貨運車載安全的法律問題與對策

李建飛 郝翰

摘要：從屢禁不止的因超載/超限所引發的交通事故來看，我國貨運車載安全管理制度仍然存在較大疏漏。在以《道路交通安全法》與《公路法》為統領的法律制度體系下，貨運車載管理規范在基本概念、執法主體、執法權限與執法標準四個層面存在內在間隙。建議以建立全面化、常態化的協調聯動執法機制為總目標，構造清晰的權力清單、配備具備綜合素質的執法人員，以從根本上杜絕貨運車輛屢禁不止的超載、超限現象。

關鍵詞：貨運車輛;超載;超限;安全;協調聯動執法

中圖分類號：D631.5

文獻標識碼：A

文章編號：CN61-1487-（2020）05-0113-04

道路建設既是經濟發展的基本體現，也是其進一步發展的重要保障。道路交通安全條件涉及廣大民眾順利出行，與人民群眾的生命健康與財產保障密切相關。近年來中央多次頒行政策文件、制定法律法規，從道路養護、道路執法等方面保障公路安全，以防止事故發生、保障公路暢通為目標，以責任制的落實為主線，從根源上整治公路交通安全問題。

2014年11月，在十八屆四中全會提出“深化行政體制改革”的任務后不久，中央人民政府發布了《國務院辦公廳關于實施公路安全生命防護工程的意見》（以下簡稱《意見》），全面開展公路安全生命防護工程，“按照‘消除存量、不添增量、動態排查方針，大力整治公路安全隱患”，把道路交通執法工作推上了行政體制改革的前線。《意見》中指出要大力推進公路安全綜合治理，加強對車輛從生產到運輸各環節的監督，同時對于組織領導體制與責任追究等內容做出規定，足見中央對于公路安全執法的重視。

一、貨運車道路交通案件引發的思考

（一）屢禁不止的超載、超限

與中央政策、文件精神形成鮮明對比的是屢禁不止的貨運車超載、超限問題，更令人觸目驚心的是伴隨著這一問題發生的交通事故。2019年10月10日，江蘇省無錫市312國道上海方向錫港路上跨橋發生垮塌，造成3人死亡、2人受傷。事故發生于工作日的下班高峰期，有網友通過錄制視頻的方式記錄下了事故發生的瞬間，視頻在網上的瘋狂傳播足以見得民眾對于此次事件的關注。據事故救援指揮部發布的信息，交通運輸部專家組趕赴現場指導事故調查，經初步分析，上跨橋側翻系運輸車輛超載所致。根據調查，該事故由多重原因造成：其一，事故直接原因是車輛超載，四輛貨車皆超過核定載重量集中在高架橋上右側行駛，造成“匝道鋼混連續疊合梁一側偏載受力嚴重超載荷，而導致匝道傾覆”;其二，行政機關在執法過程中的疏漏，間接導致事故發生。相關執法責任主體即雙城交警大隊蘭陵中隊和新興中隊沒有發現事故車輛經過其管轄路段，沒有對超載車輛依法進行管理、規制，存在嚴重的行政不作為。近年來的高架橋垮塌事故并非僅此一起：2012年8月24日早晨，位于哈爾濱市區的陽明灘大橋發生了嚴重的垮塌事故，造成3人死亡5人受傷。此外，湖南株洲、安徽合肥2019年都出現過高架垮塌事故，造成不同數量的人員傷亡。

（二）貨運車超載案件的法律思考

一次次令無數人扼腕痛惜的事故的發生，將貨運車超載問題推向了公眾關注的中心。在以上幾起事故中，造成高架垮塌的直接原因無疑是行駛在高架橋上的貨運車輛載重超過了安全標準，造成橋面受重失衡發生垮塌。為何貨運車超載超限的現象屢禁不止以至于高架坍塌的事故接連發生？

基于法學研究的立場，我們應當關注當前規制貨運車運營的制度文本，考察我國現行法律文本如何保障貨運車載的安全駕駛，其中有怎樣的漏洞與不足，分析其產生的原因，為貨運車載安全保障制度的完善建言獻策，以期形成科學可行、實效充分的制度體系。

二、道路交通二元執法體制的病理

本文所涉及的“貨運車載安全制度”，是指我國道路交通安全制度體系之下的一個子概念，涉及關于規范貨運車輛超載、超限問題的法律制度。

（一）我國貨運車載安全規范的制度依據與特征

目前，在我國道路交通法律制度體系中，《道路交通安全法》與《公路法》是涉及道路交通安全的兩部核心法律，是道路交通執法的法律依據。具體到規范貨運車載的規定，《道路交通安全法》明確設定了機動車駕駛人具體義務。以此為依據，《<道路交通安全法>實施條例》規定了違反上述規定的行為應當承擔的責任。基于公路保護，《公路法》在第五章“路政管理”中規定了機動車的軸載質量應當符合標準，明確規定超過限載的車輛，不得在有限定標準的公路、公路橋梁上或者公路隧道內行駛等。可以說，這兩部法律中的相關條文，構成了貨運車載安全的基本法律要求。

此外，近年來國務院以及國務院相關部門發布了數部關于保障貨運車載安全、杜絕貨運車輛超載超限的政策文件。其中，《國務院辦公廳關于加強車輛超限超載治理工作的通知》（以下簡稱《通知》）明確要求在涉及車輛使用的多個環節，由行政機關多部門全方位、協同聯合治理貨運車輛超限超載問題，從源頭開始、全過程地監管貨運車輛安全行駛。《交通運輸部、公安部關于治理車輛超限超載聯合執法常態化制度化工作的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）提出要在省際、多條國道或省道交匯點、貨物運輸主通道等關鍵地段實施公路管理機構與交通管理部門的聯合執法機制，將《道路交通安全法》與《公路法》中關于貨運車載安全制度的相關內容予以整合，多部門聯動地保障貨運車載符合法律標準。

通過對貨運車載安全保障制度的梳理，可以發現相關的制度體系具有如下特征。其一，法律文件與政策文件相互策應，合力規范貨運車輛的車載標準。在法律層面，《公路法》與《道路交通安全法》分別在公路承重與車輛載重方面，對貨運車軸承重量與車載質量提出了法律要求，規定貨運車輛應當符合具體的標準。在政策層面，近年來頒布的中央政策文件多將視角集中于利用聯合執法、科技執法等手段，加強貨運車載安全的組織、技術支撐。法律文件與政策文件分別基于自身的特點，合力為貨運車載提供安全標準與制度保障。其二，政策文件的規制目標與手段多體現出“運動式治理”特征，與交通執法過程中的常規治理機制相對應。例如上文所提到的《通知》，該文件規制的重點對象是貨運車輛的“大噸小標”以及違法改裝現象，多有體現運動式治理的“限期整改”“嚴令查處”等用語，此種運動式治理特征的出現，因交通執法過程的封閉性、行政機關上下級之間信息的不對稱性而具有一定的必然性。其三，法律文本與政策文件并未對具體的執法過程給予明確的參數標準，貨運車車載參數應當符合的要求，交由主管部門通過規范性文件的方式予以明確。其四，涉及貨運車載安全規范的整個制度體系包括相互之間具有一定間隙的兩種制度模式，一種從保障交通安全的角度出發，限制貨運車輛不得超載，另一種則是從維護公路行駛條件的視角，規范貨運車輛的載重，這一特征對我國貨運車載安全的保障乃至整個交通安全執法體制造成了很大影響。

由此可以看出，在我國道路交通執法制度范疇內，已經初步形成了以《道路交通安全法》《公路法》等法律為核心，以中央、地方各級政策文件為補充的貨運車載安全保障制度體系，對貨運車載提出了明確的規范要求以及相應的強制性措施，這一制度體系可謂是完整的。但是，完整的制度體系并非依法行政的充分條件，道路交通執法要實現充分的依法而治，不僅要有明確的法律依據等形式標準，還要在內容上符合科學、可行等要求的實質標準。就當下我國的貨運車載制度而言，離實質合理還有很長一段路要走。

（二）貨運車載安全保障體系的“條塊分割”

現行我國貨運車載安全保障制度，在法律與政策文件的共同推動下形成了相對完整的制度體系。《道路交通安全法》與《公路法》是規制貨運車載具有統領作用的核心法律。從內容上看，這兩部法律各自以完整的規范結構，為貨運車載提供了安全標準，明確了違反相應標準的貨運車輛駕駛人等相關主體應當承擔的法律責任，以及明晰了相應的組織保障。

但是，“科學立法”的要求使我們不能將目光局限于形式層面，立法是否尊重和體現客觀規律，是否明確、具體、可行、有針對性，是《立法法》為立法機關明文規定的技術要求。具體到貨運車載制度上，相應的制度體系是否“緊緊圍繞經濟社會發展中迫切需要解決的現實問題”，是否“針對問題立法、立法解決問題”，能否滿足立法科學性的標準，這些問題值得研究。當前貨運車超載、超限問題屢禁不止，相關的制度規范是否、能否對此有效進行規制，是對貨運車載制度體系的合理追問。從實際效果來看，結合上述幾起案例，恐怕無法得出樂觀的結論。那么，貨運車載制度的問題出在何處？我們認為根本問題在于貨運車載安全保障體系“條塊分割”的現實，公路路政與交通行政之間存有間隙，加大了執法成本，降低了執法實效。

一是超載與超限等基本概念之間存有間隙。超載與超限兩個概念是貨運車載安全制度確定的相關主體執法的基本前提，即出現了超載/超限的行為后，相關行政執法部門才得以介入，對超載/超限主體進行調查、得出結論并實施貨運車載安全制度規定的相應行政處罰等行政行為。因此，超載與超限構成了當下我國貨運車載相關制度的基本概念。

概念用語的不同導致了相應含義之間的間隙。超載與超限是兩個完全不同的概念，具有不同的來源、不同的判斷標準，因此各自具備相應的適用范圍，對應不同的法律規范。首先，從語義的角度講，明確二者各自的語義首先要確定其來源。“超載”作為一個法律概念系直接來自于《道路交通安全法》，這為“超載”一詞在道路交通制度中的定位奠定了基礎。對于“超載”的具體含義，有學者通過“車載質量”這一概念將其歸納為實際載客、貨時實際車載質重超過按定額裝滿客、貨時的核定車載質重。“超限”作為貨運車載安全基本概念，來源于《公路法》第五十條的禁止超限規定。聯系到該法前文的規定，所謂“超限”，是指貨運車輛超過公路工程技術標準要求的軸載質量的違法行為。二者雖然同屬于公共交通領域的法律概念，屬公共交通執法領域的禁止行為，但在判斷依據、行為后果等方面完全不同。“超載”“超限”概念之間的間隙，導致相應的執法方式、執法標準等結構斷裂，不利于依法規制貨運車輛違法載重行為，難以保障貨運車載的安全。

二是執法主體之間存在間隙。在超載與超限兩個基本概念之下，形成了交通行政與公路行政兩個平行的行政范疇。交通行政即交通主管部門為維護道路交通秩序對駕駛人、乘車人、行人等與道路交通活動有關的單位和個人的管理活動，涉及對行政相對人人身安全、財權權利的保護與限制。當前我國交通行政管理以部門行政管理體制為主，即把交通執法的權限集中規劃給各級交通主管部門，在部門職權范圍內，決策權與執行權高度一體化，在管理體制上采用的是自我封閉的體制。這樣的交通管理體制是在特定的歷史時期、為適應特定的社會管理目標而確立的，具有歷史性與地方性特征。

同樣的情況也出現在公路行政，即通常所說的路政管理體制中。隨著經濟建設的加速推進，綜合交通網絡逐步形成，涉及公民出行順暢、安全的公路保護重要地位日益凸顯。在這樣的背景下，公路路政執法隊伍也被賦予重要的職責，即以保護路產、維護路權為中心工作。從《公路法》確立的體制機制來看，公路行政指相應行政主體依法對公路工作進行組織、管理、監督的行政管理活動，主要指涉公路的保護與公路利用條件的管理和改善。與交通行政維護交通秩序面向不同，公路行政針對公路的正常使用，從廣義上來講，涉及公路的規劃、建設、養護、保護、收費等管理行為，管理的主體被部門化為公路主管部門。

三是執法權限之間存在間隙。雖然各級公路主管部門由交通主管部門設立，但是在權力的分配上，公路主管部門有著自己的權限，以自己的資格行使行政權力、承擔行政后果。以江蘇省W市為例，W市公里管理處系該市交通運輸局的直屬單位，但有其獨立的職能。作為W市公路管理部門，公路管理處承擔全市普通國省干線公路和農村公路的建設、養護及管理工作，負責全市公路路政管理、超限運輸治理等工作。以此觀之，公路主管部門有著獨立的執法權限，獨立負責治理貨運車輛超限行為。在這種機制下，交通主管部門與公路主管部門因權限的分離而形成了執法工作中的間隙。

四是執法標準之間存在間隙。因不同的執法主體依據不同的執法權限對貨運車載進行規制，其執法活動形成了兩個完全不同的標準。

從本質上說，對于超載的貨運車輛進行行政處罰的根本原因是因為超載行為會降低車輛的性能，使車輛的行車安全性下降。出于預防交通事故、保護人身及財產安全的考慮，有必要對運輸超過自身承載能力貨物的車輛進行行政處罰。交通執法對于超載行為的處罰標準，是依據貨運車輛承載能力的技術參數，根據核定載質量與實際載質量的實際對比，決定是否對貨運車輛進行相應的處罰。

對于貨運車輛是否超限的考察標準則與交通執法完全不同。在公路運輸中，超限行為侵犯的客體是公路的使用權，是作為基礎設施的公路的安全屬性，是公路的使用安全，包含其承載的正常運輸秩序等公路使用秩序。在無錫高架垮塌事件中，事故后果就是造成了公路無法正常使用，其安全屬性遭到毀滅，使用功能更無從談起。從技術參數的角度來講，超限的審查標準是按照公路的設計技術標準來設定的，不同等級的公路，其設計標準顯然不同。在實踐中，從載重角度衡量貨運車載是否超限往往是根據貨運車輛的軸承重量，根本上是考察公路的承受能力。

經過上述分析可以發現，當前我國對于貨運車載的規制在交通行政領域與公路行政領域的分野下形成了互有間隙的兩個平行體系。在交通執法領域，《道路交通安全法》等相關法律制度形成交通行政法的主框架，以貨運車超載為規制對象，以保障交通秩序為管理目標;與此相對的是公路行政體系，在《公路法》等法律法規的規制下，公路行政以超限為管制對象，目的是保障公路等基礎設施的正常使用。交通行政與公路行政相互對立，在基礎概念、執法主體、執法權限、執法標準四個層面相互分離，形成間隙。

科學、高效的行政體制是做好交通行業管理工作的重要保證和必要條件。從交通工程學的角度看，交通的構成要素包括人、車、路，只有三者的有機協調，才能保證道路交通的秩序、安全和效率，因此，科學的行政體制應當包含對交通各要素的有效規制，在治理手段與方式上高效協同。而在當前的體制之下，人、車、路這三種要素之間被制度體系分離了，尤其是貨運車輛與公路這兩個要素，交通行政與公路行政的分離與間隙使執法體制無法在具體執法過程中兼顧二者，實踐中也經常有貨運車輛駕駛人表示不怕交警而怕路政，其根本原因就是車、路兩個要素的分離，無法形成長效的聯合執法機制。可以說，上述體制是當前貨運車載管理中的根本癥結，需要在制度設計的層面對該問題進行有效地回應。

三、完善貨運車載管理體制的總體思路

（一）實施范圍：全面性的協調聯動機制

由于執法主體、依據以及標準的不同，在現行體制下，公路執法與交通執法缺乏相應的協同方式，難以做到有效協調與及時溝通。不同地區之間相同主體執法行為方式、標準不一致，無疑加大了交通管理和運行成本，降低了交通管理效率，減損了公路的通行效能，在此基礎上對公民權利產生不利影響。“重復執法”雖在一定程度上保障了交通安全，但損害當事人的合法權益，而執法疏漏則有可能直接造成嚴重事故。正是出于這一考慮，《實施意見》確定了聯合執法的改革思路，力圖設計一種新的體制，使交通運輸與公路主管部門之間形成長效的協調聯動機制，在厘清各職能部門關系的基礎上，統一決策權、執法權，提高行政效率。

但問題在于，《實施意見》只是在部分特殊地帶實施其構想的聯合執法體制，即“地處省際、多條國道或省道交匯點、貨物運輸主通道的超限檢測站”，對于其他的一般地點，《實施意見》并未給予足夠的重視，只是強調應當“不定期聯合開展流動檢測”。這一規定即便出于試探性改革的考慮，但是總體的方向應當是全面實施協調聯動執法，應將《實施意見》中的聯合執法體制擴展到貨運車輛可以通過的所有公路，只有這樣才能從根本上保障貨運車載的合法性。

（二）實施前提：厘清職能部門的職責權限

還是以上文提到的W市為例，通過檢索政府網站，雖然可以得到該市公路主管部門的職責權限范圍，但是細查即可發現，該部門給出的權力清單內容并不明晰，無法準確了解公路與交通主管部門之間的權限劃分狀況。而這并非是地方性問題，交通主管部門與公路管理機構關系不順乃是全國性的問題，此類問題會直接造成相關部門之間信息交流不暢、職能相對割裂、各自為政，影響交通整體職能的發揮。因此，應當具體、詳細地厘清公路、交通主管部門的權限范圍，只有首先明確了各自的職責權限，才能有的放矢地將權限進行整合，促成相應機構之間的協調、聯動執法。

（三）實施保障：綜合執法人員的配備

綜合執法人員的配備是改革的關鍵步驟，對于執法人員的篩選、培訓十分重要。在協調聯動執法體制下，執法人員應當具備綜合性的法律和專業知識儲備，將原有分別屬于公路執法與交通執法的知識、技能進行整合，因此需要進行精細化的篩選和綜合業務培訓。有關培訓應以行政法律法規制度為主，突出綜合法律知識以及業務能力，使行政執法人員具備較高的專業能力、法律素質以及職業道德。另外，應建立套完善科學的培訓考核體制，為持續推進協調聯動執法體制改革打下堅實的基礎。

作者簡介：李建飛（1983-），男，漢族，陜西佳縣人，西安交通大學在讀博士、陜西電子信息職業技術學院講師，研究方向為經濟法、行政法。

郝翰（1995-），男，漢族，山東濟南人，單位為西北政法大學行政法學院，研究方向為憲法學與行政法學。

（責任編輯：朱希良）