鄉村振興戰略下中部丘陵地區集聚提升類村莊認知及規劃思考

陳永 張秀云 謝來榮 黃亞平

摘要：實用性村莊規劃是鄉村振興戰略實施落地的空間載體，而村域又是實用性村莊規劃編制的最關鍵單元。占鄉村類型大多數的“集聚提升類”村莊作為鄉村振興的重點，探索研究此類村莊的基本特征、把握其演變規律及規劃編制方法策略具有重要的現實意義。本文嘗試以中部丘陵地區作為研究典型區域，從鄉村規劃視角對集聚提升類村莊鄉村振興戰略實施思路、規劃路徑及關鍵重點等進行分析，發現基于村莊單元的“多規合一”實用性村莊規劃是鄉村振興戰略精準實施的關鍵。同時結合湖北省襄陽市臥龍鎮洪廟村規劃實踐，分析總結集聚提升類村莊基本特征及演變趨勢，并有針對性地提出了觀念理念轉變、思路方法轉型、技術內容轉化等規劃對策，以期為類似村莊規劃的編制提供參考。

關鍵詞：鄉村振興；集聚提升類村莊；實用性村莊規劃；規劃對策；中部丘陵地區；洪廟村

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.04.006 中圖分類號：TU982.29

文章編號：1009-1483（2020）04-0031-08 文獻標識碼：A

Thoughts on Cognition and Planning of Aggregating and Upgrading Villages in Central Hilly Area under Rural Revitalization Strategy： A Case Study of Hongmiao Village， Wolong Town， Xiangyang City

CHEN Yong， ZHANG Xiuyun， XIE Lairong， HUANG Yaping

[Abstract] Practical village planning is the spatial carrier for the implementation of the rural revitalization strategy， and the village is the most important unit of practical village planning. As the focus of rural revitalization，"aggregation and upgrading" villages， which is the majority in rural type， have important practical significance in exploring the basic characteristics and grasping the evolution law and planning strategies. This paper attempts to use the central hilly area as a typical research area， and analyzes the implementation ideas， planning paths and key points of the rural revitalization strategy of the cluster-raising villages from the perspective of rural planning， and finds that the "multi-regularity" practical village planning based on the village unit is the key to the precise implementation of the rural revitalization strategy. Combined with the planning practice of Hongmiao Village in Wolong Town， Xiangyang City， this paper analyzes and summarizes the basic characteristics and evolution trends of aggregating and upgrading villages， and proposes planning strategies such as the transformation of concepts， ideas and the technical contents， hoping to provide reference to formulating similar village planning.

[Keywords] rural revitalization； aggregating and upgrading village； practical village planning； planning strategy； central hilly area； Hongmiao Village

引言

習近平總書記多次強調要遵循鄉村發展規律，通過規劃引領推進鄉村振興戰略落實。在2019年全國兩會河南代表團審議時，他再次強調實施鄉村振興戰略要按照先規劃后建設的原則，通盤考慮土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承，編制“多規合一”的實用性村莊規劃[1]。

中部地區作為我國農業產業集中分布區和糧食主產區，擁有我國近1/3的農業人口，是我國典型的農村聚居區[2]。鑒于此，本文選取中部丘陵地區作為研究典型區域，以鄉村振興重點的“集聚提升類”村莊為切入點，結合湖北省襄陽市臥龍鎮洪廟村規劃實踐，重點對鄉村振興戰略實施性規劃的關鍵單元及集聚提升類村莊規劃編制等問題進行探討。

1鄉村振興戰略實施性規劃的關鍵工作及重點

1.1 實用性村莊規劃是鄉村振興戰略實施落地的空間載體

鄉村振興戰略按照“中央統籌、省總負責、市縣抓落實”工作機制，不同層級的鄉村振興規劃發揮的作用及工作實施領域不同。首先，編制頂層綱領性國家鄉村振興規劃，是對全國鄉村發展振興目標任務的全面戰略部署和具體安排。其次，編制政策支撐性省級鄉村振興規劃，是結合各省實際情況，細化特定區域或領域的戰略任務，對省內鄉村振興給予政策支撐。再次，編制指導約束性市縣及鄉鎮鄉村振興規劃包括：市縣級鄉村振興戰略規劃或實施方案、鄉村建設規劃及村莊布局規劃等專項規劃或方案，為鄉村振興戰略的落地實施提供空間保障。最后，編制的實用性村莊規劃是實施鄉村振興戰略的基礎性工作和實施落地的空間載體，切實保障鄉村振興戰略落實落地（見圖1）。

1.2村域是實施性規劃編制的最關鍵單元

縣（市、區）域、鎮（鄉）域及村域是鄉村振興戰略空間實施性規劃的三個基本單元。其中行政村域是鄉村地域空間最基本的“細胞單元”，將其作為鄉村振興實施性規劃的最關鍵單元，與鄉村治理基本單元保持一致，可為鄉村振興提供基層的政治保障，確保自上而下的鄉村振興戰略任務項目在村域精準落地。

國家鄉村振興戰略規劃將村莊劃分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、搬遷撤并類及定位暫不明確的其他類5種不同類型，同時強調因各類型村莊發展特征的差異，具有不同的規劃導向和側重，要 “因類規劃”“因村制宜”統籌有序推進鄉村振興戰略。如何將村莊分類與實踐規劃指引有機銜接，是當前實用性村莊規劃編制的工作要點。

1.3 集聚提升類村莊是實施性規劃編制的重點

國家鄉村振興戰略規劃將現有規模較大的中心村和其他仍將存續的一般村莊界定為“集聚提升類村莊”，明確指出此類村莊是鄉村振興的重點。江西省九江市2019年村莊分類工作發布的數據顯示，集聚提升類村莊具有絕對的數量優勢，占比約72.32%，其他城郊融合類、特色保護類和搬遷撤并類占比分別為9.42%、6.46%、8.71%[3]。農業農村部韓長賦部長在《關于實施鄉村振興戰略的幾個問題》報告中指出，即便將來我國城鎮化率達到70%以上，農村還會有4億多人[4]。顯然這部分農民絕大多數將生活在集聚提升類村莊。

不同類型村莊的發展特征總體呈現為發展、整治、保護、修復四種。發展及整治是當前我國絕大部分村莊的核心任務，同時也是集聚提升類村莊未來發展的主旋律。所以科學識別并確定此類村莊，把握其發展規律，并通過規劃引領其產業、人才、文化、生態及組織等全面振興極其重要。因此，基于村域單元編制的“多規合一”實用性集聚提升類村莊規劃是鄉村振興實施性規劃的重點，也是鄉村振興戰略落地實施的關鍵。

2集聚提升類村莊基本特征及差異

認識并熟知集聚提升類村莊的基本特征、把握其演變規律與發展走勢是規劃編制的前提，為提出針對性規劃對策、編制實用性規劃方案奠定基礎。

2.1集聚提升型普遍資（源）（特）色平平

集聚提升類與城郊融合類村莊相比，其區位、產業等優勢不強，主要位于離城鎮空間有一定距離的農業地區，以一產為主；與特色保護類村莊相比，其資源、風貌等特色不明，除傳統的鄉村大地景觀外，鄉村特色并不突出。與搬遷撤并村相比，現狀發展條件較好、人口規模較大、具有較大發展潛力（見圖2）。與其他類型村莊比較來看，集聚提升類村莊現狀“資（源）（特）色平平”，因此科學認知傳承農耕文明的主要“載體”的集聚提升類村莊的基本特征，探索其發展模式對編制實用性規劃具有重要意義。

2.2 全國范圍集聚提升型村莊發展存在差異性

我國幅員遼闊，各區域之間自然條件、經濟社會發展水平及發展政策條件等因素共同促成了各地的集聚提升型村莊的差異性。

與平原、丘陵鄉村聚落相比，山地區集聚提升型村莊發展受地理因素的制約性更強，經濟收入相對較低，村莊人口流失現象更嚴重。

廣大中西部地區的集聚提升村莊多以傳統農業為主導產業，二三產業基礎薄弱，人口流出多，經濟密度低，整體呈現出“空心化“狀態。東部沿海等地區的集聚提升型村莊，受區域經濟及政策的推動，農業附加值高，二三產業基礎較好，同時大量外來人口的涌入使勞動力就業結構得到大幅優化調整（見表1）。

3中部丘陵地區集聚提升類村莊基本特征及發展趨勢

中部地區深居內陸、地形復雜，涉及全國10%的國土面積、1/3的農村人口，耕地僅占全國的1/4，卻生產了約全國1/3的農產品，是我國農業產業集中分布區和糧食主產區。為便于理解中部丘陵地區集聚提升類村莊基本特征，本文結合一個典型案例進行分析。案例洪廟村位于湖北省襄陽市臥龍鎮中部，屬丘陵多山半平原地帶，村域總面積約為13.5平方公里（見圖3）。2017年底，洪廟村莊總戶數為780戶，總人口為3305人。

中部丘陵地區集聚提升類村莊總體呈現“兩高兩低”的基本特征：中心村要素集聚度高、傳統農業占比高、資源開發利用程度低、人居環境品質低，這也是識別此類型村莊的重要依據。

3.1“兩高兩低”的基本特征

3.1.1要素：中心村集聚度高

集聚提升類村莊典型特征就是中心村要素集聚度較高，不像融入城鎮類村莊直接受城鎮輻射，亦不像特色保護類村莊有特色資源影響，其主要受依托村委會形成的公共服務中心吸引，使得村莊人口、用地、產業等要素主要集中在中心村。雖然洪廟村有9個村民小組近800戶，但中心村戶數及人口約占村域總數的52%，且配套村民生活服務的中小學、幼兒園、衛生所等都集聚在中心村。

3.1.2產業：農林產業占比高

因區位、資源等優勢不強，集聚提升類村莊產業主要是以農作物種植、畜牧業養殖等傳統第一產業為主；第二產業主要是一些技術含量較低、面臨淘汰的低端農副產品加工業；而旅游業、服務業等第三產業發展相對滯后，大多處于起步階段。總體而言，集聚提升類村莊產業仍以農業占主導，三產融合發展程度低，集體經濟效益不高。如洪廟村主要是以水稻、油菜及茶葉種植為主，現狀產業養殖業在臥龍鎮有一定優勢和特色，但產品附加值都不高。2017年洪廟村集體經濟總收入不足30萬元，與同期全國平均82.2萬元仍存在較大差距[5]。

3.1.3 資源：開發利用程度低

集聚提升類村莊作為絕大多數普通村莊的典型，主要是體現傳統農耕文明的山、水、田、園、林、灣等樸實無華的自然資源，或在鄉間流傳或遺存有一些文化資源，但由于村莊資源稟賦性一般，現階段面向市場化的土地流轉及特色地域資源利用程度都相對較低。洪廟村林地資源較為豐富，面積約17000畝，占村域總面積的84%，但流轉比例低，不足1000畝。村灣大都與自然肌理有機融合，傳承有淳樸的鄉風民俗，雖有一些三國、明清及“三線”建設時期的特色資源，但都未得到利用（見圖4）。

3.1.4 環境：人居環境品質低

在“一戶一宅”土地政策監管不嚴時期，農民積蓄除去家庭正常開支外，大都會用來重新選址修建農宅，但因“舍舊求新”的觀念，造成了“村外壯觀腹內空”的現象[6]。又因集聚提升類村莊村民大都僅關注自家庭前院后，公共區域缺少管理導致環境品質較低。另外，隨著無法自然降解的生活垃圾的增加、生產肥料過多使用，又缺少相應處理設施，使得農村水土環境污損化。如洪廟村現有土磚、磚瓦及磚混三個歷史時期農宅，90%以上為三開間的磚混住宅，特色不明顯。現狀缺少集中收集的污水處理設施，生活污水大多處于自排狀態，村莊整體人居環境品質一般。

3.2“活化增效”的發展趨勢

分析集聚提升類村莊“人、地、業”三個核心要素發現各有差異，但總體呈現出“活化增效”之勢。

3.2.1人：量減，質量提升

雖然近幾年來農村人口向城市遷移的速度已逐漸放緩，但農村人口總量減少的趨勢并未改變。因產業轉移、騰籠換鳥等相關政策實施，之前在沿海地區務工的中西部農民逐步回流，而這將在一定程度上提升農村人口的質量。首先是曾在城市務工的農民知識文化增長，使其自身素質得到提高；其次是這些返鄉農民工或多或少學習到了某類職業技能，且積累了一定的職業經驗；另外就是像湖北省實施的“三鄉工程”①加速了鄉村新型職業農民的形成。由洪廟村便可看出，調研發現2014年其外出務工人數在臥龍鎮45個村莊中居第二，是一個勞動力流出的大村。但近年來外出人口逐漸減少，人口回流明顯，更多農民選擇如到就近的臥龍鎮或隆中風景區等地務工，形成具有地方特色“離土不離鄉”季節性務工現象。

3.2.2 地：量存，政策激活

雖然我國農地拋荒現象存在已久，但隨著快速城鎮化進程中城市拉力加大，加速了鄉村人口的減少，又因農業作為高風險、低收益的產業，導致農民離土又離鄉，農村“拋荒地”不斷增加，有研究認為中西部地區至少有30%的耕地被拋荒且呈蔓延之勢[7]。另外，由于宅基地監管不到位等原因，村莊普遍有房屋閑置情況，甚至有些地方出現“種房”亂像。雖然洪廟村耕地資源不多，但調研發現有近20%處于季節性拋荒，且有近10%農宅長期處于無人使用狀態。近期國家有關農村“三塊地”改革文件對農用地及宅基地等“三權分置”進行了明確，進一步加強了對耕地紅線及農村宅基地審批的控制。因此，在對農村土地嚴格管控的環境之下，這些政策必將激活集聚提升類村莊拋荒農用地、閑置的集體建設用地及宅基地等存量空間再利用，推動人才、土地、資本等要素在城鄉間雙向流動和平等交換，這也是“活化”村莊的關鍵。

3.2.3 業：量增，深度融合

農業是中國數億農民的“鐵飯碗”，肩負著保障糧食安全、保護生態環境、保證數億農民就業與增收的重要使命[8]。但由于傳統農業的產業鏈短、產品附加值低，又因小農戶經營模式的限制，除滿足基本生活之外，很難在農業有較大規模的創收。走訪發現洪廟村民人均可支配收入中一半以上是通過非農務工所得。所以構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，實現一二三產業深度融合發展將是集聚提升類村莊產業振興的方向。一方面可以增加鄉村產業規模量與業態量，另一方面有利于推動農業從增產導向轉向提質導向。洪廟村現已有農戶通過專業合作社或開辦小型農家樂等形式增加家庭收入，也有農業企業承包了集體用地進行果蔬種植及鄉村旅游，產業融合趨勢已初顯。

4基于實踐探索的中部丘陵地區集聚提升類村莊規劃對策

鄉村振興戰略實施一年多以來，全國各地都在積極探索適合自身地域的鄉村振興路徑及模式。作為鄉村振興重點的集聚提升類村莊規劃實不實用、落不落地直接關系著鄉村振興戰略實施的績效。應順應集聚提升類村莊“人—地—業”的三量演變趨勢，緊扣人是根本、地是載體、業是抓手的原則，轉變觀念理念、轉型思路方法、轉化技術內容，編制管用、適用、好用的實用性的村莊規劃（見圖5）。進而為鄉村振興提供有力支撐，與新型城鎮化共同驅動加速城鄉融合發展。

4.1 觀念理念轉變

4.1.1 “生態文明”的發展觀念

在經歷過原始文明、農耕文明和工業文明后，我國空間發展進入了“生態文明的新時代”，這是討論規劃邏輯的起點和基點[9]。而以“生命共同體”②“兩山理論”③“共抓大保護、不搞大開發”等為主體的習近平生態文明思想是新時代生態文明發展觀念的核心[10]。在洪廟村規劃中始終牢記習總書記“綠色發展、和諧共生”的發展理念，學習借鑒當年浙江“千萬工程”④的實踐經驗，首先與地方村鎮規劃建設主管部門共同學習并樹立生態文明發展觀，避免出現一些如盲目撤并村莊、改造農居、安排村莊整治時序等問題[11]，并探討確立適合地方的鄉村規劃工作方式；其次對村民進行“發展觀”規劃，向他們宣貫“生態文明”對于建設美麗鄉村的重大意義，逐漸轉變他們觀念中“等靠要”陳舊落后的小農意識。

4.1.2 “以民為本”的規劃理念

傳統的村莊規劃大都采用政府主導的“自上而下”編制方式，是典型的“官本位”“商本位”式規劃，“民本位”關注不足。未來村民生活主載體的集聚提升類村莊規劃應樹立“以民為本”的規劃理念，充分發揮村民的主體作用，改變村民被動參與規劃的現象，通過耐心引導，逐步讓村民由“要我干”向“我要干”轉變。在洪廟村規劃過程中，特別注重村民需求及主動參與性，一切以村民為中心。當地政府部門主要承擔將規劃師、村民及相關企業等聯合起來，搭建規劃平臺的工作。而規劃師在其中扮演“翻譯者”和“協調者”的角色，把上位規劃、政策文件等轉譯成村民們看得懂的文字或圖紙等內容，并對規劃中多方博弈事件進行協調，提出相應的解決方案，確保達成共識。

4.2 思路方法轉型

4.2.1“雙向結合”的編制思路

“目標導向”式的村莊規劃側重愿景，而“問題導向”式更關注眼前。只有兩者相結合，并以實用型村莊規劃理念與方法[12]，因地制宜進行編制，才能確保規劃管用、適用及好用。在全面分析梳理襄陽市、襄城區及臥龍鎮相關規劃后，結合洪廟村當前發展實際及困境，確定村莊規劃思路。分析評價發現其資源稟賦具有一定特色，但挖掘利用不足。基于生態文明與以民為本觀念理念，規劃提出以洪廟村農林及地域文化資源為突破點，構建具有洪廟特色的“襄土文化”特色現代農業產業體系，確立合理的村莊發展目標。

4.2.2 “共同締造”的工作方法

在政府主導的村莊規劃模式下，規劃師為提高工作效率，更多關注落實好上層政策意圖，缺乏與基層村民的良好溝通，導致作為村莊主體的村民常被邊緣化。這種信息溝通不順暢與反饋不充分的工作模式使得規劃落地性差，久而久之導致關系村民切身利益的村莊規劃也變成了村干部、規劃師的事情。所以應重新明確界定鄉村規劃中政府、規劃師、村民的位置，轉變村莊公共事務“干部干、村民看”的怪像。

在洪廟村規劃編制各個環節都充分發揮村民的主觀能動性，規劃師更多是承擔橋梁式通路作用。如有關村民宅基是集中還是分散選址問題，通過召開村民會議的形式調查民意，并采用村民“簽字畫押”方式進行確認，最后由村委會加蓋公章進行存檔。在獲取村民想法后，也不急于馬上出正式方案或成果，而是讓村民參與到編制日常工作中來。通過手繪草圖方案的形式與村民代表共同商議討論，甚至請他們幫忙采用“非專業”手法修改圖紙，繪制出他們認為需要的方案。通過這種方式，讓他們參與到整個規劃的過程中來，探索并建立了一套多方協作、上下結合的參與式鄉村規劃工作方法，共同締造出具有可實施性的規劃方案。

4.3 技術內容轉化

4.3.1“兩導一束”的核心內容

首先，為保障洪廟村規劃成果的實用性，工作組建立了一套“四位一體”的工作路線，確保規劃“橫向到邊、縱向到底”。在環境承載力與資源稟賦潛力評價基礎上，先通過“發展謀劃”確立村莊定位、由“總體規劃”梳理村域格局、再到“建設規劃”布局核心區域、最后由“行動計劃”明確實施項目。這“四劃”環環相扣又相互獨立，一方面充分體現了上位規劃戰略傳導性，另一方面各階段的工作可自成體系，便于村民了解工作進程及分步開展相關工作（見圖6）。

其次，肩負“多規合一”使命的村莊規劃，既要發揮發展規劃的統領作用，又要凸顯空間規劃的基礎作用，還要體現專項規劃的支撐作用。為此，在洪廟村規劃編制中創新性地提出了重點強化“兩導一束”的核心內容。一是通過發展謀劃對村莊目標定位、產業發展、空間格局等戰略引領類內容進行“發展引導”，依據洪廟村地域資源稟賦及村域“兩力”評價結果，即“環境承載力”及“資源稟賦潛力”的綜合評價，提出“一核領全域、兩片襯六園、溝域帶延展、農旅互交融”的村域總體空間格局；二是通過總體規劃與建設規劃對村莊用地布局、民宅基地、建設項目等剛性管控類內容進行“空間約束”，結合地方土地“三調”工作對洪廟村域土地利用進行規劃，立足村莊建設用地總量不增原則，確定各類用地指標及空間邊界。并結合村莊人口與人均耕作面積的演變趨勢預測人口戶數，對中心村宅基地位置進行空間落位，明確保留村灣農宅建設要求；三是通過行動計劃對村莊整治、設施配置、景觀風貌等配套支撐內容進行“建設指導”，列出近期人居環境、配套設施等項目建設清單。

4.3.2“精準實用”的成果模式

村莊規劃作為空間規劃體系中詳細規劃的一種類型，其核心仍是發揮空間資源配置的工具作用，但規劃的“工具理性”并不必然導致規劃“價值理性”的實現[13]。因此，還需將編制出來的技術內容如文本、圖紙等，依據對象需求的差異性進行精準轉化，充分凸顯規劃的價值作用，消除民間認為規劃只是“圖上畫畫、墻上掛掛”的偏見。如洪廟村規劃采用入鄉隨俗的方式，將按規范標準編制的專業性很強的文本及圖紙，轉譯為村民們看得懂的如“村規民約”“宣傳手冊”等成果；還為便于對洪廟村國土自然資源進行統一確權登記及一張圖平臺管理，將基于CAD軟件繪制的工程圖紙轉換成GIS軟件相關數據；為探索總結實用性的集聚提升類村莊規劃編制經驗，還依托洪廟村規劃成果及實踐經驗撰寫了本篇拙文。

5結語

實施鄉村振興戰略，給我國鄉村建設與鄉村規劃都帶來了全新挑戰。國家要求到2022年探索形成一批格局特色的鄉村振興模式和經驗。中部丘陵地區作為鄉村振興主戰場之一，探索此區域集聚提升類村莊規劃方法，對于推進鄉村振興戰略實施具有重要的現實意義。但筆者僅通過襄陽市臥龍鎮洪廟村這一個案，對集聚提升類村莊特征、趨勢及規劃對策等相關問題進行了粗淺探討，而并未對其他地區、地域及類型村莊規劃進行討論。寄望本文能夠拋磚引玉，引發新時代鄉村規劃理論及實踐探索的深入研究。

注：

①“三鄉工程”是指市民下鄉、能人回鄉、企業興鄉。

② 生命共同體：“山水林田湖草”是一個生命共同體。

③ 兩山理論：綠水青山就是金山銀山。

④ 千萬工程：“千村示范，萬村整治”工程。

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