舉措和治理理念;另一方面，面對日益動態、復雜和多元的社會，政府傳統的以科層制為基礎的社會治理模式也日益捉襟見肘，這導致社會組織參與社會治理的合法性不斷增強，且參與的廣度和深度在不斷加深Chathapuram S. Ramanathan， and Subhabrata Dutta （eds.）， Governance， Development， and Social Work， Routledge， 2014， p. 3.。這兩方面都使學術界和實務界對國家在推動社會治理過程中的效率和責任產生質疑。因此，無論是發達國家還是發展中國家都在探索更為合適有效的社會治理模式。

不同國家的社會治理實踐告訴我們，任何以單一行為者為中心的社會治理模式都無法應對上述挑戰。治理不同于管理，本質上體現的是多元行為者之間的互動協作。“在社會治理過程中發揮作用的不再僅僅是政府，而是政府、社會、市場等多元主體協商形成的復合治理體系。”郭蘇建等：《第六產業與社會治理的理論探討和實證研究》，《經濟社會體制比較》2018年第6期。因此，根據不同行為者發揮作用的強弱，社會治理可以分為：市場中心主義路徑，它強調競爭機制、企業管理技術和企業家精神;國家中心主義路徑，它強調政府或公共部門的重要角色和作用;社會中心主義路徑，它強調社會組織在社會治理中發揮日益重要且不可替代的作用;個體主義路徑，它強調社會治理中的居民參與，并認為治理過程、決策與評估應該是自下而上的Jinfa Liu， “From Social Management to Social Governance： Social Conflict Mediation in China”， Journal of Public Affairs， Vol.14， No.2， 2014， pp. 93-104.。不同國家的社會治理具有不同特征，但基本上是多元行為者的互動網絡，這種分類僅僅是對現實社會治理復雜情形的簡化。中國的社會治理并不是純粹的上述任何一種路徑，中國選擇的道路是國家主導的社會多元化模式鄭杭生、楊敏：《從社會復合主體到城市品牌網群：以組織創新推進社會管理創新的“杭州經驗”》，《中共杭州市委黨校學報》2011年第4期。。

學者指出現代社會治理實踐不同于上世紀80年代之前的實踐。20世紀80年代之前的社會治理往往是由政府代表的公權力主導的，而現在的社會治理則是通過多元主體的協作實現的。公權力僅憑自身的單一力量無法主導現代社會治理，因此形成了政府掌舵，市場和社會力量共同參與、互動協作的治理格局。20世紀80年代和90年代的公共部門改革之后，政府的性質和作用發生變化，導致社會治理從等級官僚主義向更多地利用市場、準市場力量和社會網絡的轉型。特別是在提供公共服務方面，這種轉型表達了一種普遍的理念，即國家越來越依賴其他組織來保證其意圖，實施其政策，并建立規則Mark Bevir （ed.）， Encyclopedia of Governance， Sage， 2007， p. 364.。

在此基礎上，本文認為社會治理是政府、市場和社會三類領域的力量分工協作的有機互動過程和體系。社會治理的最終目的是實現社會有序、健康和可持續發展，但是實現此目的的主體是多元的。無論是發達國家還是發展中國家，其社會治理都是政府、市場、社會三者之間分工協作的結果，而現代社會治理則是這三者主導的三類領域互動協作的系統工程（見圖1）。

首先是基礎領域。社會治理的基礎領域是指構成社會治理的最基本的、具有全民必需的一般化要素的領域。離開這一領域，最基本的社會秩序都無法實現，更不論進一步的發展。基礎領域的主導行為者是政府，它為社會治理提供最基礎的公共產品，如社會安全、社會保障等。因此，這一領域的社會治理產品一般是免費的，或由于公共財政的支撐，只需付較低費用。

其次是頂層領域。社會治理的頂層領域是指提供社會治理更高層次的個性化要素和產品的領域。這一領域可以為社會進一步的繁榮發展提供支持，離開這一領域，社會治理只能滿足民眾最基本的社會需要，而無法滿足更為個性化、更高質量的社會需要。頂層領域的主導行為者是市場，市場為社會治理提供超越公共產品的個性化的私人產品（private goods），如高端養老服務、高質量的教育服務等。因此，該領域的社會治理產品通常是有償的，而且費用比較昂貴。

最后是中間領域。社會治理的中間領域是指政府和市場無力或不愿提供治理產品的領域。在這一領域中，政府雖然愿意提供治理產品，卻受到自身的人員、能力和專業化的限制，因此沒有能力提供;而市場因為無利可圖，根本不愿在此領域投入資金和技術。因此，中間領域一般是由社會組織主導的。社會組織提供介于公共產品和私人產品之間的公益產品或志愿產品，如性別平等、特殊群體關愛等。這些產品的提供一般是通過政府購買服務或社會組織自發提供的方式實現的，因此公益化是其最重要的特征。

本文建構的社會治理三類領域理論模型，是韋伯意義上的理想類型。這一模型不一定符合現實中所有的社會治理實踐，卻可以作為理論工具對現實實踐進行分析。以現代社會治理領域中的養老服務為例，我們可以對社會治理三類領域的互動協作有更深刻的了解。根據中國國家統計局發布的人口數據，截至2018年底，中國60周歲以上老齡化人口所占比例為17.1%，養老問題日益成為中國社會治理的重要課題之一《中國老齡化的5個“大”數據，令人難以置信》，http：//m.kdnet.net/share-13337472.html，訪問日期2019年1月28日。。在社會治理（養老服務）的基礎領域，最基本的養老保障服務由政府的建制化制度體系主導，社會保障體系中的社會基本養老保險制度是托底性工程，提供了最基礎的國民養老服務。但超越基本養老保障的更個性化、更高質量的養老服務產品，需要由市場主導的養老服務頂層領域進行產品供給，如目前國內各大城市流行的一床難求的豪華養老院十分緊俏的高級養老服務作者于2019年8月9日對上海XFD養老院的調研。。除養老服務的基礎領域和頂層領域外，還有一些是政府的基礎保障服務無力覆蓋，市場化運作又無利可圖，還需要更高的專業化技術支持的中間領域。社會組織以專業化技術為支撐，以政府購買服務或社會募捐的社會化方式，廣泛參與到社會治理中間領域，如剪愛公益發展中心為政府無力覆蓋、市場不愿接手的認知癥老年患者提供公益化看護和康復治療服務作者于2019年10月10日對上海剪愛公益發展中心的調研。。

在多元主體共同參與的基礎上，社會治理的基礎、頂層和中間領域互動協作，構成了良性運作的伙伴關系治理系統（partnership governance system）Bernard Enjolras， “Between Market and Civic Governance Regimes： Civicness in the Governance of Social Services in Europe”， International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations， Vol.20， No.3， 2009， pp. 274-290.。由政府主導的基礎領域，可以提供最低程度和最基礎的社會治理保障服務。這一領域發揮社會保護作用，有助于消除產生社會治理沖突的根源。由市場主導的頂層領域，可以提供最高程度和最具個性化的社會治理服務。這一領域的市場化服務，能夠滿足人們日益增長的對個性化、高質量社會治理產品的需求，尤其是高收入階層的社會治理需求，從而防止社會治理沖突的升級。由社會組織主導的中間領域，可以提供以上兩個領域無力或不愿提供的社會治理服務。它作為社會治理系統的重要組成部分，可以發揮“查缺補漏”的作用，有效彌補政府和市場不能覆蓋的領域，實現社會治理的全覆蓋Su， Zheng， Three Pillars of Social Order： State Power， Social Force and Local Organization in China， The Chinese University of Hong Kong， ProQuest Dissertations Publishing， 2017.。

二、中間領域：社會組織主導的社會治理

相對于社會治理的基礎領域和頂層領域而言，中間領域是比較特殊的，因為該領域充滿了治理鴻溝。社會治理中間領域的絕大部分需求，是由社會弱勢群體提出的。政府在主觀上非常樂意滿足他們的需求，以達到社會穩定的目的，但囿于自身的專業化水平和人財物等資源不足的限制，確實無法完全滿足他們的需求。以企業為代表的市場力量，則從主觀上便不愿參與該領域的治理，因為這一領域無利可圖。因此，社會治理的中間領域便極易出現政府干預失效和市場競爭失靈以及個體通過自我努力也無法根本扭轉的治理鴻溝現象宋道雷：《專業主導式合作治理：國家社會關系新探》，《南開學報（哲學社會科學版）》2018年第3期。。

世界各國的社會治理實踐告訴我們，社會組織是彌補中間領域出現的治理鴻溝現象的合適和當然選擇。社會組織通常被視為對政府或市場失靈做出的彌補性反應，它們介入政府無法或不會提供社會所需服務的領域，或者介入由于因信任危機，消費者從市場提供服務轉向社會組織提供服務的領域Lester M. Salamon， “Of Market Failure， Voluntary Failure， and Third-party Government： Toward a Theory of Government-nonprofit Relations in the Modern Welfare State”， Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly， Vol.16，No.1-2， 1987， pp. 29-49.。在政府公共部門行為者與市場私有部門行為者主導的社會治理之間存在一個間隙（interstices of public and private action），即我們所說的治理鴻溝Robert J. Chaskin， and David Micah Greenberg， “Between Public and Private Action： Neighborhood Organizations and Local Governance”， Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly， Vol.44， No.2， 2015， pp. 248-267.。在社會治理的中間領域，社會組織不僅能夠抓住機遇并規避風險，而且還能以比較靈活的方式提供社會服務和開展治理活動，從而彌補社會治理鴻溝，這在很大程度上是由它們自身的理想品質和特點決定的Hans Jrgen Gsemyr， “Navigation， Circumvention and Brokerage： The Tricks of the Trade of Developing NGOs in China”， The China Quarterly， Vol.229，No.1， 2017， pp. 86-106.。首先，社會組織被看作是一種市場和國家之外的社會組織形態Lester M. Salamon， and Helmut K. Anheier， Defining the Nonprofit Sector： A Cross-National Analysis， Manchester University Press， 2017， p.1.。社會組織是非營利組織，在大部分情況下以自身的專業技術為基礎，通過發動志愿者的形式，為社會邊緣弱勢群體提供公益服務Udaya Wagle ， “The Civil Society Sector in the Developing World”， Public Administration and Management： An Interactive Journal， Vol.4， No.4， 1999， pp. 525-546.。社會組織的社會化身份、專業化屬性和公益化行為，使其成為中間領域最合適的參與者和主導者。其次，在大多數情況下，社會組織通過促進基本公共服務均等化的方式，彌補社會治理鴻溝。這既能提高政府的社會治理水平，又能增強民眾對政權合法性的認同，從而不斷推動社會治理體系和治理能力的現代化Gangqiang Yang， et al， “Social Organization Participation， Government Governance and the Equalization of Basic Public Services： Evidence from China”， International Journal of Environmental Research and Public Health， Vol.16， No.16， 2019， pp. 1-20.。再次，社會組織以自下而上的方式參與社會治理。它們通過市民參與的方式培育社會資本，促進社會融合，實現社會凝聚力的提升，增進社會集體和個人福利Alan Fowler， Civil Society， NGDOs and Social Development： Changing the Rules of the Game， Geneva： United Nations Research Institute for Social Development， 2000， p. 37.。此外，社會組織是社會治理的替代性選擇。社會組織在政府和市場之外，為最基層的民眾，尤其是邊緣地區的弱勢群體，提供了一種更靈活有效地供給公益服務的途徑Thomas W. Dichter， “Globalization and Its Effects on NGOs： Efflorescence or a Blurring of Roles and Relevance？”， Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly， Vol.28， No.4， 1999， pp. 38-58.。甚至，社會組織逐漸被當作社會責任、賦權和道德的代表，成為一種意識形態說服形式（ideological persuasion）Mercer Claire， “NGOs， Civil Society and Democratization： A Critical Review of the Literature”， Progress in Development Studies， Vol.2， No.1， 2002， pp. 5-22.。最后，社會組織不僅是有形服務的直接提供方，而且還起到了中介作用。社會組織可以在政府、市場、草根組織和捐贈者，以及其他社會組織之間建立鏈接Renshaw， L. R.， “Strengthening Civil Society： The Role of NGOs”， Development and Change， Vol.4， No.1， 1994， pp. 46-49.，“建構社會治理的綜合平臺和多元主體合力，形成社會治理難題的公共化回應機制”宋道雷：《共生型國家社會關系：社會治理中的政社互動視角研究》，《馬克思主義與現實》2018年第3期。。社會組織的主導性參與，構成社會治理中間領域最明顯的特征。

社會組織在社會治理中間領域的主導性參與，是治理領域最引人注目的轉變之一Lester M. Salamon， and Helmut K. Anheier （eds.）， The Nonprofit Sector in the Developing World， Manchester： Manchester University Press， 1998， pp. 348-373.。從上世紀80年代至今，社會組織在社會治理中間領域發揮著越來越重要的作用，從調解社會沖突到災后社會重建，從改善社會公共健康狀況到人權維護，從提供社會發展援助到增進社會福利等，社會治理中間領域的各個方面都充斥著社會組織的身影David Levi-Faur， Oxford Handbook of Governance， Oxford University Press， 2012， p. 315.。特別是在被撕裂的高度分化的社會中，社會組織在人權改善、沖突協調和和平構建中發揮了重要功能Henry F. Carey， and Oliver P. Richmond （eds.）， Mitigating Conflict： the Role of NGOs， Frank Cass Press， 2003， pp.51-53.。有學者對社會組織的作用給予了高度評價，指出社會組織的飛速發展及其對社會治理中間領域的廣泛參與，帶來了一場治理革命。20世紀晚期社會組織對社會和政治發展的意義，可以媲美19世紀民族國家崛起對社會政治發展的影響Michael Edwards， and David Hulme （eds.）， Beyond the Magic Bullet： NGO Performance and Accountability in the Post-cold War World， West Hartford， CT： Kumarian Press， 1996， p. 2.。

在社會治理中間領域，社會組織的主導性參與不僅發生在發達國家，而且發生在發展中國家。新公共管理理論在發達國家的興起，使政府的治理行為轉向市場化方向，這導致社會治理中間領域的邊緣弱勢群體的救助、教育和生存狀況改善等問題日趨惡化[英] 簡·萊恩：《新公共管理理論》，趙成根譯，中國青年出版社2004年版。。在這種情況下，無論在英國還是美國，社會組織都成為處理這些社會問題的重要角色David Lewis， and Nazneen Kanji， Non-Governmental Organizations and Development， Routledge， 2009， p.2.。用佩特拉斯（Petras）的話來說，社會組織已經在應對發達國家新公共管理改革造成的新困難方面發揮了重要作用，并成為新自由主義的社區面孔（community face of neoliberalism）James Petras， “Imperialism and NGOs in Latin America”， Monthly Review， Vol.49， No.7， 1997， pp. 10-27.。就發展中國家來講，例如緬甸、盧旺達、哥倫比亞等亞洲、非洲和拉丁美洲國家的戰亂、貧窮、官僚腐敗等，造成國家治理能力低下，甚至國家失敗，這導致傳統上由政府擔負的社會治理責任不得不讓渡給社會組織Mark Bevir， The Sage Handbook of Governance， Sage， 2011， p. 330.。這些社會組織不僅在國內提供社會服務，而且在國際上已經成為協助聯合國針對發展中地區，開展社會救濟和促進社會發展的重要行動者Ian Smillie， “NGOs and Development Assistance： A Change in Mind-set？”，Third World Quarterly， Vol.18， No.3， 1997， pp. 563-578.。

具體來講，社會治理中間領域的社會組織參與模式主要有兩種。第一類是互動模式，它主要集中于社會組織和政府互動頻繁的部分，因為“民間人士成立的社會組織比更具官方色彩的其他組織在獲得政府項目上更具顯著優勢”管兵：《政府向誰購買服務： 一個國家與社會關系的視角》，《公共行政評論》2016年第1期。。其最主要的特征是，政府通過購買服務的方式，促使社會組織參與政府無力治理的中間領域。第二類是主導模式，它主要集中于社會組織自身主導的部分。社會組織一般無需借助外力，便可以通過自身的專業技術、資源和志愿者網絡，改善中間領域的治理狀況，發揮不可替代的社會治理作用，如在今年防治新冠肺炎疫情的治理行動中，社會組織提供了心理疏導咨詢服務和志愿服務等。后者更有可能將更具參與性的多元社會治理方法和政策與對弱勢群體的賦權結合起來，從而促進社會治理中間領域的改善Mikael Wigell， Governing the poor： The Transformation of Social Governance in Argentina and Chile， University of London， ProQuest Dissertations Publishing， 2010.。

在主導模式中，社會組織一般會經歷四個階段的發展歷程。第一，社會組織不僅要克服自身發展所面臨的資源短缺困境，而且還要通過扮演實干者（doer）的角色，開展救濟和福利工作，例如救濟陷入饑荒的兒童，滿足個體或家庭的眼前需求。第二，隨著社會組織的資源和社會治理經驗技術的增長，它們開始關注超越個體或家庭層面的社區治理工作，通過實施社區發展計劃項目，為村社鄰里提供社區服務。社會組織的治理角色從直接行動者逐漸向引導者轉變。第三，處于這個階段的社會組織，越來越關注更高層面的可持續發展議題，它們在10到20年的長時間段內，關注區域或國家層面的具有影響力的關鍵議題，試圖改變既有社會政策甚至是制度體系，尋求社會治理整體狀況的改善，例如公共衛生體制改革。第四，社會組織與更有廣泛影響力的社會運動聯系起來，通過關注全球范圍的宏大議題，試圖為更長遠的全球可持續發展議題，如全球自然環境改善，尋求解決方案David C. Korten， Getting to the 21st Century： Voluntary Action and the Global Agenda， West Hartford： Kumarian Press， 1990， pp.113-129.。盡管很少有單個社會組織能夠按照這四個階段持續發展壯大，但在每個階段都聚集了大量的社會組織，為社會治理中間領域貢獻它們的知識和服務。

社會組織提供的基本化社會服務分為便民型和活動型兩大類。在中國，便民型社會服務是社會組織提供的最常見的社會服務形式。盡管絕大多數社會組織并不具備直接提供便民型社會服務的能力和資質，但是它們可以挖掘和引薦具有便民型社會服務能力和資質的其他治理主體，為民眾提供這些因物質或人力資源短缺而急需的社會服務，例如基層社會治理中居民日常需求最多也是最頻繁的法律咨詢、健康咨詢、政策咨詢服務等。具體來講，社會組織一般是通過挖掘社區中具有一技之長的“能人”，如律師、醫生等，并通過鏈接相關駐區單位資源的方式，如律師事務所、醫院等，為居民提供這方面的社會服務。便民型社會服務的重點不在于其層次有多高，而在于能夠解決居民的日常生活需求，達到便民并獲得居民認可的目的。經調查發現，社會組織提供的最普遍的便民型社會服務主要有三個類別：一是生活類便民服務，二是健康類便民服務，三是咨詢類便民服務。

在廣大的社會治理中間領域，我們發現社會組織最擅長、最頻繁提供的是活動型社會服務。社會組織通過兩種方式提供活動型社會服務，第一種方式是直接介入并主導活動。社會組織干事直接介入活動的全過程，從活動的創意到活動的組織再到活動的開展，他們以最直接有效的方式幫助居民開展活動，從頭到尾發揮主導作用。第二種方式是間接參與并引導活動。在開展活動時，社會組織干事并不直接介入活動，而是以“引導人”的身份，通過引導達到優化活動流程、克服活動產生的負外部性的目的。社會組織對廣場舞活動產生的擾民問題的治理，便是這方面的典型案例。廣場舞在深受中老年市民喜愛的同時，也帶來外部擾民和內部爭搶場地資源等諸多問題。對此，飛揚華夏青年公益事業發展中心通過引導活動開展的方式，動員并組織廣場舞大媽成立廣場舞聯盟，開展自我服務和管理，對零散的廣場舞進行再組織，創建一年一度的區級廣場舞大賽。這不僅消弭了廣場舞大媽之間的“內斗”，還消除了無組織的廣場舞的外部擾民問題，更是將跳廣場舞的大媽們培養成為社區志愿者。社會組織在其中不僅起到了“催化劑”的作用，而且從頭到尾發揮了指導作用。然而，對活動的關注并不是社會組織提供活動型社會服務的最終目的，其最終目的在于關注治理過程，促進人與人之間關系的聯結和締結，增強社會資本，化解社會矛盾，最終實現社會善治。

專業化社會服務是由社會組織自身獨立提供的一種社會服務形式。它是社會組織通過專業技術獨立提供的高度專業化的社會服務，如青少年精神障礙群體的看護治療、心理咨詢服務等。黨的十九大報告提出要“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”，社會組織提供的專業化社會服務便是社會治理專業化的一個面向。社會治理中間領域的特殊群體尤其需要專業化的社會服務，如貧困群體、失能群體和精神障礙群體等。這些群體需要的專業化社會服務是政府和市場提供不了的，也是大部分一般社會組織無法提供的，因此需要具有專門技術的專業化社會組織。從這個意義上講，專業化社會組織的數量、規模和技術水平，決定了中間領域社會治理專業化水平的高低。

專業化社會服務不僅是社會治理中間領域急需的形式，而且對社會組織的專業化水平也提出了很高的要求Helen McCabe， and Guosheng Deng， “So Theyll Have Somewhere to Go： Establishing Non-governmental Organizations （NGOs） for Children with Autism in the Peoples Republic of China”， International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations， Vol.29，No.5， 2018， pp. 1019-1032.。以精神障礙群體的治療和看護為例，浙江省A市中心城區的重癥精神障礙群體問題突出，每個社區平均有92名精神障礙疾病患者，一個街道有300戶以上的家庭需要精神障礙群體治療和看護服務。盡管政府部門設有專門為這些患者提供服務的機構（如工療站），但僅限于為18至60歲之間的50個病患提供服務，無法覆蓋所有患者。而且政府部門提供的服務種類很少（免費服藥和簡單的康復活動），專業化程度也較低。因此，受政府委托，專門負責研究精神障礙疾病的大學教師成立了YL社會工作服務中心，向政府無法覆蓋的18歲以下60歲以上的患者和重癥患者提供24小時專業看護和治療服務作者于2019年8月對A市的調研。。 據此可知，專業化社會服務由社會組織憑借其專業化技能獨立提供，是政府和市場無法替代卻又急需的社會服務形式，這也是社會組織主導的社會治理中間領域最典型的社會服務。

協作化社會服務的提供不同于以上兩者，其最大特點是社會組織通過鏈接包括政府、市場、其他社會組織或市民個體在內的多元主體，搭建互動協作平臺提供社會服務。在某種程度上，參與社會治理的各主體都面臨一定的困境：對黨政部門來講，區域化黨建平臺雖然建立的時間較長，但限于自身的科層化組織結構，無法清楚地了解民眾的社會需求;對企業來講，它們有履行社會責任的需要，具備豐富的物質和人力資源，但缺乏渠道嵌入社會并為其提供服務;對駐區單位來講，它們有豐富的特色資源，但卻缺乏制度化、常態化的平臺和渠道與民眾對接;對社會組織而言，它們雖然具備專業化技術和服務熱情，但缺乏參與社會治理的機會、資源和平臺;基層居（村）民委員會及其黨組織了解民眾需求，也具備提供社會服務的天然平臺，但缺乏資源和專業技術。社會治理的多元主體雖然具有各自的優勢，卻無法形成供給社會服務的合力。社會組織的優勢就在于可以將社會治理的各個主體鏈接起來，發揮它們的優勢，克服它們的困境，構筑社會治理的網絡和平臺，以共治的方式提供社會服務。

協作化社會服務是社會組織為了解決共治困境，以搭建協作平臺的方式，聯合其他社會治理主體共同發起的社會治理實踐。下面的例子是提供協作化社會服務的典型案例。塞拉尼斯（中國）投資有限公司為履行企業社會責任，找到了上海思麟青少年成長中心（社會組織），通過該社會組織搭建的平臺和渠道，對接上海浦東塘橋街道辦事處（黨工委）、上海交通大學醫學院附屬仁濟醫院東院（駐區單位）、塘橋社區志愿者協會和塘橋街道志愿者青年中心，并最終由該社會組織策劃引導六方共同發起“春日美妝社區行”公益項目，為東方居民區提供了墻體彩繪、綠植栽種和公共設施清潔等服務作者于2017年3月對塞拉尼斯公司、東方居民區、社會組織、街道相關單位的調研。。由此可知，協作化社會服務是社會組織以自身的社會化身份和公益化屬性為杠桿，通過鏈接多元治理主體和資源，搭建各治理主體或利益相關者參與社會治理的平臺，為社會治理引入主體性力量以及駐區或區外共治單位的資源，從而開展社會治理。協作化社會服務最關鍵的要素是多元主體之間的互動協同。因此，從本質上講，這種服務的供給是社會組織促進社會治理形成合力，引導構建共建共治共享社會治理格局的過程。

四、社會組織參與城市空間治理：中國社會治理中間領域的新發展

在中國城市化迅猛發展的今天，社會治理中間領域的城市空間治理成為社會組織參與的重要維度。這里的城市空間已經不僅僅是物理意義上的空間（space），而是加入了人類實踐意義的地方（place）[美] 段義孚：《空間與地方：經驗的視角》，王志標譯，中國人民大學出版社2018年版，第1-5頁。。從這個意義上講，社會組織參與的城市空間治理的基礎是物理空間、權力空間、資本空間與社會空間，甚至是符號空間的復合體，是權力、資本、社會關系和話語權的儲存器和爭斗場，是多元力量共同營造或博弈的結果[法] 亨利·列斐伏爾：《空間與政治》，李春譯，上海人民出版社2015年版，第106-108頁。。城市空間治理所依托的空間已經脫離單純物理空間的存在形態，它作為權力、資本和社會產物的同時，又反過來影響權力、資本和社會治理過程的生產與再生產。

在中國社會治理的中間領域，城市空間治理是多元力量，尤其是社會組織代表的社會力量等共同作用的結果郁建興：《社會治理共同體及其建設路徑》，《公共管理評論》2019年第1期。。在計劃經濟時代，城市空間治理是公權力單一力量塑造的生產生活合一的空間，是國家和政黨的組織化空間宋道雷：《城市力量：中國城市化的政治學考察》，上海人民出版社2016年版，第196-201頁。。在改革開放初期，城市空間治理基本是由權力與資本主導的，上海土地批租試點的歷程向我們展現了兩者在空間治理中的合作，空間開發和商品房社區成為城市空間治理的嶄新形態徐建剛：《破冰：上海土地批租試點親歷者說》，上海人民出版社2018年版，第477-478頁。。邁進治理時代之后，在共享理念、“互聯網+”經濟和城市微更新實踐的推動下，城市空間治理加入了一股非常重要的力量，即社會組織代表的社會力量。

社會組織參與的城市空間治理，是中國社會治理中間領域發展的最新趨勢。就社會治理的城市空間實踐而言，社會組織的參與改變了空間治理的基本生態，形成了多元共治的空間治理格局。當下中國的城市空間治理已經不再是一家獨大，而是權力、資本和社會共同博弈的過程。以前可能是權力和資本的“雙輪驅動”，隨著社會治理實踐的深入，現在的城市空間治理則更多地被權力、資本和社會“三駕馬車”所驅動，而且社會組織的力量越來越不可小覷。同時，社會組織的參與改變了城市空間治理的策略。在權力和資本驅動的時代，權力和資本主導了城市空間的屬性和營造，城市CBD建設蔚然成風，街區士紳化（gentrification）改造一路暢行，社區房價突飛猛進Loretta Lees， and Martin Phillips （eds.）， Handbook of Gentrification Studies， Cheltenham and Northampton： Edward Elgar Publishing， 2018， pp.14-20.。快速推進的城市化進程令城市空間成為資本的裹挾物，空間的市場屬性壓倒社會屬性。當社會組織代表的力量崛起時，他們發現留給自身的未開發空間已經無多，建成空間中的社會屬性已經被擠壓到最小程度。由此，如何在既有建成的城市空間中加入社會屬性，降低城市空間的排他性，提升空間的共享性，成為當下中國城市空間治理的重要趨勢。

社會組織以增強既有城市空間的社會性為目的的參與，是當下中國城市空間治理的重要面向。在大拆大建的快速城市化之后，城市建設用地基本被資本所主導，在既有城市建設用地有限的結構性制約下，新空間的社會性開發已經極其有限。因此，將既有空間歸還給市民和社會，成為城市建成空間屬性轉型的社會話語和官方實踐。社會組織參與的旨在增強空間社會屬性的空間治理新模式，即給空間動一個“小手術”的社區、街區、城市微更新，成為當今中國各大城市空間治理的熱門話題與實踐。這一話題和實踐還催生出了發揮社區空間更新和規劃功能的社會組織。換言之，這是在城市空間治理的過程中，空間的社會屬性對權力和資本屬性反彈的結果。增加城市空間的社會屬性，促進城市化進程從土地的城市化向人的城市化轉型，使城市空間成為社會關系的儲存器，是當前中國城市空間治理的重要課題。

城市公共空間是社會組織參與社會治理中間領域的重要空間載體。從理論上來看，城市公共空間的重要意涵不僅在于其物質性，還在于其背后的政治經濟文化背景，其本質屬性是物質性與社會意義的結合。或者說，“在建成空間的概念中引入了社會政治范疇的公共的涵義，從而揭示出實體環境中的物質空間同抽象的社會、政治空間之間微妙但重要的內在聯系” 陳竹、葉珉：《什么是真正的公共空間？——西方城市公共空間理論與空間公共性的判定》，《國際城市規劃》2009年第3期。。城市公共空間指“人的行動出現、彰顯（disclosure）與表現（presentation）的場域，行動因這樣的性質而具有‘公共的意涵。人的‘公共生活與行動的方式，就是公共空間”謝復生、盛杏湲：《政治學的范圍與方法》，五南圖書出版公司2000年版，第53-54頁。。從實踐上來看，城市公共空間具體表現為市民展現其公共生活和行動方式的日常空間，它集中表現為社區公共空間。從表面上看，社區公共空間是市民的日常生活空間，但現在社區公共空間的范疇已經延伸到社區花園、停車場、廣場、步行道，甚至整個街區趙燕菁：《公共空間里的共享單車》，《北京規劃建設》2017年第6期。。從功能上講，社區公共空間不再是單純承載市民娛樂功能的單一空間，而是社會組織通過開展治理項目，培育社會資本的有形物理空間和無形精神空間，成為城市熟人共同體建設的重要承載體。

從微觀上講，中國的城市公共空間是由一個個社區公共空間組成的。盡管中國的社區規模不一，但是平均每個社區的住戶大概是2000到3000戶左右。社區居民在社區生活并參與社區公共事務，創造社區公共空間。如果沒有線下物理空間載體的承載，這些社區居民將缺乏一個共同參與社區公共議題治理的場所;社區居委會、業委會和物業公司也需要公共空間開展社區治理;社區居民會議、居民代表大會等都需要線下物理空間載體的支持。如果沒有公共空間，社會治理便無法開展，城市公共精神便無法培育，社區居民相互熟識的共同體構建便無法推進。簡而言之，如果沒有公共空間，就不可能建立起共同體。

城市公共空間治理很重要，但也存在許多亟待解決的問題。第一，公共空間缺乏。在很多城市社區，尤其是老舊社區，居民活動、公共議事的空間非常有限，“可供居民自由散步、親子活動、鄰里互動、健身娛樂等具有家園感的公共空間不足，甚至嚴重缺損，這成為當前基層社會治理的重要短板”何志東：《補上社區公共空間治理短板》，《解放日報》2016年2月25日。。公共空間的缺乏導致很多居民沒地方過公共生活，更別提公共精神和生活共同體的培育了，因為社區居民缺乏面對面交流的機會，人與人之間仍然處于陌生的原子化狀態[美] 馬休尼斯、帕里羅：《城市社會學：城市與城市生活》，姚偉、王佳譯，中國人民大學出版社2016年版，第98頁。。第二，公共空間參與率低。有些社區，尤其是高檔商品房社區，雖然具有充裕的公共空間，而且配套設施十分齊全，有閱覽室、活動室、兒童活動樂園、繪畫室，甚至烘焙室、咖啡室等，但他們也面臨著“人氣不足”的困境。居民基本不到公共空間開展活動和議事，公共空間空無一人，徒耗運營資源。第三，公共空間規劃脫節。城市公共空間的綜合規劃是門大學問，其中既要有專業設計師的參與，也必須有居民參與，沒有居民參與的公共空間規劃容易出現規劃脫節現象[美] 埃里克·達米安· 凱利、芭芭拉· 貝克爾：《社區規劃：綜合規劃導論》，葉齊茂譯，中國建筑工業出版社2009年版，第111頁。。規劃脫節主要因為兩種導向：一種是權力化導向，這種導向主導的城市公共空間規劃，在中國的計劃經濟時期比較普遍;另外一種是市場化導向，這種導向主導的城市公共空間規劃在當今中國較為普遍，并導致了社會治理的階層分化現象，已成為社會治理面臨的重要問題。目前中國的城市公共空間規劃往往輕視市民和社會主導的社區空間規劃，“社區空間規劃基本上交給開發商，開發商則為利益主導而非社會治理主導，因而更樂于展示‘豪庭‘帝都等分化社會階層的符號，而無視社會階層和諧融合及建筑空間的教化功能”何志東：《補上社區公共空間治理短板》，《解放日報》2016年2月25日。。

為解決城市公共空間治理存在的問題，促進社會治理更加順暢地開展，需要在“已建成社區中增補社區公共空間，要因地制宜，力戒‘一刀切，避免只講硬件配置。要擴大街道、居委會自主權，委托社會組織運營，發揮其在社會工作方法方面的專業優勢” 何志東：《補上社區公共空間治理短板》，《解放日報》2016年2月25日。。基于此，社會組織參與城市公共空間治理的第一步就是增補城市公共空間，即城市公共空間營造。根據實際調研，在很多情況下，社會組織對城市公共空間的營造表現為對既有城市公共空間的改造，使原有的以權力和資本為主導的城市公共空間恢復社會性。社會組織對城市公共空間的營造策略分為四種類型，即空間開發、空間騰挪、空間轉換和空間提升。臻意雅創藝術工作室對梅芳里自治屋的空間營造，是社會組織對城市公共空間營造的典型代表作者于2019年10月18日對上海梅芳里自治屋的調研。。作為一個以創意和設計見長的社會組織，臻意雅創藝術工作室參與了梅芳里社區的公共空間治理。在其引導下，居民通過DIY的方式不僅建立了供大家活動、議事的公共空間——自治屋，而且還自行設計了自治屋的七大功能空間，為打造熟人共同體奠定了空間基礎。臻意雅創藝術工作室以其專業技術參與城市公共空間營造的實踐向我們彰示，公共空間治理不僅僅是居委會、業委會和物業公司的事情，更是關乎每個社區居民切身利益的事情。與其他市政空間和市場空間的治理不同，城市公共空間，尤其是社區公共空間的治理需要社區居民的廣泛參與。社區公共空間治理的成敗，關鍵在于居民的參與程度。社會組織的參與，可以為社區公共空間治理帶來專業化服務;社區居民的參與，可以增強空間治理的人民性。兩者的結合可以避免空間治理的參與性不足和規劃脫節問題，從而真正營造出可以孵化共同體精神的社區公共空間。

社會組織參與城市公共空間治理，不僅表現在它們可以營造公共空間，還表現在它們運營公共空間方面。城市公共空間的營造，僅是社會組織在“淺層次”上參與社會治理;城市公共空間運營，是社會組織對社會治理的“深層次”參與。前者只是“一次性參與式營造”，后者已具備“持久性深度參與治理”的意義，即超越單純的營造層次，在治理的層次上對城市公共空間進行主導式運營。

社會組織對城市公共空間的運營，是與社會治理公共議題的解決結合在一起的Sabine Lang， NGOs， Civil Society， and the Public Sphere， Cambridge University Press， 2013.。在運營的過程中，市民參與、議題征集和解決、空間激活和可持續發展等議題成為一體化的社會治理事務，這是對社會組織參與社會治理的綜合性考驗。延吉第四睦鄰中心和靖宇南路睦鄰中心是由新途社區健康促進社負責運營的，這是社會組織運營城市公共空間的體現。它通過詳盡的調查研究，以“屋”的概念劃分空間和設置功能，建立了“互聯網+”社區綜合服務的“智慧屋”，以便捷生活服務為主的“惠民屋”，以家庭代際融合為主的“多代屋”，以公益平臺青年聚集交流為主的“創客屋”，并選拔居民領袖組建睦鄰中心自治家園理事會，以民主議事的形式共同對中心的項目開展、空間使用等議題進行討論和協商，建立了融合線上和線下為一體的貼近和滿足居民需求的空間運營體系作者于2019年7月19日對楊浦睦鄰中心的調研。。

一般來講，社會組織參與的城市空間治理具有三個方面的特征（見圖3）。一是專業性。城市公共空間的運營是一項專業化比較強的社會治理事務，它既需要空間功能的專業化設置，又需要空間運行的專業化安排Mari Fitzduff， and Cheyanne Church （eds.）， NGOs at the Table： Strategies for Influencing Policies in Areas of Conflict， Lanham： Rowman & Littlefied， 2004， pp. xi-xvii.。例如，在會議室閑置時，可將可移動的座椅移開，作為居民活動之用;中等規模的閱覽室可用作居民書畫室;較小的房間在掛牌用作心理疏導室的同時，還可以用作居民矛盾調解室和律師咨詢室。這些空間既可以專門化使用，又可以綜合化運營，能夠最大限度地發揮社區公共空間的功能。這需要社會組織做好空間使用的詳細調研，以專業的空間功能設置技術做好空間運營。

二是參與性。在做好公共空間運營專業化的基礎上，社會組織參與的城市空間治理必須要有居民參與，這便是參與性卓健、孫源鐸：《社區共治視角下公共空間更新的現實困境與路徑》，《規劃師》2019年第3期。。居民參與帶來的參與性具有兩個方面的特點：一方面是征求居民對于公共空間使用的訴求，使空間的使用具有民意基礎，滿足不同代際和群體的使用需求;另一方面是使空間的使用具有制度化規則，以公共事務協商討論的方式，解決空間使用的參與性議題，增加空間的“人氣”，以免造成空間的空置和資源耗損。

三是志愿性。社會組織運營的公共空間與政府、市場運營的公共空間有質的區別，后兩者一般是憑借全職員工運作，前者由于受自身運作的人員規模和經費的約束，不可能完全依靠專職員工運營城市公共空間Ali Madanipour （ed.）， Whose Public Space？ International Case Studies in Urban Design and Development， Routledge， 2010， pp.107-110. 。但是，社會組織擁有強大的志愿者力量，它們在運營城市公共空間和參與城市空間治理時，主要是依靠志愿者的力量。新途社區健康促進社在運營睦鄰中心時，就最大限度地利用了100多位志愿者的力量。

五、結論

現代社會治理是一個由動態、多元和復雜要素組成的系統，它不再僅僅依賴單一主體的中心化和等級化治理，而是成為一個需要包含政府、市場和社會在內的多元主體互動協作的系統工程。現代社會治理由政府主導的基礎領域、市場主導的頂層領域以及社會組織主導的中間領域組成，只有這三大治理領域實現良性互動和有效協作，才能達到善治。在世界范圍內，社會組織在許多社會問題的解決中發揮了重要作用，成為社會治理中間領域的主導力量，彌補了政府和市場失靈造成的社會治理鴻溝，是20世紀80年代以來形成的一種新的社會治理現象。中國也不例外，隨著中國從社會管理到社會治理的轉型，社會組織在社會治理領域的作用日益重要，它在基本化、專業化和協作化社會服務的提供中，不斷促進社會治理專業化水平的提升，并成為推動中國社會治理體系和治理能力現代化的重要行為者。此外，社會組織對城市空間治理，尤其是城市公共空間治理的參與，成為中國社會治理中間領域的新發展。

然而，社會組織參與社會治理中間領域的實踐也帶來了挑戰。對發達國家來說，隨著社會組織參與社會治理中間領域的頻度、廣度和深度不斷增強，社會組織的透明度、公益性和治理成效等廣受大眾質疑，其面臨著治理結構的改進和治理能力的提升等困境;對廣大發展中國家而言，因為社會組織對社會治理中間領域的主導，逐漸造成那些治理能力較弱的國家對社會組織，尤其是國際大型社會組織的依賴，這不僅使其政權合法性受到挑戰，而且深刻影響了現代國家建設進程Batley， R.， and Mcloughlin， C.， “Engagement with Non-state Service Providers in Fragile States： Reconciling State-building and Service Delivery”， Development Policy Review， Vol.28， No.2， 2010， pp. 131-154.。社會治理是三大領域良性互動協同的結果，任何一方的弱化或缺席都無法帶來社會善治。在社會治理的一體化系統中，社會組織對社會治理的參與應主要集中于中間領域，而非在國家和市場發揮優勢力量的基礎和頂層領域，其與國家、市場應該是互補關系而非替代關系Evans， P.， “Government Action， Social Capital and Development： Reviewing the Evidence on Synergy”， World Development， Vol.24， No.6， 1996， pp. 1119-1132.。

（責任編輯：彤 弓 羅 燕）

Middle Layer of Social Governance： Study on Social Organizations

Song Daolei

Abstract： Modern social governance is a systematic project to deal with the environment with dynamics， diversity and complexity. It is the result of collaboration among government， market and social power in both developed and developing countries. Three main layers of social governance consist of the basic layer directed by the government， the top layer directed by the market， and middle layer directed by the society. The outstanding characteristic of the middle layer is the dominant participation of social organizations which will provide basic， professional and collaborative services for the purpose of social governance. The participation of social organizations in urban space governance has the characteristics of professionalism， participation， and volunteerism， which has become a new practical exploration in the middle layer of Chinese social governance.

Keywords： Social Governance： Middle Layer; Social Organization; Social Services; Urban Space Governance