土地供應視角下的香港住房問題探析

馬杰 于儒海

香港是世界上人口最為稠密的城市之一，住房需求巨大，但土地資源卻非常稀缺，人地矛盾尖銳，面臨著突出的住房問題。一方面市民居住條件較差，人均住宅面積僅為16平方米，另一方面房價高昂，遠遠脫離了市民的購買能力，帶來了一系列的社會問題。因此香港的住房問題一直是政府和學者長久以來關注的熱點問題之一。本文主要從土地供應的視角對香港住房發展問題進行評述，望給予內地住房建設發展一些啟示或參考。

一、人均住宅用地及住宅面積處于低位水平

根據美國城市規劃咨詢機構Demographia發布的《全球房價負擔能力調查2018》顯示，在全球92座城市中，香港連續第八次成為全球房價最難負擔的城市。

截至2018年，香港的現狀人均住宅用地僅為10.4平方米，其人均住宅用地水平即使在人口同樣稠密的亞洲都市區內也是極低的，內地城市一般為23至38平方米/人。根據團結香港基金會的研究數據，香港的人均住宅面積僅為170平方尺（15.8平方米），比新加坡小100平方尺，比深圳小130平方尺。香港住宅有三種類型，一種是公屋，由特區政府組織興建、只租不售，租價相對較低，適合中低收入家庭居住，根據特區政府運輸及房屋局2017年的房屋統計數字，約29.1%左右的人口居住于公屋。一種是居屋，由特區政府組織興建、可賣給市民，售價相對較低，密度大、環境品質不佳，但普通消費者能買得起，約15.7%左右的人口居住。三是私人發展商開發的房屋，品質好，適合高收入人群購買。根據香港房屋署統計資料，其中公屋和居屋的建筑面積近半數為30-40平方米左右，大于40平方米的約占18.6%，30平方米以下的約占35%。而新加坡的公屋，其建筑面積多為70至110平米，人均住宅面積達到15至30平方米，居住環境品質遠優于香港。此外還存在面積更小的劏房，其是指將住宅分割為更多隔間后租給市民，居住條件更為惡劣。根據香港統計處2016年《主題性住戶統計調查第60號報告書》，劏房居住人口為19.9萬，占總人口比重為3%，人均居住面積僅5.8平方米。根據新加坡的民意調查（調查：新中港臺華人一致認為新加坡人生活最幸福）結果，超過九成的新加坡市民對住宅市場滿意，而香港的民意調查卻相反，住宅是令香港人最痛的一大事項。

二、住宅用地長期供應不足

導致人均住宅用地及住宅面積處于低位水平的一個主要原因即是住宅用地供應長期不足。在1985至2017年間，特區政府累計出讓用地779公頃，年均出讓用地約23.6公頃，其中住宅用地556公頃（年均出讓約16.8公頃），而同時期香港的人口增加了198萬人，對應人均增加的住宅用地供應僅為2.8平方米，遠低于10.4平方米的香港現狀人均住宅用地水平（夏磊，2018）。

三、住宅用地供應不足的主要原因

1.重視生態保護，大量土地受到保護

根據香港特別行政區政府規劃署網上資料，截至2018年，香港陸地面積共計1111平方公里，其中林地草地濕地灌叢占66.0%，水體占2.8%，農業占5.9%（含魚塘），荒地占0.5%，建成區占24.8%，其中住宅用地占7.0%。對應香港748萬人口（2018），建成區人口密度為271人/公頃，人均建設用地為36.8平方米，人均住宅用地10.4平方米。其人均住宅用地水平即使在亞洲都市區也是極低的，內地城市一般為23至38平方米/人。需要特別指出的是，7%占比的住宅用地中還包括了接近一半的土地利用效率低下的鄉郊居所用地。

香港土地利用現狀

根據1976年的《郊野公園條例》與1996年的《海岸公園及海岸保護區規例》，415平方公里（占比37.4%）以上的郊野公園與特殊地區受到政府保護，無法進行開發。這些禁止開發的土地被打造為郊野公園、長跑步道和自然保護區。香港對生態格局的重視、采取極為嚴格的發展限制，延續自歐洲部分生態國家所秉承的可持續發展理念，但是其卻與人居需求產生了突出矛盾，不一定適合香港的發展訴求。

與之形成鮮明對比的則是新加坡。截至2017年，新加坡陸地面積共計721平方公里。建成區占60%（2013），其中住宅用地占14%，對應新加坡508萬人口（2013），人均建設用地為85.2平方米，人均住宅用地19.9平方米，約為香港的兩倍。且根據新加坡商業評論網公布的消息，新加坡2030年土地利用規劃提出作為生態保護區域的面積僅為9平方公里。

2.填海造陸大幅減少

填海造陸是香港增加建設用地的重要來源。1887年以來，香港填海造陸面積超過69平方公里，占建成區面積的25%，約容納了香港27%的人口與70%的寫字樓（夏磊，2018）。但在2003年，環保人士通過香港法院成功推翻了灣仔填海計劃，法官同時指出只有存在“有迫切及凌駕性的當前需要”才能夠填海。這一決議直接影響了香港的填海工程，多個基建項目不得不進行重新規劃。此后，填海造陸大幅減少，2005至2009年間填海造陸面積只有84平方公里，2010至2013年則降至8公頃。

同樣與新加坡對比，其從1960年的581平方公里增長至2015年的719平方公里，填海造陸增幅達24%。根據新加坡政府公布的發展計劃，計劃至2030年將填海造陸約52平方公里，使陸上土地總面積從現有的714平方公里增加到766平方公里，騰出更多空間增建住宅和其他設施。

3.土地出讓政策不力

香港回歸之前，為防止港英政府在主權移交之前將香港的土地售光或者是將土地收入帶走，1984年簽署的“中英聯合聲明”中規定了每年只限50公頃的土地供應。香港回歸之后，特區政府擁有了土地的完全使用權。董建華在1997年度施政報告中提出“八萬五建屋計劃”，即每年興建的公營和私營房屋單位不少于85000個，10年內香港七成的家庭可以自置住宅，并將等候租住公屋的平均時間縮短至3年。與之匹配地提出了大規模供地的政策，拍賣了19塊住宅用地，另外批出7塊土地作為建屋計劃之用，同時出售3塊土地供開發商修建住宅使用。但隨后受到亞洲金融危機影響，香港樓價迅速下跌，人們普遍認為“八萬五建屋計劃”是房價暴跌的元兇，社會上普遍呼吁停止這項政策，遏制房價下跌。2002年特區政府決定無限期擱置建屋計劃（但仍每年建設約1萬處公屋），在此之前便已中止了興建夾心階層住宅（出售給中等收入市民的住宅）。同時，為避免對市場的干預可能導致的房價下跌，特區政府開始調整批地政策，實行勾地制度，即政府公布擬出讓土地清單后，有購地意向者在清單中勾選并給出價位，高于政府預期價格的被勾選土地才會進入市場進行拍賣出售，無人勾選或低價勾選的土地不會進入市場售賣。最終，這一政策下的土地售賣數量相比以前的定期出售方式少了很多，變相導致土地供應減少。

4.丁權政策制約

香港7%占比的住宅用地中有44.8%的用地屬于鄉郊居所，這些用地被用于興建鄉村式發展、低強度開發的住宅，其僅居住了少于一成的香港人口。這類用地存在的原因來源于港英政府時期所采取的丁權政策。

當年港英政府在新界征地建設新市鎮，為了減少新界居民抗議阻力而施行了丁權政策。即香港新界男性原住民成年后，有權向港英政府申請法定的土地自己興建住宅，可興建一棟不超過3層、面積不超過200平方米的住宅，被稱為丁屋。只要丁權政策不變，特區政府就需要給一代又一帶的新界原住民提供土地來興建這種低強度開發的住宅，導致大量可開發的用地被用于了這種鄉村式發展。回歸后，特區政府繼續沿用該政策，根據《香港基本法》第40條，新界原住民的原有合法權益在香港主權移交后仍然受到保護。特區政府在2012年10月表示，在1300公頃閑置用地中，有932公頃用地被規劃為鄉村式發展用地，主要用于給原住民興建丁屋。因此可開發的土地資源中，真正留給香港市民的住宅用地少之又少。事實上丁權政策給香港的土地開發利用帶來了極大的制約，因為香港土地開發潛力最大的區域在新界，但其卻是受丁權政策影響最大的區域，大量用地不得不被用于鄉村式發展，與人地矛盾尖銳背景下的發展訴求背道而馳。

四、新的發展變化

隨著住房供需矛盾的日益尖銳，特區政府也轉變了自金融危機后的以不干預房地 產市場為前提的平衡策略，持續加大干預力度，著力通過增大住房供應量來緩解供需矛盾。一方面擴大樓房交易特別是印花稅的征收范圍和增加有關稅率抑制炒房，另一方面不斷尋找各種途徑加大用地供應。受制于生態保護及丁權政策制約導致新界長期難以開發后，特區政府轉而尋求其它路徑，下定了決心重啟大規模填海造陸計劃。2018年10月10日，特區政府發布2018年度《施政報告》，提出以短中期措施和長期愿景“雙管齊下”，通過填海增加土地供應、提升公屋比例等措施，以期全面、長遠解決備受市民關注的住宅問題。其中土地供應方面，林鄭月娥正式宣布了“明日大嶼愿景”計劃，規劃在大嶼山東邊一代水域及屯門龍鼓灘區域進行填海造陸，預計將獲得新土地面積約1700公頃，可建設26至40萬套住宅，容納70至110萬人口居住。

綜上，特區政府已意識到土地供應對住房發展及居住條件的制約，正在通過重啟大規模填海造陸等針對性方式增加供應來緩解供需矛盾。但對于人口稠密、面積狹小的香港，如何更加有效地協調住宅、用地、市場之間的相互關系，確保住宅建設能滿足市民不斷增長的需求，值得更進一步研究。