突發性公共衛生事件中的社區應對研究

【摘 要】 公共衛生事件仍然是困擾人類的一大問題。在此次應對新型冠狀病毒肺炎的戰斗中，社區扮演了尤其重要的角色。疫情中，社區的危機管理能力得以充分展現。本文在總結此次疫情中社區應對現狀的基礎上，依據危機管理理論中的四階段理論，提出建議，以期提升社區應對公共衛生事件的能力。

【關鍵詞】 社區 突發性公共衛生事件 危機管理

一、引言

伴隨著科學技術的發展，雖然在醫療衛生方面獲得了空前的進步，但是面對突發性傳染疾病，人類依舊容易陷入一種被動的局面。突發性公共衛生事件所產生的負面效應不僅僅存在于醫學領域，更會嚴重威脅到整個社會的良性運行和協調發展。因此，整個社會都應當重視疫情的防控工作。

在這一問題上，社會治理的基層單位——社區，應當充分發揮自身優勢，積極應對疫情帶來的種種困難。社區在疫情防控工作的關鍵節點上，扮演著“守門人”的角色。[1]一方面要確保社區感染人員在第一時間得到及時妥善的救治，另一方面更要做好整個社區的防疫工作，保障整個社區的安全和穩定。但是，在此次疫情防控工作中，也暴露出社區應對突發事件的能力不足，社區工作缺乏彈性，服務人員緊缺，物資調配困難等問題。通過研究社區在應對突發性公共衛生事件中的現狀，在承認優勢的同時指出問題并尋找改善對策，有助于發揮社區作為基層自治組織共建共治共享的優勢。

二、文獻回顧

現有文獻中關于公共衛生事件的危機管理研究主要圍繞著現存問題及改善對策展開。呂冬艷（2016）認為，目前我國應對公共衛生事件，在管理運行機制、風險意識和社會宣傳動員能力上存在問題。[2]劉曉登（2014）將問題歸結為政府重視程度不夠，進一步導致機構設置不合理，對于溝通平臺和人才隊伍的建設都相對落后。[3]王丹丹（2013）主張應對公共衛生事件時，應當以預防為主，增強社會成員的危機意識，形成常設的應急管理系統并形成相應的法律政策約束機制。[4]施建華（2014）也在總結國外應對突發性公共衛生事件經驗的基礎上指出，應當建立一個法律依托下的危機防護和監測網絡，落實統一領導，分級管理制度。關注危機教育的重要作用，并且樹立動態性的管理理念。[5]可以見得，目前我國在公共衛生事件危機管理上的問題存在于危機發展的整個過程，對于危機管理的改善對策，也應該以預防為主，并在危機發展的其他階段進行具體的規劃。

關于社區中的公共衛生事件應對問題，，現有文獻更多地集中在對“非典”問題的討論上。龐連智（2003）指出針對突發性公共衛生事件，首先應當健全社區衛生服務中心“六位一體”功能，強調以社區衛生服務中心的主體作用。[6]劉樹昇（2003）將社區的積極作用歸納為在與疾控中心的信息網絡聯結，物資儲備以及宣教活動的開展上。同時，我國大部分社區仍然存在著重治輕防的問題。[7]魏莉（2006）認為，社區在公共衛生事件中發揮著重要的網底作用。應在突發事件進入社區以前盡可能消除隱患，防患于未然。[8]鮑勇（2003）強調建立包括人員配置、人員培訓、物資配備、經費投入和居民認知教育在內的社區衛生服務中心針對非典防范的保障機制。[9]因此，社區在現有公共衛生事件的實踐中，發揮的作用是顯而易見的。在今后的公共衛生事件危機管理應對中，應該充分利用社區優勢，補齊社區在危機應對工作中的短板，提升社區整體的危機應對能力。

三、社區應對突發性公共衛生事件的現狀

突發性公共衛生事件以突發性、擴散性和危害性為主要特征，會對社會的良性運轉產生極大的影響。值得注意的是，如果不能及時有效地處理突發性公共衛生事件，會出現更大的次生災害，引發社會恐慌，產生社會危機。因此，應對突發性公共衛生事件不僅僅是對醫學領域發起的挑戰，更是對一個國家社會治理能力的檢驗。[10]

（一）疫情中的社區應對現狀

面對突如其來的疫情，國家高度重視，建立了一套以社區防控為主的綜合防控措施，一方面，社區的基層位置更有助于充分動員自身資源，另一方面，依靠社區優勢，更有助于實施網格化和地毯式的管理，繼而將綜合性的防控措施落到實處。緊緊把握疫情發展的每個階段。從而從根本上防止疫情的輸入、蔓延，阻斷疾病的輸出和進一步擴散。[11]這一舉措，充分發揮社區優勢，形成了一整套連貫完整的社區防控工作體系。

1、統籌兼顧，分級管理

此次社區的疫情防控工作依據《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區防控工作方案（試行）》建立了以疫情發展嚴重程度為參考數據的社區疫情劃分，區分不同社區的危機程度。這一舉措更加針對現實情況，能夠合理調配資源，因地制宜，統籌兼顧。以西安市未央區為例，在2020年2月22日的社區疫情防控調整說明中，針對存在確診或疑似病例的社區與未發生疫情的社區設置不同的管控安排。對決定實施管控的有確診、疑似病例及密切接觸者所居住的小區（村組），堅持實施針對性的管控措施，規范化管理，精準化管理，精細化管理。對未發生疫情且沒有密切接觸者的小區（村組），取消每戶每2天一次外出采購物資的規定，有序恢復正常生產生活秩序。[12]浙江省杭州市上城區清波街道在貫徹社區分層劃分要求的基礎上，因地制宜，核算風險等級對轄區住戶同樣進行分級管理。將用戶風險等級劃分為綠、橙、黃、紅四個等級，著重觀察紅色高風險住戶，有效提升居民生活安全指數。[13]分級管理制度彰顯了疫情防控工作針對現實情況，因地制宜，統籌兼顧，合理調配資源的特點。有助于疫情發展初期，在可調配資源有限的條件下實現疫情防控的效果最大化。

2、建立網絡，監測全面

疫情的監測工作是一切工作開展的起點，只有及時，充分的了解到社區自身的疫情發展情況，才可以準確的開展接下來的工作。此次疫情中，社區實施網格化管理，以社區為網絡，責任到人，聯系到戶。在實施健康監測的基礎上，針對現有居民開展無死角排查，其次，重視與相關醫療機構的聯系與合作。與疾控中心建立信息網絡，自上而下，接收上級下發的相關文件并及時上報區域內的疫情動向。自下向上，協助疾控中心對密切接觸者進行管理。四川省眉山市東坡區大石橋街道高燈社區在疫情防控的第一時間調動人力積極開展開展入戶拉網式排查。組建監測服務組，開展居家隔離體溫監測，有效阻擊疫情蔓延。[14]在社區內建立網格狀的監測體系的基礎上，才能實時掌握社區疫情的具體發展情況，進一步開展適當性的社區防控工作。

3、整治環境，保障后勤

在疫情防控工作中，為社區居民和社區工作者們營造出一個安全、衛生的生活、工作環境尤為重要。據此，社區開展了一系列活動，針對人員密集場所定期進行消殺作業，防止疾病的傳播。在后勤工作中，由于社區大多實行人員限行制度，為解決社區居民的基本生活問題，社區充分發揮網格員的作用，在生活上給予社區居民幫助，保障社區的穩定運行。以西安市未央區徐家灣社區為例，全面檢測的同時，高燈社區借助入戶排查工作的便利條件，及時了解社區居民的生活需求，提供生活物資的購買和配送服務。特別是針對社區內生活困難、殘疾人、獨居（空巢）老年人等特殊群體給予更多關注。[15]環境和后勤是社區防控工作順利進行的“硬保障”，也只有在生活環境安全和生活需求滿足的條件下，社區才得以平穩運轉。

4、加強宣教，重視引導

公共危機管理要求我們重視在危機中的心理干預，防止產生危機后的次生災害。疫情中不僅要關注社區居民的身體健康，更需對居民的是心理狀況進行監測并施以積極引導，防止“癔病”的產生與蔓延。在此次疫情中，社區重視對疫情的宣傳和教育工作，及時普及防控知識，發布健康提示和就醫指南，科學引導，消除居民的恐懼心理，穩定情緒，有助于整個疫情的防治工作的有效展開。作為“五個三”模式中的輔助環節，高燈社區重視針對社區居民的疫情宣傳工作。通過點上宣傳、線上宣傳和線下宣傳相結合的方式，擴大疫情宣教的影響范圍，引導廣大居民切實重視疫情防控。[16]通過各項活動的開展，社區居民增強化了對疫情的認知，一方面在心理上給予社區居民支持，另一方面也對其他的疫情防控工作起到輔助性的作用。

總之，可以見得，在這次的疫情防控工作中，社區能夠充分發揮其自身的“網底作用”依照國家頒布的疫情防控規定開展工作，并且取得了很好的效果。但是，在面對復雜的現實情況，僅依靠上級規定進行社區防控工作是遠遠不夠的。在這次的社區疫情防控中，也使許多問題得以顯現。

（二）疫情應對中暴露的問題

1、社區的應急管理能力不足

首先，社區關于應對突發事件的應急管理經驗不足。缺乏相應預案指導社區在第一時間開展有條理的防控工作。缺乏及時有效的人員、物資調度機制。反映出社區在日常工作中缺乏危機意識，未能形成一套可操作性強的應急工作體系。本次疫情未能在初期得到及時、有效控制的原因在于信息溝通渠道的不暢。疫情出現后，未能及時有效對疫情進行聯絡、通報。加速了疫情的蔓延。

2、政策實施過于僵化

疫情期間同樣暴露出政策實施過于僵化的問題。“鐵腕”政策固然可以在很大程度上控制疫情發展，但也促使部分社區在執行上級命令時過于僵化，對現實情況考慮不夠充分。諸如 “小區禁止醫護人員進入”的新聞報道層出不窮。種種現象背后反映出社區在施行上級政策時“一刀切”，缺乏彈性，反映出社區管理能力的不足。

3、缺乏專業化的心理干預服務

專業化的心理干預服務具體可劃分為兩個層面：針對疫情本身的心理干預服務和針對疫情所導致的次生災害的心理干預服務。目前，雖然社區依據國家安排，積極開展了多樣化的心理干預服務，但是這些服務在專業性上還有所欠缺，進而也會導致服務效力的不足。大部分社區沒有專業化的心理干預服務人員，從事心理干預活動的人員大多身兼數職，未能及時、準確的向社區居民提供必要的心理干預服務。這一情況下，居民更多地是通過自發上網的形式獲取信息。但是，網絡具有的虛擬性特征會在一定程度上助長謠言的傳播，引發群體性心理問題。甚至出現了嚴重的群體污名化現象。“湖北人”、“從外地回來的人”都會成為公眾特別關注的對象。也曾有新聞報道社區居民由于擔心鄰居從外地返鄉，產生鄰里糾紛。這也顯示出社區提供的針對這些疫情次生災害的心理干預服務不足。

四、社區在突發性公共衛生事件中的對策研究

危機管理理論認為任何一個社會危機都有其特定的生命周期，危機由產生到消亡經歷了前兆、緊急、相持和解決四個階段，每個階段的特征和解決辦法都有所不同。危機管理理論旨在憑借監測、預警、應急處理、評估、恢復等技術手段，避免尚處在萌芽階段的危機爆發或將已發生的危機所產生的危害降至最小，消除或減少危機帶來的不良影響[17]固然，公共危機會對社會造成惡劣的影響，但是若能及時應對并施加有力舉措，在危機化解的同時仍可以改善政府組織形象，提升政府的綜合管理能力。

經歷此次新型冠狀肺炎疫情，在反思暴露出的問題的同時，更加重要的是以當下作為經驗，進一步健全和完善我國突發性公共衛生事件的應急機制。對此，筆者認為可以從危機管理的四階段理論出發，分析每一階段的特點并給予特定的解決對策。

（一）前兆階段

前兆階段是危機管理的關鍵階段，如果能夠在前兆階段施加有效的應對措施，能夠及時有效的減少危機帶來的負面影響。如果在前兆階段措施得當，甚至可以化解危機。在社區應對突發性公共衛生事件中，應當在第一時間對區域內的突發公共衛生事件進行監控和處理。形成組織網絡，力求工作具有主動性和前瞻性，有效防范突發公共衛生事件的發生、發展，有效應對突發公共衛生事件。[18]應急能力的提升，需要集資金、物資、人員、方案的籌劃于一身。社區自身也應立足自身情況，建立各類災害的應急演練計劃。定期開展多樣化的災害演習，提升相關的應急管理經驗。

（二）緊急階段

在無法避免的危機來臨，進入緊急階段時，需要社區充分發揮自身優勢，加強與相關衛生機構的聯絡機制，并且充分發揮自身組織協調能力。建立社區自身的信息管理網絡，進一步完善群防群控、協防協控網絡便于衛生信息資源共享，推動社區衛生服務規范化建設，利于突發公共衛生事件的防治。[19]基于此項能力的提升，有助于社區迅速掌握有關突發性公共衛生事件的第一手資料。再者，可以及時將自身獲取到的疫情防控信息及時、準確， 有效的反饋到上級衛生機構。

（三）相持階段

相持階段中，危機逐漸平緩，大部分由危機帶來的矛盾已經化解或逐步改善。在堅持執行防疫工作的基礎上，更應關注社區居民的心理健康，預防由危機帶來的次生災害。因此，要將心理健康服務納入應急管理體系中去。積極引進社會工作者，建立專業化隊伍，及時疏導社區居民的心理問題，維護社會的和諧穩定。具體行動中，應當重視社區對專業化人才的引進，或加強與專業化隊伍的長期合作。充分利用網絡社群的便利條件，組建社區微信群，設立社區公眾號，加強與社區居民的心理聯結。一方面，可以有效應對公關危機帶來的沖擊，另一方面也有助于社區居民幸福感的提升。

（四）解決階段

解決階段意味著危機的結束，在這一階段應注重對危機中存在問題的反思，并及時制定方案予以反饋。在恢復社區常態化運行基礎上，可以將解決階段視為“前前兆階段”，將危機管理四階段看成是一個循環。重視解決階段后的工作，居安思危，可以在很大程度上杜絕類似危機的發生。因此在解決階段，應當制定社區危機應對的常態化機制。充分發揮社會組織多元共治的優勢，注重培育各種類型的社會組織，提升社會組織能力。提升社會組織的協同治理能力，彌補社區在社會治理中的不足。

五、結論與反思

盡管到目前為止任然沒有能夠找尋到一條從根本上預防公共衛生事件的方法，但是面對一次又一次突如其來的災難，人類一直在進步。在此次新冠疫情中，社區充分借助于自身優勢，統籌兼顧，分級管理;建立網絡，監測全面;整治環境，保障后勤;加強宣教，重視引導。這些措施在國家整體的疫情防控工作中發揮了重要的作用，同時也暴露出一些問題。在總結經驗教訓的同時，結合危機管理理論，筆者認為，可以從疫情發展的四個階段入手，強化社區的危機應對能力。積極地對社區危機應對問題進行反饋和修正，在未來突發性公共衛生事件出現時，社區會擁有更加出色的表現。

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作者簡介：安迪（1997—），女，漢族，陜西，碩士，西北大學，社會學。