“三權分置”下關于宅基地資格權的研究進展

【摘 要】 宅基地“三權分置”是繼承包地“三權分置”后的重大改革，是盤活農村閑置宅基地、農民增收、實現鄉村振興的關鍵創舉。本文以宅基地“三權分置”制度改革為背景，通過文獻法重點梳理有關宅基地資格權性質界定與主體認定的研究成果。

【關鍵詞】 三權分置 宅基地資格權 文獻綜述

一、引言

2015年2月，以浙江義烏為代表的第一批宅基地制度改革試點開始探索宅基地的權利分置，宅基地的“三權分置”改革也漸漸拉開帷幕。2018 年中央一號文件《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（以下簡稱為 《意見》）正式提出宅基地“三權分置”，這表明我國農村宅基地制度又有新的發展與改革，制度內涵也在進一步挖潛和豐富。而新的改革中也帶來不少問題需要解決，特別是對于宅基地資格權、使用權在法律上性質、內涵等的準確把握，是“三權分置”制度構建的核心與關鍵（孫建偉，2019）。更進一步來看，宅基地資格權的性質、主體、客體、權能等各個內容的界定勢必影響到宅基地征收過程的規范、征收依據以及征收標準，是宅基地征收的重要法理基礎與工作前提。然而，現有政策是不能代替法律的，因此宅基地“三權分置”政策的落實必然以既有的制度資源為基礎，進一步積極探索宅基地集體所有權、資格權、農戶房屋財產權等，才能將其轉化為更現實有效的制度（申建平，2019）。

關于宅基地資格權的研究，學者們大多關注在資格權必要性研究、性質界定、制度設計、資格權的認定、實現路徑等方面。本文將重點梳理有關宅基地資格權話題中學者們最主要聚焦的宅基地資格權性質界定、資格權主體認定這兩個方面，并提出自己的見解。

二、宅基地資格權性質界定

在“三權分置”的正式提出后，其中作為政策里最為創新的“資格權”性質問題成為學者們關注熱點。這是因為作為一種新型權利，國家立法機關制定的法律和中央政策并沒有明確其權利性質，這也因此引起學界的爭議（孫建偉，2019）。目前學界主要觀點有用益物權說、財產權說、復合性權利說、剩余權說、成員權說、承包權說等。其中支持復合性權利說、用益物權的學者較多，以下主要就這兩個學說來進行梳理，并總結歸納其他學說主要觀點。

（一）復合性權利說

認為資格權符合復合性權利說的學者主要認為農戶資格權應該包括宅基地分配權資格權和宅基地使用權，即資格權不能簡單定性為身份權或用益物權，而是一種同時具有身份權能和財產權能的復合性或綜合性的一種權利。其原因主要有以下分析：

一是資格權簡單定性為身份權會固化公民身份、不利于打破城鄉二元體制，同時會削弱資格權中財產權能。在“三權分置”改革中提到的穩定資格權，其實質并不是要穩定成員的身份權，而是對農戶的保障。并且在當下城鄉二元體制急需攻克的時期，若簡單將資格權定為一種身份屬性，則公民身份會因為出生地在農村或城市而固化，不利于農戶進城或留守的流動，從而極大阻礙了城鄉二元融合（王凌燕，2019）。另一方面，身份權說剔除了宅基地資格權財產屬性（黃琍，2019）。單純定性為身份權則無法很好地體現其財產權能。若將資格權單一解釋為身份權，雖然確實可以很好地解決了宅基地使用權不可轉讓問題，但同時由于作為不具有財產權屬性的資格權，在新設立的使用權消滅時，原權利人是無權收回宅基地使用權的，因此這是對原權利人權益上的極大損失，并不能很好地保障農民權益（黨國林，2019）。

二是資格權簡單定性為財產權則不符合財產權相關性質。作為集體經濟組織中的成員，農戶憑身份所申請到的宅基地是其派生利益，而財產利益則是權利人享有成員身份后的間接利益，而這就有別于一般的直接指向財產利益的財產權（王凌燕，2019）。同時，就資格權本身而言，若該權屬于財產權，則農戶是可以對資格權自由處分，而實際上宅基地資格權是具有嚴格的身份性，故不能轉讓，因此也不能定性為財產權（申建平，2019）。

由于資格權不能簡單定位為身份權與財產權，但這兩個權各有各的優勢，故不少學者希望綜合身份屬性和財產屬性，使資格權能更全面、最大化保障農戶利益。

（二）用益物權說

用益物權說也是眾多學者通過實證分析、文獻研究法等得到的結論。探討用益物權說的學者大多會分析土地承包經營權的改革，認為可以在土地“三權分置”改革中尋找到適用于宅基地“三權分置”的改革路徑，因此用益物權說中多多少少會有土地“三權分置”的色彩在。同時，由于我國大體民法理論皆采用德國民法典，故認同用益物權說的學者大多是學習德國物權法中對有關用益物權、次級用益物權的核心思路，嘗試拓展用益物權的內涵，用用益物權與次級用益物權來界定宅基地資格權與使用權。

關于用益物權說，以陳吉棟等人（2019）為代表的認為“三權分置”結構為類似德國物權法的所有權——資格權（用益物權）——使用權（新型用益物權/次級用益物權）較英美法系的剩余權說更為合理。沿著德國物權法的思路來分析的話，認同用益物權說的學者基本都認為此時對宅基地的處分權實際上不是對用益物權客體的處分權，而僅是對權利的處分權，這也正符合房屋所有權人就自己的不動產為他人設定用益物權。黨國林（2019）從政策解讀角度出發，認為“三權分置”的提出是在宅基地保障功能之上，強化宅基地財產權能，因此也同樣認可資格權為一種（特殊的）用益物權，宅基地使用權屬于資格權人針對權利本身而再一次設定的權利。當資格權作為一種用益物權時，就具有處分權能，因此能很好地發揮其財產功能。還有學者認為資格權類似于羅馬法中屬于用益物權的人役權，承擔著相同的社會保障職能;另外，作為從原先屬于物權的宅基地使用權分離出來的權利，資格權認定為物權更為合理（胡佳，2020）。

（三）其他學說

關于資格權性質的界定還有許多不同的觀點，學者們都從不同的角度切入來分析資格權的性質。例如李鳳章等人（2018）從“三權分置”邏輯出發，認為資格權作為宅基地流轉后的剩余權更為合理。韓松（2019）通過對宅基地政策改革目標的解讀，認為當下問題并不是對宅基地使用權賦權擴能，分離資格權在法理上是沒有意義的，而是應該重視綜合改革。宋志紅（2018）認為資格權屬于成員權的組成部分，本身是屬于土地所有權行使方式的范疇。不難看出，在不少學者界定資格權性質的同時，也在思考資格權獨立出來的必要性，比如申建平（2019）認為資格權尚不具備權利的實質要素以及權利應有的特定利益要素。而這種必要性的研究同樣也是宅基地制度改革中的關鍵問題，在這里不多贅述。

三、宅基地資格權的認定

探討資格權獨立的必要性，明確資格權內涵、界定性質等問題后，如何判斷宅基地資格權的權利主體同樣是有一定爭議的重要問題，這就直接涉及到宅基地退出或征收時補償機制、補償種類與標準等。

關于農戶資格權主體認定主要的爭議是在“戶”還是“集體成員”（尹曉波、朱永倩，2019），同時還有生活來源說、權利義務說等。在認同“戶”來認定的學者中，孟勤國（2018）認為將農村集體組織成員看作是村民其實只是一種習慣性認識，而實際上在現行政策法律中尚未規定農戶不是集體組織成員。并且在實踐中，戴威（2016）通過農村實地考察發現，97%的受訪農戶表示該村集體以具備集體所在地的戶籍作為確認成員身份的主要方式。王丹（2019）認為現階段以戶籍來判定可以很好地維持農村穩定性，即使農民選擇進城，也不會失去宅基地基本居住地權能。總的來說，認同以“戶”定資格權的學者，大多是基于《土地管理法》、《農村土地承包法》的法律制度層面來看待問題，更看重實施穩定性。

認為資格權應該以“集體成員”來判定的，多數是基于資格權性質中成員權說來探討認定問題。程秀建（2018）認為以戶籍登記為依據來認定集體組織成員資格并不能獲得廣泛的認同，特別是不能獲得集體經濟組織及其成員的認同。在戴威（2016）走訪中也發現，集體決議確定成員身份同樣是被多數農戶所認可的，61.1%的受訪農戶認為集體成員大會應在成員資格確認等重大事項上發揮決定性作用，即戶籍并不是唯一決定性要素。同樣的，李鳳章（2019），認為雖然農業戶籍是判斷集體組織成員的基本標準，但繼續強調農業戶籍并不符合國家正逐步取消的農業戶籍、統一居民戶籍的改革趨勢。并且根據對上海實踐的考察，發現上海所謂的農村集體成員早以突破了戶籍的限制，單一使用戶籍來確定組織成員已不現實，而是綜合戶籍關系、農村土地承包關系、對農村集體資產積累的貢獻等來確定。隨著試點的發展，不少學者都開始往綜合制定資格權人的標準上發展，王凌燕（2019）認為當下《土地管理法》的“一戶一宅”與規定集體成員有資格申請宅基地中，“戶”與“人”界定不清，立法上有一定的粗疏。并認為《土地管理法》中的“一戶一宅”是基于管理的需要，為了保證有限的宅基地資源能夠相對公平地配置，而資格權人應該以“集體成員”為實質要件，以“戶”為形式要件，并以是否在集體組織所在地長期生產、生活居住保障為標準，對于特殊情況再具體分析、區別對待。類似于王凌燕學者的觀點，王欣（2020）也認為應該綜合戶籍、是否以所在地為基本生活保障、所在地是否有比較固定生產生活。吳迪等人（2019）同樣認為，對于資格權人的認定應該綜合、多方面考察其是否滿足標準，而不僅僅是“戶”與“集體成員”之爭，例如在集體中承擔義務、向集體繳納的醫療保險等事實因素。

四、結語

宅基地制度改革是當下給大量閑置的宅基地注入活力的重要舉措，是順應經濟發展的潮流，是實現鄉村振興、城鄉融合的必經之路。明晰宅基地資格權性質、結構、權能、主體等各種問題都具有同等重要的價值，有助于推動宅基地改革的發展趨勢。作為一個較新的討論熱點，有關資格權問題的研究還未有較為權威的成果，縱觀不同學者對資格權性質的界定，不難看出現階段在概念上存在一定的混亂，這一點在復合權利說和成員權說中尤為明顯。總的來說，在這些研究成果中，學者們對資格權性質有著更加清晰的認識，其權能也更加具體，從而進一步完善宅基地制度改革。

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作者簡介：張毓珊（1998年-），女，漢，安徽六安，大學本科（在讀生），南京農業大學