控規層面重點地區城市設計范圍與內容研究

楊 波

（上海蕭風都市設計有限公司，上海 200092）

1 政策情況

控規層面的城市設計范圍包括重點地區和一般地區，其中重點地區是對風貌要求較高的地區，更需要進行城市設計的地區。因此，各項管理辦法、規范等政策對于重點地區的范圍和內容紛紛做出了要求。

1.1 基本政策

筆者對現有的一些城市設計管理的國家要求及地方規定進行了整理。

（1）《城市設計管理辦法》“七類”重點地區劃分。《城市設計管理辦法》明確指出城市設計分為總體城市設計和重點地區城市設計，并列出了七大類作為應當編制重點地區城市設計的區域，但并未對這七大類地區進行細化描述；但對于其余四大類地區，并未進行重點地區城市設計內容的建議，且提出的要求比較抽象，不夠具體和詳細。

（2）《上海市控制性詳細規劃技術準則（2016）》“三級五類”重點地區劃分。上海市作為國內率先提出城市設計法定化的地區，其實踐經驗較為豐富。“三級”是在上位規劃基礎上根據重要程度的區別劃分出三個等級的重點區域，對各等級重點地區的城市設計內容要求不同。“五類”重點地區分別為公共活動中心區、歷史風貌地區、重要濱水區與風景區、交通樞紐地區和其他重點地區。這些區域的范圍根據上海控規普適圖則進行確定，要求在普適性圖則的基礎上，進行附加的規劃控制并且以附加圖的形式來表現。

（3）《中山市城市設計管理規定（試行）》“六類”重點地區劃分。中山市是城市設計管理辦法推出以來，較早出臺城市設計管理規定的城市之一。該規定提出結合自然地理界限、行政區界限、路網格局以及控規編制單元界限進行重點地區城市設計范圍的劃定，并明確指出，重點地區并非全市范圍覆蓋而是針對實際情況有計劃分批次編制。對重點地區城市設計的主要內容進行了整體性的要求，包括功能布局、景觀風貌、交通組織、公共空間、界面控制、建筑控制、環境設施、地下空間、市政設施。

1.2 政策內容分析

由以上分析可以看出，各地方對于重點地區的劃分的范圍均囊括在城市設計管理辦法中的“七類”之內并在此基礎上具有其地方特色。如上海的“五類”地區，由于上海市本身的地理因素影響，基本沒有高差較大的山地類型，因此并未列出山前地區。而中山是六類地區的劃分增加了諸如特色小鎮、產業平臺等當今對城市規劃和發展影響比較大的內容。

而在重點地區具體劃定范圍方面，上海市控制性詳細規劃技術標準中有進一步明確指出重點地區是根據普適圖則來確定的。其他城市相關標準與之相比，也有提及劃定重點區域這一方面，但并沒有一個較為具體的劃定標準。

內容方面，上海市根據“三級五類”的標準對于城市設計在控規的附加圖則中對控制的內容做出明確要求，使城市設計與控規緊密關聯，共同成為一個完整的附加圖則體系。而中山市城市設計管理規定對于城市設計編制內容雖然進行了整體性的要求，但該城市設計的要求與控規要求在部分內容上是相交叉的，因此會存在著城市設計和控規處理某些同樣的規劃內容時存在著重復或是矛盾性問題。

2 實踐分析

在實踐過程中，城市設計介入的區域和方式不盡相同。筆者結合不同案例現狀、周邊因素及區位因素影響，整理如表1所示。

表1 重點城市設計地區在不同特點項目中的占比關系

由以總結可以看出，在當前的控規編制過程中，由于不同地區、土地性質、地方政策的影響，對控規范圍內的城市設計區域的選擇基本分為“全面覆蓋”和“部分設計”兩類。

2.1 城市設計重點地區全面覆蓋控規范圍

這種城市設計全面覆蓋控規的模式由于城市設計的內容，在不同實際項目中通常分為兩種情況。

（1）整個控規區域均為城市設計的重點地區，對規劃范圍內實行形象的全覆蓋設計。將整個控規區域的形態意向通過方案體現出來，建立一個完整的具象意向。這種形式通過對整體形象的把握對控規容積率、建筑密度、綠地率以及建筑高度等相關指標方面可以做出更加貼近實際的建議和引導；并由于其表現的直觀性和完整性，對規劃區域形象體現直觀，令人更易于理解規劃方案，有利于地方政府以及后續的土地使用者形成一個較為全面的區域概念。但這種全覆蓋的形式相對來說比較概念化，追求全面覆蓋往往容易造成和后續建設最終形成的形象、效果差距較大，且由于覆蓋面很廣，反而對于很多重點部分的城市設計研究不夠透徹。在后續控規對地塊的控制力上，一方面，容易因為在后期建設中無法按照城市設計的具體形象進行控制，造成城市設計與土地使用割裂開來，無法指導后續地塊的開發；另一方面，容易因為城市設計對規劃區域的形象化設計導致控制過于細致而固化了用地本身，不利后續開發。

（2）僅對整個規劃區進行引導性的城市設計，沒有形成具象的城市設計形象。對控規的空間結構層面有一定的指引性，對于城市風貌、空間組織、建筑風貌、片區特色、街道家具、綠化模式等方面提出引導性建議。這種類型的城市設計其內容是符合城市設計管理辦法對于重點地區城市設計的要求的，但在部分實踐案例中，這種城市設計的方式由于沒有真正地落實下去，在地塊控制層面沒有表現，因而容易簡單形成“套路化”的模式，使整個城市設計本身流于形式。

2.2 城市設計重點地區是控規范圍內的一部分

這種方式是對控規范圍內的部分地區進行城市設計，并不全面覆蓋整個控規區域。在實踐中通常從經濟、生態、交通、歷史文化保護等角度出發，設定重點城市設計地區，對于這些地區從城市設計角度進行深入的研究和分析，從而得出更加科學、完善的設計思路和方向。

一般主要包括新建城區的經濟政治核心區、老城區的主要改造區、特殊環境區（較大型的水資源保護區、歷史文化建筑區域等因為各類管控而產生的較為特殊的區域）、重要街道及交通樞紐區等。這類針對重點片區的城市設計的研究分析深度相對較深，重點片區內城市設計的表現形式也較為細致和完善。隨著各地方政府相關人員對控規的了解越來越深入，專業知識逐年增加，這種針對控規重點片區進行城市設計的方式也越來越普遍。這類城市設計的關鍵點在于對重點片區范圍、位置的確立。

其不足在于，容易忽視控規的重點地區部分與其他一般地區之間的關系，而造成整個區域的總體協調性不足；容易出現城市設計重點地區對其城市設計涵蓋的地塊研究十分透徹，但在整個控規層面缺乏總體的城市設計引導。

3 城市設計范圍與內容的編制建議

3.1 重點城市設計地區內容分級

筆者認為對城市不同重要等級的地區進行不同深度的城市設計，是十分有必要的。從整個城市層面，分為一級重點地區和二級重點地區兩個等級，通過對于兩個等級內的地區對應的城市設計控制內容的不同來進行城市設計工作，這兩類地區按以下內容在總體城市設計對重點地區進行確定，并在控規層面的城市設計編制初期階段進行進一步的細分和明確：

一級重點地區：包括城市中心、副中心以及各片區的中心，城市級重要公共服務中心，城市主要河流、山體區域，城市歷史文化風貌區，對外交通樞紐及軌道站點多線換乘區，城市中軸線區，市級國家級的公園、游樂園及景觀風貌區，新城重點功能區等。

二級重點地區：包括社區中心、重點鎮中心區、城市于主要河流直接聯系的主要支流、較為重要的軌道交通站點、市級區級河道山體周邊區域、新城重點功能以外的新城區等。

3.2 重點城市設計地區分類

在重點城市設計地區的分區和分級基礎上針對不同性質和功能的地區進行分類，對此從不同方面進行城市設計控制要求分為以下6個類別。

中心活動區：主要包括城市重要的公共活動中心、商業商務服務中心等綜合性服務活動區域。

歷史風貌區：是歷史文化保護的重要一部分，主要包括歷史街區、文物保護單位、優秀歷史及近現代建筑區、工業文化遺產和歷史建筑集中區的建設控制范圍等區域。

特殊環境區：主要包含山林、重要水域、生態保護區等特殊環境要素的區域，是主要的風貌景觀區域。

重點交通區：主要包含輕軌站點、碼頭等重要公共交通樞紐影響的區域和對城市形象影響比較重要的城市性主干道和景觀性道路。

新城區：主要包括建設新區以及特色城鎮。這些區域的現狀相對比較單純，但其核心區的定位及塑造仍是控規的編制所不能充分體現的，需要進行一定的深入研究，進行城市設計的全面覆蓋。

其他重點區：其他在控規進行的過程中，容易產生一定的問題，因而需要城市設計加以輔助進行控規編制的地區。

4 總結與展望

文章對重點城市設計地區的劃分和內容，結合當前政策和規范情況以及實踐案例進行了分析和總結，并根據這些分析對于重點地區的劃分方式和不同類型重點地區城市設計的具體分類，從筆者的認識角度提出了建議，希望這些建議能夠在城市設計與控規的實際編制過程中起到一定的指引作用。