階段分析理論視角下西藏自治區政府公共危機管理的問題及對策研究

【摘 要】 十九大后，我國進入經濟社會發展轉型的關鍵期，同時，也是各種政府公共危機頻發的階段。尤其是在西藏自治區，由于政治、經濟、社會、宗教、文化等各方面因素的影響，爆發政府公共危機的潛在可能性比其他地區更高。因此，加強西藏自治區政府公共危機管理是一項緊迫任務。本人從斯蒂文·芬克的階段分析理論來研究我國西藏自治區政府的公共危機管理，并從四個階段中發現問題，最終提出改善意見，對于提高我國西藏自治區政府公共危機管理能力，預防西藏自治區爆發公共危機，維護祖國和平穩定和民族團結具有十分重要的意義。

【關鍵詞】 地方政府 公共危機管理 問題與對策

當今社會處于信息化發展的時代，我國進入經濟社會發展轉型的關鍵期，這一時期，也是各種公共危機頻發的階段。公共危機具有突發性、危害性、地域性、不確定性等特點，給現實中的公共危機管理，尤其是民族地區政府公共危機管理能力提出了挑戰。西藏自治區政府公共危機管理研究對維護我國邊疆社會穩定，促進我國邊疆經濟社會健康發展，改善社會公平公正，提高邊疆政府公共危機管理能力和增強民眾公信度具有重要意義。

一、階段分析理論的概念界定

階段分析理論是由斯蒂文·芬克在1986年提出。他將一個危機事件劃分為四個階段，分別是危機潛伏期、危機突發期、危機蔓延期和危機恢復期四個階段。危機潛在期是第一個階段。這個階段在危機處理階段看相對較容易，但是卻最容易被人們忽略。第二個階段為危機突發期。這是階段中感覺時間最短，但對人們產生影響最大的階段，而且它對政府和民眾的考驗最大。第三個階段為危機蔓延期。這是階段中的一個最漫長的階段，但是可以隨著政府和公眾的配合將時間縮短。第四個階段是危機解決恢復階段。這個時候，政府發揮著及其重要的作用，公眾對危機的恢復幫助較小，尤其是這個階段要值得注意，因為危機是一個循環的系統，如果不加以控制，可能導致危機繼續發生。芬克的危機階段分析理論為危機打造了一個全面綜合的系統，有助于人們對危機的研究。

二、從階段分析理論看西藏自治區政府公共危機管理存在的問題

（一）缺乏敏感的公共危機意識，事前公共危機預警系統不健全。從階段分析理論中的危機潛伏期來看，危機的預警系統及其重要。危機預警系統是指政府通過監測、媒體或已有危機信息，對危機到來前有一預警體系感知危機即將到來，并且通過已有信息對危機產生機能，從而及時發出預警，提示政府和公共部門需要采取一定行動的一整套系統。

而西藏自治區目前還沒有專門的機構來做這項工作，也沒有形成公共危機預警系統。這一點從13年昌都6.1級地震危機中得到了充分的證明。震時左貢縣城震感明顯，震中在兩縣交界的仁果鄉，該鄉有3476人，12個行政村，其中8個行政村在災后，一直不通公路和信號。西藏自治區就由于自治區政府沒有對危機發生或可能發生的各種因素進行提前監控、預警和預測，在危機發生時不能夠第一時間跟蹤預警，采取適當應急活動，使得諸多群眾被困，對政府公信力有著不好的影響。

（二）公共危機應急處理體制存在缺陷，不同危機事件的應對方法基本一致。從階段分析理論中的危機爆發期來看，危機爆發時，往往政府應對不及時或者應對方法單一。公共危機事件的管理要求自治區政府建立快速靈敏的反應機制，形成嚴謹、準確的臨時決策機制，實施機動靈活的救助或治理機制，采取有效防止事態惡化的預備機制，統一協調合作的聯動機制等。但是，自治區有的地方政府在公共危機事件發生時，由于在應急處理機制上存在缺陷，致使公共危機處理效率和效果不理想，使公共危機事件惡化升級。有的地方政府，甚至用一種公共危機管理模式來處理不同類型的公共危機事件，如用處理公共衛生安全公共危機的應急模式來應對社會綜合治理公共危機事件。

（三）公共危機信息管理體制不完善，政府與媒體、公眾的互動性弱。從階段分析理論中的危機蔓延期來看，危機在蔓延的時候往往政府的信息披露是最重要的。危機事件的信息披露是危機管理的重要環節，它往往會直接影響危機事件的事態發展。信息能不能及時公布，能不能準確的公布，都對政府提出考研，倘若因為危機信息沒有及時公布，民眾引起恐慌，從而造成更大的影響，那無異于是雪上加霜。倘若發布了信息，結果信息卻是“失真”的，比如著名的“松花江污水”事件，那對公眾也是一種傷害。

信息及時準確公開，是對公眾知情權的保障，同時也是政府應盡的職責。同時，也有利于在公共危機管理中實現全社會的參與和監督，更快速有效地處理公共危機。如果不能建立公開、透明的公共危機信息披露機制，甚至欺上瞞下，可能會使謠言四起，引起社會慌亂，激化矛盾，使公共危機事態嚴重化，地方政府也陷入被動局面。

從現實的公共危機管理來看，公共危機事件爆發時，自治區有的地方政府在公共危機信息披露上存在嚴重問題。一方面，對上級不及時如實上報，采取淡化事件的態度。尤其是對非自然因素引起的重大公共危機事件，更是下令下級不惜一切代價試圖平息。另一方面，不積極同民眾進行信息互動，對社會公眾則采取瞞報、遲報、漏報，甚至封鎖或制造虛假信息。這種欺上瞞下的行為致使一些公共危機事件處理錯過最佳時機。

（四）公共危機管理組織不協調，事后危機教育與危機恢復渠道不暢通。從階段分析理論中的恢復期來看，當前，自治區政府在公共危機善后管理上，比較重視的是物質的補償或災后重建工作，重視的是公共危機管理過程中的領導或個人問責。但對社會公眾在公共危機事件后的心態變化和社會心理變化關注不足，對公共危機事件隱患的責任人問責和追究不到位，這就造成與公共危機相關的政府領導被問責，但其他相關者卻安然無恙的現象。而且對平時默默無聞地工作又具有公共危機防范意識的責任人缺乏激勵機制，其實政府部門中有許多具有公共危機意識的公務人員，但因為體制原因或者沒有表達渠道而失去了對公共危機的一次預警。

自治區在公共危機事后管理中既沒有公共危機管理的專家，媒體、社會團體和公眾參與在公共危機事后管理中的作用也很小，還缺乏對公共危機后公眾心理輔導的專業人士，而且自治區政府還存在恢復主要靠中央的心理，自治區政府的主動性較弱。這些與公共危機教育與建立常態化的訓練機制欠缺是有很大關聯的。

三、從階段分析理論分析改善西藏自治區政府公共危機管理的途徑及措施

（一）建立自治區危機管理體系，打造“預防”—“恢復”系統。應當加快建立健全和完善具有前瞻性、操作性強的自治區公共危機管理法律法規體系。建立公共危機的緊急狀態制度，制定緊急狀態管理法;加強自治區政府在公共危機緊急狀態下的特殊行政規范建設，對緊急狀態下的權力范圍、行使權力條件與程序、責任等內容的明晰化、具體化。為了有效協調在公共危急中自治區各級政府之間工作，我們應建立協調的工作機制，使政府各部門能夠信息交流，合作共贏，這樣才能更快更好地處理公共危機事件。最后建立公共危機事后管理綜合協調部門，解決公共危機后的恢復和公共危機后公眾心理輔導。從而形成一個完整的“預防”—“恢復”系統。

危機是一個系統，不能因為解決了一個危機就放松警惕，因為可能會有下一個危機正在潛伏。但形成一個完整的“預防”—“恢復”系統，從危機的潛伏、爆發、蔓延再到恢復都有相應的部門一一對應，這樣一來，政府各部門都能找到自己該做的事，相應地也形成了相對權責明晰的公共危機協調機制。從危機的發生到危機的恢復，政府在其中一直處于主導位置，對政府公信力的提升也有很大作用。

（二）加強危機管理研究，針對不同類型危機建立相應的預防管理體制。設立常設的公共危機管理專門組織機構，在常態管理下加強公共危機管理研究，對不同類型的公共危機事件進行研究，研究不同類型公共危機事件的管理特點和預警預案，為非常態公共危機的管理法律法規的制定、公共危機管理體制機制的完善等方面提供理論基礎和依據。

對自治區而言，就應該建立責任明確、統一指揮、分工協作、相互聯動的組織管理體系，完善公共危機管理資源、技術和人才儲備等方面的體制機制。建立覆蓋面廣、有效的地方政府信息資源管理體系;建立一元化的應急指揮體系和多部門協同的公共危機應急反應和管理模式;建立和完善公共危機管理的資源（物資、資金、設備、專業人才等）保障體系。這樣一來，政府做該做的事，面對不同類型的公共危機能夠做到具體問問題具體分析。

（三）建立健全信息技術支持系統，設立危機管理新聞發言人制度。投入資金建立信息技術支持系統是當今信息化時代進行危機管理的基礎。自治區政府應該建立自己的公共危機管理信息庫，建立公共危機事件的收集與整理工作機制;完善自治區政府及其相關各部門之間的信息溝通機制，建立信息溝通的綠色通道;加強公共危機信息收集、加工和分析方面的專業人才培養。

設立自治區政府公共危機管理新聞發言人制度，打通政府與公眾、政府與社會之間的溝通渠道，促進其良性溝通。加快公共危機管理信息社會公開法律的制定和實施，把公共危機管理的信息公開納入法制化軌道;建立新聞發言人社會監督機制和問責機制 ;規范信息傳遞和發布渠道與程序;完善信息傳遞過程中上情下達、下情上達的互動機制。

（四）建立危機管理的社會動員機制，加強合作與聯動。按“條塊結合、以塊為主”的屬地化管理原則，加強自治區政府之間、各部門之間的合作聯動。根據公共危機事件發生的程度和自己的能力進行合作分工與協調;改善現行的常態下政績考核評價體系，建立有利于合作聯動的政績考核體系;研究和建立公共危機管理中地方政府合作聯動的職責明確分工與協調機制;加強公共危機狀態下的領導、協調與信息溝通;建立地方政府公共危機管理組織網絡體系和相關法律建設，保障協調聯動機制的效力。同時，自治區政府應當增強與社會各方力量合作，發動社會各種力量，建設一個民間與官方、社會組織和官方之間的智囊機構或者公共危機管理組織網絡。

（五）加強危機善后管理，建立健全危機教育與訓練機制。在危機善后方面，既要合理地公開公共危機信息，又要注重建立公共危機的事后管理監督機制，既要搞好公共危機事后管理工作，又要注重自治區政府良好形象的重塑，恢復民眾對政府的信心，提高政府公信力。

強化政府和公眾公共危機意識，加強公共危機模擬訓練和教育，促使社會各種力量理性對待公共危機的應對能力和認識水平。強化政府的公共危機的意識就需要從制度方面入手，用強有力的公共危機制度來規范和約束政府的行為，強化公眾的公共危機意識則需要由政府主導，社會各方面力量積極配合，營造一個有公共危機意識和恢復手段的有組織有紀律和諧的社會。

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作者簡介：馬濤（1995—），男，漢族，西藏日喀則市人，在讀研究生，學校：西藏大學經濟與管理學院行政管理專業，研究方向：民族地區政府經濟與管理。