完善專項債發行使用機制的策略探索

史韋蘋

摘 要：加快發行使用地方政府專項債券，是規范地方政府舉債融資的重要舉措，對于深化供給側結構性改革、應對當前經濟下行壓力、促進擴大有效投資等具有重要意義。本文在全面了解完善專項債發行使用機制必要性的基礎上，分析了當前存在的問題，提出了幾點建議，以期為完善地方專項債發行制度等方面提供借鑒和參考。

關鍵詞：專項債發行;必要性;問題;策略

0 引言

為帶動基建補短板、擴內需，同時彌補疫情對經濟的沖擊，地方債新增額度接踵而至，提前下達部分將突破60%上限。根據中債資信城投及地方政府數據庫統計，2020年1-3月份，全國37個發債主體累計發行16，105.08億元，同比上漲14.49%。其中，一般債發行5，065.19億元（占比31.45%），專項債發行11，039.89億元（占比68.55%）;從資金用途看，以新增債券為主，另有少量借新還舊債券，未有置換債券發行。當前，我國經濟整體保持平穩、穩中有進的趨勢，但也面臨著諸多挑戰與風險，尤其是經濟下行壓力加劇。為此，加大宏觀經濟政策的逆周期調節作用勢在必行。作為財政政策加力提效的有效措施，專項債發行使用極為關鍵。近年來，我國地方政府專項債發行使用不斷“加力”，根據每年國家總體經濟發展需求，選擇是否加碼專項債政策是當前必須重視的問題。在使用發行過程中，必須嚴格按照高質量發展需要，切實注重、確保實效，禁止重數量、忽視質量，“一哄而上”。

1 完善專項債發行使用機制的必要性

地方政府專項債券（以下簡稱專項債券）是指省、自治區、直轄市政府（含經省級政府批準自辦債券發行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券，是地方政府為了籌集資金建設某專項具體工程而發行的債券。近年來，為加快地方政府專項債券發行使用措施，帶動有效投資，支持補短板、擴內需。要求針對重點領域、關鍵問題精準施策，例如重點用于交通基礎設施、保障性住房建設、市政建設、科教文衛等。不要大水漫灌式“強刺激”，要在補短板、惠民生等方面發揮積極作用。因此，開展完善專項債發行使用機制策略研究顯得尤為重要。

1.1 有效補短板

為保證專項債使用見效，有效補短板，需根據經濟需要，擴大使用范圍，但不得隨意投放，應將補短板、惠民生作為重點，如公路、鐵路、軌道交通、市政工程等基礎設施建設，或民生服務類，如職業教育、醫療、養老等。

1.2 有效穩投資

明確項目資金范圍，尤其是重點投放的重大基礎設施領域，擴大領域范圍及項目。介于當前基礎設施建設增速較慢，為更好地發揮專項債券的項目資本金政策，起到積極的帶動作用，應充分納入民間投資，加大參與力度，建立一個有效投資機制，形成實物工作量。

1.3 有效防風險

風險時刻存在，地方政府債務管理必須加大風險防控力度，尤其是專項債發行使用等方面。首先要高度重視風險防控，提高風險防控意識;其次，要強化專項債風險防控和項目管理，避免“一哄而上”、亂投資，出現“半拉子”工程。再次，要注重實效、績效，真正做到惠民生。最后，落實“地方政府舉借債務堅持中央不救助、堅持誰舉債誰負責”原則，在發行使用專項債的同時，匹配相應的償債能力，杜絕無序舉債現象。

1.4 創新和完善宏觀調控

在經濟工作中，應充分發揮宏觀政策逆周期調節作用，落實落細減稅降費、多措并舉穩就業、降準支持實體經濟、加快專項債發行使用等措施，突顯宏觀調控的前瞻性、針對性和有效性，加快推動經濟平穩、健康發展。

2 專項債發行使用機制存在的問題

2.1 項目變更或退出機制有待完善

近年來，地方專項債券發行提速明顯，尤其是2018年下半年以后，很多地方政府“匆忙上馬”項目，前提準備不足，加劇了債券資金使用風險。由于土地、環境評價等因素的制約，部分項目存在重大變更，影響項目投資額或內容，甚至部分項目無法順利開工實施。但由于債券資金已到位，不能退回，還不能挪用到其他項目，導致進退兩難。造成這種局面的根本原因在于“退出”或“變更”機制不到位，很大程度上產生資金閑置浪費，對財政政策效力的有效發揮影響極大。

2.2 專項債券提前償付機制有待健全

目前，在我國地方專項債發行使用中，項目周期和債券期限不統一已成常態化，特別是還款來源和還本付息不一致、不匹配現象。假設項目實際回款期限長，債券期限短，當債券到期之后，暫時無法通過項目收益來償還到期債券本金，這種情況下，往往利用專項債券限額內發行專項債券的方式周轉償還，待項目收入實現之后，予以返還。基于實際回款期限不定，結合項目實際，地方政府會適當延長債券期限，此時極易產生項目專項收入提前到位情況。由于債券發行合同內，未設定提前償還條款，亦或操作路徑不完善、經驗少等，都會加大專項債發行使用風險。從資金投向看，2020年專項債投已不再主要投向土儲和棚改，而大部分投向基建，根據規定專項債項目支持基建到期再貸款，用于償還以前本息。

2.3 項目經營性現金流有待增強

我國專項債發行使用研究起步晚，理論和實踐研究體系還不成熟，在專項債券項目其他經營性收入方面探究尚有不足，市場化經營性現金流有待加強。基于前期項目庫建設滯后的現狀，少數地方政府在專項債發行使用中，未能及時、合理、有效地詳細分析與評估項目現金流、可持續性、盈利前景、風險因素等情況。導致很多項目“匆忙上馬”，甚至部分項目建設周期長、投入產出比嚴重失衡、經濟效益低下等，這種情況的存在，嚴重影響現金流收入的穩定性。

3 完善專項債發行使用機制的策略

3.1 提高專項債券資金使用效益

根據相關政策要求，應以資金績效為導向，堅持形成有效投資，確保形成實物工作量。結合“資金跟項目走”的規定，將準備充分、已完成立項審批拆遷環評等各項手續和前期工作的項目作為專項債券發行使用重點，加強項目儲備，哪些是群眾期盼的、哪些是早晚都要干的，哪些是經濟效益和社會效益明顯的項目，都要列為重點，但要避免一哄而上，提高投資的有效性，保障項目建設的實效性。此外，還要做好風險防控工作，根據經濟發展形勢，明確項目投資方向，應以有收益的政府投資項目為主體，實現融資規模和項目收益平衡，聚焦補短板、惠民生、強弱項的基礎設施建設。對專項債務發行使用好的地區給予優先考慮，對財力好、舉債空間充足的地區給予重點支持。

3.2 完善專項債券提前償付機制和項目變更機制

針對項目變更或退出機制不到位、專項債券提前償付機制不完善等情況，在地方政府專項債券發行使用中，必須完善相關機制，可指導地方在債券合同中對到期提償還條款加以明確化。在多方監管模式下，鼓勵地方用項目還款資金購買等級高、風險低的國債，或AAA級國開金融債等。同時，做好統籌安排工作，為地方專項債期限不匹配等情況，提供一定的流動性支持，亦或利用調度庫款支付預算已安排的債券資金項目。針對一些項目出現重大變化，甚至無法順利開展實施，必須完善項目變更機制，協商債務重組、用途變更等。加大專項債項目資金監管力度，有效防范資金閑置浪費或不當挪用。

3.3 突出“專項”“閉環”特色，加強發行主體動態管理

將市縣政府作為未來地方專項債發行主體，逐漸打破限額管理的行政管理措施，在專項債發行使用和管理中要充分發揮市場機制的積極作用。專項債券準確對應特定項目、資產、收益、支出。債券命名要細化明確，具體到哪個項目名稱、哪個縣市政府使用。突出“專項”、“閉環”特色，加強對發行主體的動態、差異化管理。

在專項債發行使用數量、類型不斷增加的背景下，各個地區的債務余額、還債能力存在一定差異。因此，可根據各地區經濟發展情況、財力支配能力，結合地區具體專項債券存量，實施動態化、全景式、差異管理。地方政府要本著經濟社會效益優先原則，構建項目優先發展順序，加強投資項目論證，建立完善的評估管理體系，推進專項債發行使用機制合理化發展。

3.4 完善市場化發行機制，探索專項債券增信機制

為了更好地推進專項債發展，應進一步完善市場化發行機制，積極探索專項債券增信機制，第一，實現債券投資主體多元化，加大柜臺銷售探索能力，鼓勵證券公司、保險公司等多元化發展。第二，統籌安排地方專項債現券交易、回購、質押，進一步擴大及健全地方專項債券質押功能，增強質押率。第三，完善專項債增信機制，積極探索并進行專項債券保險制度研究、試點分析，利用購買保險的方法為債券發行人提供償付保障，減少違約風險，提高債券信用評級合理性。

4 結束語

綜上所述，作為財政政策的重要抓手，地方專項債發行使用也是防范隱性債務風險的關鍵措施。在我國經濟持續穩定發展過程中，仍存在專項債發行與使用機制不健全等問題，為深入探索、理清認識及加大風險防控，必須充分發揮專項債的帶動作用，穩投資、支持補短板、擴內需。完善專項債發行使用機制，進一步推進地方基礎設施建設，更好發揮專項債券的積極作用。

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