新時期特大城市周邊村莊規劃探索以戰旗鄉村振興示范片村莊規劃為例

劉欣

新時期，國家推動空間規劃改革，要求編制實用型村莊規劃。本文以戰旗鄉村振興示范片村莊規劃實踐為例，指出特大城市周邊村莊具有現狀發展水平較高、承接城鎮功能動力強、但距鄉村振興要求仍有差距的特征，其規劃應注重突破空間資源要素瓶頸，實現多村連片統籌發展；以鄉村振興五個要求為戰略引領，探索村莊轉型發展路徑；以“多規合一、規建銜接”為方向，形成既戰略引領又面向實施的新型村莊規劃成果。

一、引言

2004年至2019年，國家連續十六年發布以“三農”為主題的中央一號文件，持續關注農民、農業和農村地區的發展。十九大以來，更是在指出社會主要矛盾發生轉變的前提下，首次提出了對于新時代對鄉村地區發展具有綜合性、全局性戰略指引作用的“鄉村振興戰略”，明確了鄉村地區發展目標和戰略方向，確定了產業、生態、文化、人才和組織等方面的協同振興發展要求，相較過去的發展要求更加全面與系統。

2018年3月，國家組建自然資源部，全面構建空間規劃體系，提出建立全國、省、市、縣、鄉鎮“五級”和總體規劃、詳細規劃、相關專項規劃“三類”的空間規劃編制審批體系。村莊規劃是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃，要整合土地利用規劃、村莊建設規劃等鄉村規劃，解決多頭規劃的問題。2019年5月，自然資源部辦公廳印發了《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》，進一步對于村莊規劃的工作原則、目標、主要內容等都提出了新要求。

新時期，鄉村地區需要以鄉村振興為戰略方向，在國土空間規劃中探索落實戰略的規劃舉措，以空間資源用途管控為主要手段，促進山水林田湖草村生命共同體的和諧發展。

二、新時期特大城市周邊鄉村發展特征

特大城市周邊鄉村建設基礎條件良好，產業發展動力較強，有強化建設管理與生態保護必要，亟待通過村莊規劃促進鄉村振興，是進行先行先試探索的良好載體。本研究以成都市戰旗五村連片區域為例，通過對《戰旗鄉村振興示范片五村連片規劃》編制和實踐的經驗總結，探討新時期特大城市村莊規劃的工作經驗。

戰旗鄉村振興示范片包括了戰旗村、橫山村、金星村、火花村、西北村五個村全域，總面積14.6平方公里。片區位于成都市郫都區唐昌鎮，距成都市老城區約30公里，距郫都區城區約18公里，屬于特大城市近郊村莊。戰旗村2008年按照“三個集中”的思路建設農村新型社區，2015年探索集體建設用地改革敲響四川省集體經營性建設用地入市改革的第一槌，2018年以來全面開啟“城鄉融合”的鄉村振興工作新階段，取得了豐厚的發展成果。2019年2月12日，習近平總書記視察戰旗村時肯定了戰旗村的發展，稱贊“戰旗飄飄，名副其實”，要求“走在前列、起好示范”，并提出踐行鄉村振興戰略的相關要求。

具體來看，以戰旗五村連片區域為代表的特大城市周邊鄉村具有以下特征：

一是現狀發展水平較高，具備進一步探索提升發展新路徑的基礎。戰旗五村連片區域新村居住、公共服務、基礎設施等民生保障類建設已基本完成，能夠較好保障村民日常生活需求，2007、2015年分別建成戰旗和橫山社區，新型社區均已經按照“1+24”的標準完成了基本公共服務設施建設，并實現給排水、電力、燃氣的集中供給和處理，村民對于基礎設施和公共服務設施的整體滿意度較高；農地流轉比例較高，約達到50%，具備規模化種植、景觀化打造的優勢。

二是城鎮功能不斷向鄉村外溢，有系統謀劃鄉村產業與功能體系的必要。戰旗五村連片區域現在已經有以鄉村旅游為特色的花田景區，年接待游客量達40萬人次；現在已有兩家農、林科研院所，具備農林創新發展的技術支撐。

三是與鄉村振興發展目標與要求相比，仍存在多樣的問題與不足。包括：土地整理過程中對農田半自然生境保護不佳，川西林盤等特色生態資源不斷減少，如戰旗村的林盤已經滅失；全域國土開發強度偏高，現狀已達到22.8%，人均村莊建設用地遠高于國家標準要求，用地使用效率亟待提升；產業發展還存在雕塑廠、建材廠等不符合區域產業功能發展要求的低端低效企業。

戰旗五村連片區域具備特大城市周邊村莊的典型特征，結合成都市、郫都區對其提出的全國鄉村振興多村連片發展示范區的發展定位，該片區應當在新時期的鄉村地區發展中起到引領示范作用，探索通過村莊規劃中落實鄉村振興戰略、踐行空間規劃新要求的技術路線與實踐經驗。

三、新時期村莊規劃工作思路

新時期的村莊規劃既需要謀劃實現鄉村振興戰略方向的發展路徑，又要能夠直接指導鄉村振興重點項目的落地實施。規劃緊扣鄉村振興政策要求，構建“五大振興”策略+“空間落實”+“保障支撐”的規劃技術路線。

一是做好基礎分析工作。在“規劃背景分析”工作中，重點梳理國家、省、市對于規劃工作的要求，以便在具體規劃中，通過目標、指標、發展策略、實施行動計劃等落實相關要求。在“發展現狀”分析工作中，從資源本底條件判斷、與鄉村振興戰略要求的問題與差距解析兩個方面開展工作。在“上位規劃解析”工作中，從上位總體層面規劃、區域鄉村發展規劃、其他專項規劃三個層面進行，以便落實于規劃中。

二是強化戰略路徑謀劃。新時期的村莊發展需要轉型提升，戰略路徑的謀劃是關鍵。在“五大振興策略規劃”工作中，按照產業振興、生態振興、人才振興、文化振興、組織振興五大方面分別提出未來五村連片區域的轉型發展方向和路徑。

三是做實“空間規劃方案”。把各方面發展戰略提出的空間優化、產業布局、設施提升等方面的要求落實于空間中，實現用地布局規劃、國土規劃、產業規劃、形態規劃的多規合一，成為統籌社會經濟發展、村鎮建設、土地利用和環境保護的一體化規劃。

四、新時期村莊規劃工作內容

對于新時期的村莊規劃，目前尚無規范、標準、導則可以參考。項目組在工作中為保障工作基礎扎實，開展詳實調研工作，對規劃區發放了1000余份問卷，分兩次對每個林盤、每個產業化項目、每條干渠以上河流渠系進行了實地摸查，與每個村委會進行了座談，與鎮政府、區相關部門進行了多次交流，并得到了省農委、市級相關部門的指導，最終形成了符合當前時代要求的村莊規劃成果。總體來看，規劃較傳統的村莊規劃有較多創新探索，包括探索多村連片的統籌規劃、探索落實鄉村振興戰略的實現路徑、探索“多規合一、規建銜接”的實施型村莊規劃成果體例等。

1.突破空間資源要素瓶頸，實現多村連片統籌發展

傳統村莊規劃是按照單個村莊的行政區劃范圍或者是對單個集中居住社區進行編制的。但在新時期，特大城市周邊單個村莊空間資源極為有限，以單個村莊的行政區劃范圍編制村規劃存在難以避免的弊端。一是難以整合特色資源。戰旗村受到建設用地規模、耕地保有、基本農田保護及其他限制性要素約束，單個村莊內的資源騰挪空間有限，難以實現布局的統籌優化，而其他四個村莊項目動力不足。二是難以形成有競爭力的功能體系，無論規模化景觀化農業還是農業游憩景區的打造均需要較大的空間規模，而形成多個功能點位聯動的功能體系也難以在一村內實現。三是不利于設施共享共建，以戰旗村為例，大城市鄉村的居住與就業關系是居住于村內的人口一半村內工作、一半在鎮區或城區工作。若按照居住人口配置的公共服務設施會有較大的閑置資源問題。因此，應以多村為單元，根據實際服務需求的人口配置公共服務設施能夠更好地發揮公共服務效能，減小社會投入開銷，提高服務品質。

規劃打破村組行政空間界限，結合現狀作物、資源、空間距離等要素特征統籌謀劃五村的發展建設，主要在以下方面進行統籌規劃建設：生態格局上的統籌劃定與保護，包括統一劃定林地、水源、道路防護等管控范圍線，實現生態安全格局的統一構建；公共服務與基礎設施的共建共享，包括道路對接、綠道和游線的整體化布局、旅游服務等特色配套的統籌配置、市政設施和基本公共服務配套的共享建設等；產業項目的一體謀劃與功能聯動，包括作物景觀上統一打造、主題功能上的統籌謀劃與布局；居住空間的統籌安排，在充分考慮村民作業半徑的前提下，在五村范圍內對村民安置進行統籌安排，進行功能置換；機制的協同建設，按照多村連片，形成五個村制度化的議事與協調機制。

2.以五大振興為規劃引領，探索村莊轉型發展路徑

按照產業、生態、人才、文化和組織五大振興方面，規劃在深入分析片區本底條件的基礎上，提出了新時期鄉村在鄉村振興戰略下的轉型發展路徑。

（1）整田護林織水成網，全面提升環境品質，實現生態振興。首先需要保護水林田自然生態基底，整體落實耕地和基本農田保護要求；其次，應對其余范圍內開展評估，針對問題進行生態修復與農村環境綜合治理。

（2）強化功能植入，構建“農業+”的產業生態圈發展體系，實現產業振興。首先基于農業規模化種植基礎，大力發展現代農業，景觀上整小成大，實現鄉村大地景觀再造；其次，以現代農業為延伸，結合區域特色資源，形成農商文旅體融合發展的產業延伸；最后，為抓好農業農村改革，推動村民共享產業發展成果，走向共同富裕，明確了相關的政策制度建設要求。

（3）傳承發揚文化，樹立現代精神風貌，實現文化振興。鄉村的文化既在于傳承，也在于發揚和創新。規劃在系統梳理五村連片區域蘊含的傳統天府農耕文化、新時代鄉村振興文化以及民間藝術創新文化基礎上，提出培育多元文化交流與傳播職能，成為參與區域競爭的重要節點，構建了文化考察路線，規劃鄉村振興學院，并謀劃多樣化的文化展示、傳播載體。

（4）匯聚多元人才，保障人才活動空間，實現人才振興。結合區域城鎮化規律，在合理預測規劃區的規劃人口的基礎上，結合現狀居民進城及集中安置意愿調查，提出人口遷移的引導措施和手段；其次，按照“農業+”產業體系，實施“綠領興鄉、能人回鄉、市民下鄉”的人才振興策略，并規劃了為農業科技領銜人、新型職業農民、工藝大師等人才服務的空間載體，包括鄉村振興講習所、人才公寓、科研辦公林盤等；最后，聚焦人才吸引與培育，提出了構建“戰旗需求” 專業人才資源匹配平臺，建立良好完善的人力資源開發機制，形成一系列人才振興的配套政策。

（5）強化基層黨組織核心，完善鄉村治理體系，實現組織振興。成立戰旗鄉村振興專業合作社，建立以農業生產合作社為核心的農業產業組織長效發展機制。

3.以“多規合一、規建銜接”為方向，形成既戰略引領又面向實施的新型村莊規劃成果體例

按照國土空間規劃改革要求，村莊規劃要成為實用型規劃，應能兼顧指引發展和建設。戰旗鄉村振興示范片村莊規劃探索形成集多規合一的用地布局（見圖1）和空間營造的建設方案（見圖2）于一體的空間規劃。

首先，規劃將五大振興發展戰略提出的空間優化、產業布局、設施提升等方面的要求落實于空間中，實現用地布局規劃、國土規劃、產業規劃、形態規劃的多規合一，形成兼顧保護與發展、統籌水林田湖村全要素用途管制的“一張圖”。規劃內容既涵蓋過去城鄉規劃中村莊規劃的建設用地布局、基本公共服務和市政基礎設施配置等內容，也包括村級土地利用規劃中關于農用地布局、基本農田保護、開發建設管控等內容。

其次，規劃在厘清空間布局的基礎上，進一步結合空間資源的風貌和形態特色，開展了設計工作。既包括對于大田農業景觀和重要開敞空間節點的景觀設計，也包括對于重點開發建設區域、修繕提升林盤的建筑組合、風貌、形態的城市設計內容。

最終，形成了從戰略、規劃到實施一竿子到底的“一張藍圖”。

圖2 詳細設計圖

總體而言，在戰旗五村連片區域村莊規劃工作中，對于村莊規劃編制的思路與技術方法做了系統性地轉變（見圖3）。與傳統村莊規劃相比，主要體現為“提升五方面目標的認識，轉變十個規劃做法”的鄉村振興規劃認知與工作方法體系。

圖3 村莊規劃工作認識與做法轉變

五、結語

在空間規劃改革背景下，以編制實用型規劃為導向的特大城市周邊村莊規劃應注重突破空間資源要素瓶頸，實現多村連片統籌發展；以鄉村振興五個要求為戰略引領，探索村莊轉型發展路徑；以“多規合一、規建銜接”為方向，形成既戰略引領又面向實施的新型村莊規劃成果。

新時期，國家、省、市都在不斷探索空間規劃改革，空間規劃的傳導體系、村莊規劃的理念與技術方法都在逐漸完善。面對愈發明晰與全面的工作要求，特大城市村莊規劃仍需不斷探索。