“共同締造”思路下村莊振興路徑探索

2020-06-19 08:09:30楊婷

小城鎮建設 2020年4期

摘要：當前我國鄉村地區進入轉型發展的關鍵階段，傳統“自上而下”編制的村莊規劃多是謀劃村莊終極藍圖，缺乏對村莊發展動力和規劃實施機制的統籌考慮，無法解決快速城市化與城鄉二元割裂導致的村莊空心化、產業衰敗、環境破敗等問題。本文以湖北省武漢市黃陂區李家集街巴山寨村為例，針對村莊現狀發展特征，秉承上下聯動共同締造價值觀，創新性地提出了“印象+謀劃+行動+議程”的新型規劃體系。以“巴山印象”明晰村莊發展的重點問題；以“巴山謀劃”，統一村民意愿，明確村莊發展路徑；以“巴山行動”，明確責任分工，制定行動計劃；以“巴山議程”，商定行動準則，形成長效管理制度，以期為適應農民生產生活方式需求，促進鄉村振興的村莊規劃提供新思路。

關鍵詞：鄉村振興；共同締造；路徑探索；巴山寨村

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.04.003 中圖分類號：TU982.29

文章編號：1009-1483（2020）04-0011-08 文獻標識碼：A

Exploring the Path of Village Revitalization under the Idea of "Joint Creation"： A Case Study of Bashanzhai Village in Wuhan City

YANG Ting

[Abstract] Currently， rural areas in China have already stepped into a key stage of the transformation development. The traditional "top-down" establishment is aimed at the ultimate blueprint for the villages， lacking of overall considerations of village development motivation and planning implementation mechanism， which cannot solve problems caused by rapid urbanization and urban and rural disparities， such as rural hollowing， industrial declining， environment damage， etc. In this paper， taking Bashanzhai Village in Wuhan City， Hubei Province as an example， a new planning system of "impression + plan + action + agenda" was innovatively proposed in accordance with the current situation and development characteristics of the village. The key issues of village development can be clarified by "Bashan Impression"； the will of the villagers and the definition of the village development path can be unified by "Bashan Plan"； the division of responsibilities and the action plan can be formulated with the guidance of the "Bashan Action"； and a code of conduct shall be agreed and a long-term management system can be formed under the "Bashan Agenda"， so as to provide new ideas for village planning that meets the needs of farmers production and lifestyle and promotes village revitalization.

[Keywords] rural revitalization； joint creation； path exploration； Bashanzhai Village

引言

自2004年以來連續多年中央1號文件均把解決“三農”問題放在首位，2017年黨的十九大明確提出實施鄉村振興戰略，“強化規劃引領，科學有序推動鄉村產業、人才、文化、生態和組織振興”的總要求更是體現了國家對農村地區全面振興發展的重視。村莊規劃是縮小城鄉差別、促進鄉村振興的重要抓手，具有與城市規劃同等的法律地位[1]，但規劃編制效果不盡如人意。一方面，“重城輕鄉”的思想和城鄉“二元”結構的存在，尤其是城市的優質公共資源、便捷基礎設施、就業發展機會等在中心城區的集聚，使得村莊人口大量外流，導致村莊生態資源閑置、產業發展停滯、人居環境破敗。另一方面，由國家政策推動，政府幫扶編制的村莊規劃，普遍采取“自上而下”的決策方式和治理模式，多側重于面貌改善的物質空間建設，缺乏對村民訴求的回應和對于村莊特色的提取，未觸及鄉村發展的內在動力和發展機制問題。本文結合湖北省武漢市“美麗鄉村”試點巴山寨村建設的經驗總結，探索“共同締造”思路下村莊規劃建設的系統性要求，力求促進村莊在原生態特征和社會組織關系下，形成良性、內生的發展路徑[2]，從根本上落實黨中央對于鄉村振興發展的戰略要求。

1 國內有關鄉村共同締造的研究述評

伴隨城市發展進入存量發展階段，解決城市社會生活中不同利益主體矛盾糾紛成為規劃工作重點之一，需要吸納各利益主體共同參與制定城市生活未來發展和管理，即共同締造，成為城市治理現代化的創新方式，廣東、廈門、沈陽等地先后開展共同締造規劃實踐。黃耀福等回顧與總結各地實踐經驗，并基于中西方城鄉規劃理論對共同締造認識論與方法論的思考，對共同締造全過程公眾參與的理論內涵、多元主體互動平臺的組織架構與協商共治的工作流程進行了解析[3]。章征濤等系統分析公眾參與、社區規劃、參與式規劃的內涵和發展邏輯，梳理了社區共同締造的程序框架和方法，并取得較好實踐成效[4]。伴隨鄉村振興戰略的實施，共同締造行動經歷了由城市輻射鄉村的演繹過程，規劃業界、學界越來越多的專業人士聚焦共同締造工作模式的研究，并將城市社區可復制的經驗運用于村莊，形成了一批較有影響力的成果。

在城鄉規劃領域，學者們立足村莊規劃，著重探討共同締造模式中各方參與者的職責和工作路徑，如戴帥等深入研究鄉村規劃中政府、規劃師、村民的功能定位與作用，探索了政府引導鄉村規劃、村民自主組織村莊規劃建設、規劃師全程溝通協調的“上下結合”的鄉村規劃模式[5]；李開猛等從對象、流程、內容和表達等方面研究了廣州市村民參與村莊規劃的方法，并對規范村民參與程序、提升村民參與質量、提高村民參與能力和強化村莊治理方面提出了政策建議[1]；許世光等根據珠江三角洲地區的發展特征，從調研、規劃、審批等階段研究了村莊規劃中公眾參與的不同形式選擇[6]等。

在社會治理領域，學者們重點從村莊長效管理角度對村莊自治機制開展研究。如周銳波等將村莊作為傳統社會共同體，基于公共治理視角，從社區改良、環境整治和公共物品供給方面研究了廣東省村莊規劃的實施機制[7]；張建等以北京市門頭溝區炭廠村為例，探索了將村規民約納入村莊規劃，更好地指導村莊發展和建設的方式[8]。翁一峰等從經濟、社會、空間環境視角系統分析了村民環境自治的內生動力，并探索通過村民環境自治促進鄉風文明、提高村民自治能力、引導村莊永續發展[9]等。

總體而言，較之城市社區規劃領域，國內有關以“共同締造”方式推動村莊規劃的研究成果較少，多集中于村莊規劃編制中村民參與的理論研究，對共同締造的規劃工作平臺搭建、規劃實施和建設管理具體路徑研究不足。雖然部分村莊規劃實踐前沿的規劃師已經關注這些問題，但是對問題的系統研究方面仍然有待加強[7]。

2 當前村莊發展特征和存在問題

2.1 規劃方法“自上而下”，缺乏對于村民參與的有效引導

自2005年十六屆五中全會提出“建設社會主義新農村”以來，鄉村地區大體經歷了以基礎設施普惠制改善為重點的新農村建設；以環境整治改造、風貌重點提升為重點的美麗鄉村建設；以全域全要素統籌、“三生空間”融合發展為重點的鄉村振興三個階段，大城市村莊基本實現了村莊規劃的全覆蓋。但由于規劃從上到下制定并執行的行政色彩，村民普遍認為規劃是政府或者是村委會的事情，缺乏參與規劃的動力和積極性。以武漢市巴山寨村為例，村內已經編制兩輪村莊規劃，但村民大多僅在規劃編制的現狀調研和規劃完成的公示環節參與村莊規劃，缺失于村莊規劃最為重要的規劃方案編制環節[10]。導致規劃確定的村莊用地布局、產業發展方向、村莊建設風貌等往往與村民的訴求不符，規劃建設引導性有限。

2.2 規劃內容“重物輕產”，缺乏對于村莊發展動力的整體謀劃

除近郊村莊外，大多數村莊仍較少受到中心城區的直接帶動或輻射影響，加之山地、水體等地形條件的束縛，多數村莊仍以小農經濟為主，小而分散的土地經營方式直接導致土地產出率和土地利用率偏低。但現有村莊規劃多關注基礎設施配套、衛生環境整治、鄉村風貌提升等物質空間內容，缺乏對于村莊產業與經濟發展的整體謀劃。以武漢市巴山寨村為例，村內仍從事糧油、桃、茶葉等傳統農業種植，村莊整體收入水平不高。另一方面，村莊內保持了良好的山水生態環境，保留了傳統農業生產方式、地方民俗特色和歷史遺留的建構筑物，但是現有規劃尚未構建適宜的“精準保護與開發一體化”的規劃建設模式，導致三產關聯不足，特色產業不顯，村莊發展活力不高。

2.3 規劃實施“責權不清”，缺乏對于村莊規劃實施路徑的分類指導

落實村莊規劃需要多元的建設實施主體和多渠道的資金來源，不僅涉及村民、相關企業，還關聯國土規劃、農業、林業、電力、水利、交通、旅游等政府部門，由于缺少對實施主體的整體統籌和實施路徑的分類定制設計，導致村莊規劃實施效果差強人意。以武漢市巴山寨村為例，一方面，由于事權分散、責權不明，不同的管理部門根據各自需求制定項目庫并指導項目建設，項目之間缺乏銜接協調，導致項目重復建設、資金浪費或項目實施不如人意。另一方面，由于村民、企業在村莊規劃建設中的權利義務和收獲回報沒有明確的界定和預期，導致村民主動建設的積極性不高，企業主動作為的動力不足。

2.4 規劃管理“逐步異化”，缺乏對于村莊自治機制的合理重構

村民自治是農村居民根據法律自主管理本村事務的基層民主制度[11]，村集體的一切決策和管理都由全體村民共同決定。除村“兩委”外，村民內部結構松散導致宗族、大隊、公社等傳統村莊自治組織逐步解體，以經濟帶動為亮點的“個體精英”和“鄉村組織”成長為鄉村自治的中堅力量，但是現有村莊規劃普遍缺乏發動鄉賢、村莊能人參與村莊管理的制度設計。以武漢市巴山寨村為例，村莊一方面接受鄉鎮政府基于政績壓力越位侵權控制村委會，另一方面由于經濟發展導致村民訴求、觀念多元，村民無參與村莊事務的熱情，村民對與自己利益無關的事項毫不關心，動員村民義務投工投勞進行公共設施建設的工作很難展開。

3 共同締造思路下村莊振興發展的規劃策略

3.1 以“全過程”村民參與的整體要求，塑造村莊振興的規劃平臺

鄉村振興以實現人民日益增長的美好生活需要為目標，村民是村莊規劃的利益主體，也是建設活動的決策主體，因此村莊規劃搭建村民與村委、規劃師、政府、建設單位溝通平臺，將村民參與貫穿村莊規劃工作的事前、事中和事后的全過程。事前充分了解村民發展訴求、對村莊規劃的意見和建議；事中組織多層面的、深度的、理性的、互動的咨詢討論，充分地尊重各階層的意見；規劃成果完成后，組織有效的公眾展示、公眾咨詢活動，對村民的參與意見進行及時地、準確地反饋，系統解決村民關注重大問題，明確村莊發展方向，使村民對規劃的參與落到了實處[12]。通過全過程的價值認同搭建，實現村莊規劃的共同決策，提供引領村莊振興發展的政策“抓手”。

3.2以多元功能營造的產業發展模式，激發村莊振興內生動力

產業興旺是鄉村振興發展的重要支撐，村莊產業發展需要滿足城市居民對鄉村旅游的消費升級需求，需要應對國民經濟和非農產業部門發展帶來的食品消費結構轉變[13]，必須以農為基，維護山水格局的連續性、強化歷史要素的完整性，突出特色文化的傳承性，立足培育村莊新產業、新業態，運用科技、藝術、文化等手段，延伸農業產業鏈，關聯綠色工業產業鏈，提升休閑服務產業鏈，推動村莊三產聯動發展，從而實現村莊農業現代化、產業化、特色化發展，鄉土景觀和歷史文化經濟顯性化發展，全面增強村莊長效造血功能，激活村莊內生發展動力。

3.3以責權清晰的建設實施路徑，推動村莊振興有序實施

落實規劃是村莊建設的重要內容之一，也是實現鄉村振興目標的重要手段。這就要求村莊規劃自始至終都要貫穿和體現規劃的實際性和可操作性[14]。而村莊規劃涉及產業發展、用地布局、環境整治、設施配套等內容，其實質是多層次、多領域、多要素和多部門的綜合，而與之關聯的資金來源、實施主體、土地權屬和經營主體等各不相同，不同層次目標主體在實施階段和路徑上不能同構[5]。因此，在規劃過程中，需要基于多方參與主體的事權特征、村莊空間公共與私密的屬性特征，從全面協調的角度，劃分村莊建設責任包干區，明晰村民、政府、市場的職責，制定清晰的規劃實施路徑，有序推動村莊振興建設。

3.4以村規民約的村莊自治機制，增強村莊振興長效管理

村莊規劃的有效實施將從硬件和軟件方面全面改善村莊的宜居環境，如何維護并保持村莊環境整治成效，實現鄉村公共服務的自主供給，離不開建立自約束、自管理的長效運營管理機制，對村莊實施規范管理。村規民約作為維護鄉村社會基本秩序的重要手段，體現國家正式權力機構（鄉鎮政府、村兩委）和村莊內部各類合作社、村莊能人、普通村民等協同共商后的規范要求，是村民自治真正落到實處的有效途徑。耦合具體的村莊規劃內容，結合村莊特色，有針對性地制定通俗易懂的《村規民約》，形成常態運行與日常監督并進的長效管理機制，為后續規劃實施提供資金籌措、人員配置、物資配給等方面的保障。

4 村莊規劃實踐——以武漢市巴山寨村村莊規劃為例

巴山寨村位于武漢市北端，毗鄰木蘭云霧山國家5A級旅游景區，村域面積373.4公頃（見圖1）。轄5個村民小組，402戶村民，總人口1702人，村莊擁有山環水繞的自然生態本底，保留木蘭干砌特色風貌建筑和健康綠色的農業基礎。該村在2005年經過一輪新農村建設，實現水電道路通達，庭院道旁綠化，活動場地完善，村容村貌整潔。但是隨著時間推移，村莊出現耕地撂荒、產業衰敗、村居破敗、環境臟亂差等問題（見圖2）。

本次巴山寨村規劃基于“鄉政村治”的基層政權模式，采取“共同締造”模式，通過精準解讀村莊發展特征，科學謀劃村域發展愿景，制定建設行動計劃，重構鄉村管理秩序，探索人居環境改善和內生成長融合的村莊可持續發展道路[15]。

4.1巴山印象：精準解讀村莊發展特征，塑造“網絡+”的家園溝通新方式

規劃采取“線下駐場調研”與“線上公眾征詢”相結合的方式，通過線下實地踏勘、隨機入戶訪談、問卷全域覆蓋，線上“眾規武漢”平臺系列活動策劃、微信群溝通答疑，從村民與公眾眼里解讀巴山寨村發展特征，深入了解村民對于村莊的現狀認知和未來愿望。

4.1.1建立村莊屬性資料，明確村莊空間分布與使用狀況

借助大數據手段，建立包含每戶姓名、人口、建筑質量、宅基地面積、宅前屋后場地使用狀況、公共服務需求的村民信息庫；識別建筑、簡易鋼棚、菜地、畜禽養殖點、雜物堆放區的位置和尺寸，明確各類空間的權屬分布情況；體驗村民日常生活行為軌跡，歸納村莊各類空間的使用需求，為下一步實用性的規劃設計提供決策依據。

4.1.2掌握村民發展訴求，厘清規劃精準施策的方向

針對村內耕地撂荒、產業衰敗、村居破敗、環境臟亂差的突出問題，摸查村民對聯動周邊木蘭云霧山景區發展旅游業，直接經營或參與鄉村旅游服務的具體意見，了解村民對拆除已廢棄、無人居住的老房子建設村莊公共活動空間的支持態度，評估村民是否愿意投工投勞參與村莊環境整治工作，以及農村居住環境得到改善，村民收入增加后，外出打工村民愿意回流的比例，保障規劃設計精準施策（見圖3）。

4.2巴山謀劃：科學謀劃村域發展愿景，形成“旅游+”的特色發展路徑

規劃基于詳實的調研成果所取得的真實村民意愿基礎，形成規劃初步方案，特選擇在農閑時節召開街道干部、村委干部、村民代表參加的村莊規劃方案討論會，并發放誤工費提高村民代表的參會率。會上規劃師保持中立的原則，一方面介紹村莊規劃上層次規劃和上級相關部門發展要求，另一方面，引導街道干部和村民共同就巴山寨村產業發展方向和村民最想解決、最需要解決、也有條件解決的問題和項目等規劃核心問題進行充分辯論，解決分歧意見，溫和地統一規劃決策，提高村莊規劃建設的針對性和實效性。最終通過多方基于政治、經濟、社會等方面的對比闡述，確定巴山寨村以環境整治為觸媒，引爆核心旅游項目帶動，形成產村聯動漸進式發展的產業發展路徑，全面帶動村域整體發展。

4.2.1開展特色彰顯的村莊環境設計，重塑鄉村地域風貌

鄉村地域風貌是其區別于城市，支撐其持續發展的精神支點，規劃回應村民對于提升村莊環境品質，增強在地幸福感的強烈訴求，采取存量經營鄉村風貌與人文生態的思路，梳理村莊縱向空間，強化依山布局、建筑輪廓層次跌落的空間形態；疏通村內橫向巷道，對質量較差建筑進行局部拆除，有規則開放與改善公共活動場所，整體保護村莊格局與空間要素。此外，結合水庫、水塘、茶園、桃林等生態資源，對村灣入口、村灣公共活動中心、特色歷史建筑進行綜合環境整治提升，重塑更具趣味性、游覽性、獨特性的美麗鄉村景觀風貌，為多樣化的特色鄉村體驗提供基礎條件（見圖4、圖5）。

4.2.2制定服務對接的產業發展模式，激活鄉村經濟活力

作為全國首批國家級旅游業改革創新先行區，武漢市將建設國家旅游休閑示范城市列入城市建設和發展重要目標。“木蘭云霧山國家5A級旅游景區”作為武漢市最大的郊野公園和華中地區最大的杜鵑花觀賞景區，景區游客量逐年遞增，村民普遍希望能夠聯動木蘭云霧山景區發展旅游業，切實提高經濟收入。因此，規劃立足巴山寨村緊鄰景區的區位優勢，積極拓展景區發展腹地，服務景區產業升級需求，以家庭自駕游客源為目標，以田園休閑游、文化體驗游和戶外運動游為主體，構建“旅游+農業、文化、體育”的產業體系，因地制宜地進行空間布局、游線策劃和項目設置，全面提升景區及其周邊的旅游接待與服務能力，帶動村域經濟發展（見表1）。

4.2.3完善村域生產生活的整體功能，實現鄉村振興目標

通過旅游業充分發展，帶動更新村莊軟硬件環境，完善村莊生產生活功能。一方面加強農業生產模式創新，加快農業現代化建設，推動創意造型和整體設計塑造農業大地藝術景觀。另一方面，整合統籌旅游服務配套設施和村莊公共服務設施、市政基礎設施，將村民文化活動中心和游客接待中心進行復合建設、村民活動廣場與游客集散廣場結合、村莊污水及電力通訊設施提升至旅游景區建設標準、村莊環境建設實現景區化改善，達到景區旅游服務和村民生活環境提升雙贏的效果[17]（見圖6、圖7）。

4.3巴山行動：有序建立遞進式推進模式，制定“責任+”的建設行動計劃

美好規劃愿景的實現需要依托村民、政府、市場之間的多向互動和共同參與，規劃融合各方意見，明晰各方責任，制定最優化的建設行動計劃，以近遠期相結合、整治與建設并重的方式實現規劃建設。

4.3.1劃定村莊建設責任包干區，制定三大建設行動計劃

規劃明晰界定村莊內的私密空間、半公共空間和公共空間的界限，劃定分區到戶的村莊建設責任包干區，并制定了以村民自主為基礎、以政府投資為核心、以多方參與為特色的三大行動計劃，明晰村民在村灣衛生清潔、鄰里環境改善方面，政府在村莊基礎設施建設、公共空間景觀塑造方面，社會市場在旅游項目投入、建筑整治等方面的職責，促進村莊規劃由政府主導的藍圖式規劃走向責任明晰、共同參與的遞進式規劃（見圖8）。

4.3.2引導村莊有序建設，制定近期建設項目庫

規劃從巴山寨村全域系統性建設需求出發，構建近中遠期相結合的實施體系，并按照項目化的要求制定了產業轉型、交通暢達、公服完善、設施提升、環境整治等五類30多個總投資超過3600萬元的近期建設項目，保障各階段均可以具體項目為抓手實現相應建設目標，最終實現將靜態的圖紙工程規劃變為動態實施規劃。

4.4巴山議程：重構鄉村管理秩序制度，制定“合作+”的工作保障機制

規劃探索以鄉村營造中心為平臺，形成村民與村委合作、職能部門與市場合作的工作機制，推動提高村民、村委會自治能力，整合完善政府間事權劃分，實現物質空間規劃向制度設計轉變。

4.4.1建立鄉村營造中心，提供各方交流合作平臺

村莊規劃作為存量空間改造，不同于增量開發規劃，其工作更應該細致，強化個性化服務和管理。本次規劃中建立“鄉村營造中心”的工作模式，即成立 “街道干部、村委干部、村民代表、企業代表、設計機構”共同參與的“五位一體”的鄉村營造中心，明確界定各成員對規劃編制與表決、規劃建設與實施等村莊事務的職責和權力，伴隨線上、線下全過程的公眾參與，實現共同調研、共同設計、共同實施、共同監督的各方良性互動的規劃工作方式，形成“共謀、共建、共管、共享”的“共同締造模式”[18]，促使眾望所歸的美好場景成為真實的生活畫面。

4.4.2完善村民自治管理組織架構，提高村民自治能力

為保障村莊建設的有序實施，規劃深入研究并創新村莊自治管理組織，推動成立村常務理事會與理事分會，形成村“兩委”議事，村常務理事會定事、理事分會辦事的自治組織架構，并協助制定村規民約，將村莊產業發展、景觀環境整治、設施配套建設、特色建筑改造等事項納入村規民約，建立規范的村集體成員意愿表達機制，在尊重不同村莊群體差異性的基礎上實現村級事務的民主決策、民主管理和民主監督（見圖9）。

4.4.3整合部門事權及市場投資力量，保障規劃有效實施

從規劃“下沉”角度出發，依據“外部性、信息復雜性、激勵相容性”的原則，明確市場和政府的邊界，整合政府各職能部門的政策優勢及市場投資力量，逐步完善“部門事權”劃分，并將近期建設項目具體分配到黃陂區扶貧辦、新村辦、農業局、林業局、旅游局、交通局等多個責任單位的事權體系內，明晰項目實施主體。通過自下而上的村民自治及自上而下的職能部門分工與合作機制，還原鄉村社會倫理秩序，形成明晰的規劃實施路徑。

5 結語

本研究立足規劃人員與多元鄉村建設、治理主體長時期的共同工作和程序化磨合，從規劃方法、規劃內容、規劃實施、規劃管理的系統性出發，提出了“印象+謀劃+行動+議程”的新型規劃體系，統籌制定了村莊振興的“共同締造”路徑，以期探索出一條適應新時期農民生產生活方式需求，具有較強可操作性的共同締造思路下的村莊振興道路。