社會工作機構介入城市社區(qū)治理問題分析

【摘 要】社區(qū)發(fā)展是國家社會治理大格局中重要的一環(huán)，專業(yè)社會工作機構則是參與社區(qū)治理的重要力量。在成都市S社區(qū)營造項目中，發(fā)現社會工作機構在介入社區(qū)治理的過程存在形式主義傾向、資源獲取渠道單一、專業(yè)性不足等問題。筆者從政府和社工機構自身視角出發(fā)，探討問題產生的原因，并提出相應的解決策略。

【關鍵詞】社工機構;社區(qū)治理;社會服務

中圖分類號：c916 文獻標識碼：A

一、社會工作機構與社區(qū)治理

（一）社會工作機構

社會工作機構是從事專業(yè)社會工作服務或實務的社會組織，屬于民辦非企業(yè)單位。社工機構以社會工作者為主體，堅持“助人自助”的宗旨，遵循社會工作專業(yè)倫理規(guī)范，綜合運用社會工作專業(yè)知識、方法和技能開展一系列服務工作。我國正處于社會轉型的探索時期，社會問題愈發(fā)復雜化，社會工作組織和機構分擔了社會公共服務職責，起到維護社會秩序，協(xié)調社會關系，解決社會問題的重要作用。

我國社會工作機構是在20世紀80年代后期社會工作教育恢復以后發(fā)展起來的，21世紀以后，中國第一家社工機構——上海樂群社工服務社成立后，全國范圍內隨之成立多個社工服務機構，之后，社會工作機構如雨后春筍般發(fā)展。目前民辦社會工作服務機構包括三種類型，即提供一線專業(yè)社會工作服務的社工機構、提供組織能力建設的支持性社工機構和專業(yè)社會工作評估機構。本文所涉及的機構主要提供一線專業(yè)社會工作服務，主要從事的領域包括社區(qū)社會工作、老年社會工作、青少年社會工作等，這也是民辦社工機構中的一個典型類型。

（二）社區(qū)治理

社區(qū)治理作為國家治理的基本單元，在促進國家治理體系和治理能力現代化建設中發(fā)揮著重要作用，習近平總書記多次強調要重視社區(qū)治理在黨和國家建設中的重要地位。社會工作作為鏈接社區(qū)居民與社會治理的樞紐，在城市社區(qū)治理中發(fā)揮著不可替代的作用。

以“政府購買服務”的形式解決社區(qū)問題和促進社區(qū)發(fā)展逐漸成為我國社會工作機構參與社區(qū)治理的主要路徑。社區(qū)治理強調多元主體共同參與，“三社聯動”是社區(qū)治理中的一個重要模式，雖然關于“三社聯動”還沒有一個公認的概念標準，但結合本文實際情況和相關的概念描述，暫時將其理解為社區(qū)和社會組織和社工專業(yè)人才，即在政府主導下，社區(qū)治理中以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐，實現“三社”相互支持、協(xié)調互動的過程機制[1]。“三社聯動”是社會治理中的創(chuàng)新與突破。本文中社工機構即是按照這種模式開展工作，嘗試以三方合作的方式實現社區(qū)的治理建設。

盡管機構嘗試以“三社聯動”模式開展社區(qū)治理工作，但在實際的工作中，存在著諸多困境，影響著社會組織在社區(qū)治理發(fā)揮出真正的作用。以四川省成都市武侯區(qū)S社區(qū)營造項目為例，本文對社工機構參與社區(qū)治理產生的困境做出分析。

二、社工機構參與社區(qū)治理的主要問題

（一）背景介紹

S社區(qū)

S社區(qū)位于成都市武侯區(qū)，社區(qū)幅員面積2.8km2，共轄10個居民小組，8個居住小區(qū)，常住人口5000余人，流動人口18000余人。S社區(qū)中存在一些問題突出的老舊社區(qū)，本文涉及的社區(qū)營造項目主體對象為M小區(qū)，該小區(qū)原為當地某公司的辦事處，多年后成為該公司員工退休養(yǎng)老的居民小區(qū)。目前小區(qū)的住戶分為三類，一是小區(qū)原住民，均有過在西藏工作的經歷，年齡普遍也比較大;二是小區(qū)的出租戶，多為外來人員;三是購房自住的外來人員。小區(qū)內人員結構相對復雜，居民關系淡薄，且小區(qū)內一直存在著環(huán)境衛(wèi)生狀況糟糕的問題。根據調查發(fā)現，小區(qū)居民有改善小區(qū)現狀的意愿，也愿意讓社會工作者參與到小區(qū)的建設當中。

2、成都市G社會工作服務中心

成都G社會工作服務中心于2012年成立，在成都市民政局登記注冊。服務領域包括社區(qū)社會工作、青少年社會工作、學校社會工作、老年社會工作等。在本文的社區(qū)治理中，G社會工作服務中心與社區(qū)單位和高校師生合作，運用社會工作方法和技能為社區(qū)居民提供服務，滿足居民發(fā)展要求，促進社區(qū)建設。

3、M小區(qū)營造項目

M小區(qū)內存在著各種問題，且常年得不到解決，G機構通過成都市民政局開展的公益創(chuàng)投項目，以M小區(qū)為服務對象，撰寫申報書來申請M小區(qū)的社區(qū)改造項目，以獲得政府資金支持。在獲得政府資金支持后以專業(yè)的力量介入小區(qū)，即所謂的“政府購買服務”。該項目以社區(qū)營造為理念，運用社會工作專業(yè)方法和技巧，介入到小區(qū)，開展周期為一年的社會工作服務，以改善小區(qū)現狀，促進小區(qū)發(fā)展建設。

（二）社工機構介入社區(qū)治理存在的問題

1、社會工作參與社區(qū)治理存在形式主義傾向

社工機構在介入社區(qū)治理問題時大多依托政府購買服務獲得各項支持，機構面臨著政府方的檢查評估時存在過程大于效果的現象。相比于居民實際的需求和服務的質量，機構更加重視項目的完成度以及政府方的評估結果。機構管理監(jiān)督不到位，導致項目人員出現問題，一線社工在實際開展工作的過程中存在一個應付了事的心理，僅僅是根據項目書中的流程做活動，忽視實際工作中存在的問題以及居民需求，未從社工的專業(yè)角度對其進行調整，導致項目前期存在一個形式大于結果的現象，即做了工作，但沒有產生預期的效果，甚至是大大偏離了預期效果。在面臨政府方的中期檢查評估時，機構管理人員才發(fā)現實際開展的工作已經背離項目初衷，且大量活動缺乏文字記錄，導致機構方不得不臨時補充大量材料，并且對某些未開展但實際應該開展的活動進行虛構，以應付檢查評估。政府方對于機構實際工作的開展也僅是從機構提交的材料以及匯報中得知，并未到現場進行勘察了解，這樣也給了機構從書面上做文章的機會，將機構的注意力轉移到如何提交一份“完美”的評估報告，而忽視居民真正的需求和項目給社區(qū)帶來的實際效果。

2、機構資源缺乏多元主體支持

西方發(fā)達國家現如今盛行福利多元主義，福利的主體從過去的政府轉向整個社會，西方多位學者強調市場在提供福利方面的重要作用[2]。G機構作為一個典型的民辦社工機構，非常依賴政府的資金支持，基本沒有從市場獲取資源的途徑和意愿。以本項目為例，是典型的政府購買服務，機構主要依靠政府的資金投入開展一系列工作。從新型社會服務和社會治理的建構來看，政府購買服務是一種治理創(chuàng)新，在一定程度上避免了社會工作機構可能因惡性競爭而導致的資源浪費，但從長遠來看，長期依賴政府資金也可能會產生以下問題：第一，社工機構工作的開展出現行政化傾向。政府購買服務，政府與機構之間應是平等的合作關系，社工機構的工作一旦行政化，則會模糊二者之間的關系，形成一種控制與被控制的不平等關系，機構的自主權由此被削弱，同時影響到機構行動的積極性。第二，長期依靠政府資金投入會使得購買社會工作服務市場缺乏競爭性，導致某一社區(qū)被同一家機構壟斷的現象，這樣即使有政府及第三方的監(jiān)督評估，也難以保證機構以及一線社工會對自身工作進行完善總結，改進工作方法。G機構在M小區(qū)目前為止已經連續(xù)申請了4個項目，每個項目周期為一年，可以說G機構已經“壟斷”了M小區(qū)的社會服務工作。此外，社工市場缺乏競爭性，在一定程度上也阻礙了社會工作服務的整合與優(yōu)化，社工行業(yè)的服務始終會存在良莠不齊的現象。

3、機構人員流失情況嚴重，專業(yè)性不足

機構人員流失現象比較嚴重，一年時間機構內部更換了若干名人員，大多數工作人員不超過一年便離職，本項目的執(zhí)行社工就更換過一次，更換過后的人員在項目周期結束后也離開了機構。對于M小區(qū)來說，人員更換頻繁會影響到居民對社會工作者以及社工機構的認知，社工進入到社區(qū)需要與居民打交道，建立關系，項目執(zhí)行人員的更換則需要新人重新與居民之間建立聯系，一方面，這會拖延項目的進度，另一方面，也會降低居民對社工機構的信任和好感度，從而影響到項目的開展。

其次G機構涉及的服務領域不止一個，且工作的地點分散，不同工作點的人員專業(yè)性良莠不齊，對比明顯。該社工機構內工作人員有將近一半的人非社工專業(yè)出身，且自身專業(yè)與社會工作相差甚遠，如本項目前后兩名執(zhí)行人員一個為計算機專業(yè)出身，另一個則是管理學專業(yè)出身，兩名工作人員皆缺乏社工專業(yè)素養(yǎng)，且機構在他們入職時缺乏有效的專業(yè)培訓。筆者在機構實習期間，發(fā)現兩名人員日常活動的開展缺乏專業(yè)思考，工作基本根據經驗判斷，缺少理論支持，大多數時候不是通過理論指導實踐，而是實踐以后尋找合適的理論進行匹配。且較為依賴督導，機構每周會開一次例會，項目人員此時將情況匯報給督導，由督導進行指導提供建議。基本上項目的進度都是由督導指導推動，項目人員自身缺乏專業(yè)思考，依賴性比較強，機構甚至出現了需要實習生帶領一線社工開展工作的現象。機構人員的專業(yè)性不強以及工作態(tài)度缺乏積極性，導致項目開展過程中問題頻發(fā)，一個項目需要機構派出超額的人員進行輔助，不僅降低了工作效率，影響項目實施效果，同時也限制了機構自身的發(fā)展。

三、相關對策和建議

針對以上提出的問題，筆者認為應該通過以下幾個方面的改善來促進社工機構的發(fā)展，以更好的參與社區(qū)治理。

（一）政府部門加強監(jiān)管，創(chuàng)新合作機制

社區(qū)的發(fā)展需要真正滿足民眾需求，讓居民切實感受到服務帶來的效果，這不僅需要機構做好實務，也需要政府對其工作效果進行有效的監(jiān)督評估。目前來看，政府一直從一個宏觀的視角對社會工作機構進行管理和協(xié)調，社會工作機構的運行發(fā)展與政府之間有著密切的聯系，政府主管部門應該對社工機構進行有效管理，將政府監(jiān)管落到實處，確保政府購買的社會服務落實到服務主體身上;完善相關制度，促進社工機構進一步規(guī)范化、制度化發(fā)展，提高機構的工作效率，規(guī)范機構人員的工作行為。

此外，政府部門需要完善與社會工作機構的合作機制，克萊默與薩拉蒙強調政府、社會和公民在公共服務供給中應責任共擔、共同決策，政府和社會是“合作伙伴”的關系而不是政府單方面的責任和自上而下的決策執(zhí)行[3]。因此，政府與機構應加強合作關系，創(chuàng)新合作機制，通過民主互動機制、選擇性激勵機制、購買式合作機制和相互的監(jiān)督機制，形成機構與之政府關系處理的新模式[4]。

社工機構的規(guī)范和完善，除了機構自身需要自覺規(guī)范化管理，還依賴于制度政策環(huán)境的完善，政府要加快立法，完善配套制度，給予社會工作機構以制度支持，以促進社工機構合法、合理發(fā)展。

（二）機構尋求多元支持，拓寬資源鏈接渠道

從中國目前社工機構的發(fā)展來看，絕大多數機構的資金主要來源于政府，籌資渠道單一，這在一定程度上限制了社工機構的進一步發(fā)展。社會工作機構應該積極探索多種渠道獲取資金支持，依托社區(qū)，以基層政府、社會組織和社區(qū)居民為多元主體，充分挖掘各方資源，組織動員全社會加入社會服務行列。第一，充分利用互聯網平臺，加強社會工作的宣傳普及，在社會上建立起良好的公益形象，傳播社會正能量，開拓社會資源籌資渠道;第二，加強與高校及研究院的合作，以實踐教學、科研項目研發(fā)等方式開展深度合作，擴大社會工作機構的影響力以及拓寬資金渠道;第三，社工機構尋求與社會服務領域相關的基金會以及企業(yè)合作，不以經濟利益為前提，社工機構發(fā)揮其多元作用，以獲取多種資金支持。

（三）提高項目招投的競爭性與評估主體的多元化

從政府的層面來看，項目招投需要政府人員到基層社區(qū)了解實際情況，通過走訪調查、聽取服務受眾人員的意見，來制定合適的招投項目。增強群眾話語權，讓群眾參與招投過程，通過政府與民眾協(xié)調，最終達成群眾滿意、政府支持的機構參與社區(qū)治理服務項目，以避免機構在某一社區(qū)形成壟斷性的局面。在項目的實施和評估過程中重視服務對象的參與，暢通政府與群眾的溝通渠道，通過匿名問卷、抽樣訪談等形式獲取服務對象的反饋意見，將服務對象的意見作為評估結果的一項重要指標。

（四）提高員工專業(yè)素養(yǎng)，完善監(jiān)督和激勵機制

專業(yè)人才的缺失限制了機構自身的發(fā)展，社工機構需要適當提高工作人員進入門檻，加強工作人員的專業(yè)培訓，同時加強與高校的合作，形成高校與機構互動，高校的專業(yè)教師為機構提供專業(yè)性指導，同時機構為高校學生提供實踐場所，從而形成一個互補的局面。建立健全員工激勵機制，提高員工待遇，規(guī)定合理的績效考核制度，暢通機構人員的職業(yè)晉升渠道，讓社會工作者能夠在滿足自身發(fā)展需求的前提下投入工作。此外，機構自身專業(yè)形象的建立發(fā)展有利于社工提高職業(yè)認同感，從而減少人員流失率。

四、結語

社區(qū)發(fā)展是國家治理大格局中重要的一環(huán)，社區(qū)是黨和政府聯系和服務群眾的最后一公里，社會工作作為國家治理體系中一個重要的服務承載體，承擔起了推動社區(qū)發(fā)展的重要戰(zhàn)略任務。在當前國家社會治理的大背景下，政府鼓勵和支持社會工作機構介入社區(qū)治理，社工機構應當牢牢把握這個機會，在實踐探索中克服目前存在的各種問題，體現出社會工作介入社區(qū)治理的專業(yè)優(yōu)勢和顯著成效，政府和機構應當共同努力，采取相關措施，以擺脫社工機構發(fā)展困境，最終實現社區(qū)治理、社會發(fā)展的建設目標。

參考文獻：

[1]鄭蓉.“三社互動”的協(xié)同治理：樣態(tài)、效度及價值取向[J].浙江學刊，2017（03）：72-76.

[2]王康，王雅麗.關于蘇州地區(qū)社工機構發(fā)展困境的調查和對策分析[J].西部學刊，2019（14）：138-141.

[3]廖鴻冰，廖彪.以社區(qū)為基礎的政府購買社會服務路向研究——基于社會治理結構變遷視角[J].廣西社會科學，2021（02）：15-22.

[4]王棟，徐承英.整合、協(xié)調、回饋：社會組織參與社區(qū)治理民主機制及其功能[J].天津行政學院學報，2012（3）.

作者簡介：

劉琴芳，1998，女，漢，安徽懷寧人，社會工作專業(yè)2020級碩士研究生，研究方向：社區(qū)發(fā)展。

（作者單位：安徽大學社會與政治學院）