環境保護稅地方立法的風險及其防治

【摘 要】 《環境保護稅法》在第六條、第九條、第十條以及第二十一條中規定了地方環境保護稅立法權。基于憲法人權保障以及稅收立法權配置的規定，地方政府享有環境稅收立法權存在諸如稅收不當競爭等風險，其根源在于授權立法機制不完善以及地方立法監督機制缺失。為了更好地規范地方授權立法，防止地方立法權的擴張，亟需采取事前監督以及稅收激勵等措施進行防治。

【關鍵詞】 地方稅收立法權 環境保護稅 地方稅收立法風險 防治

一、環境保護稅地方立法概述

根據《環境保護稅法》的規定，環境保護稅地方立法的權利來源于法定授權，《環境保護稅法》設定了大量針對地方的授權性條款，例如，在第六條第二款中對稅額標準的增減做出了規定，在第九條第三款中對稅基范圍的拓寬做出了規定，在第十條第四款以及《環境保護稅法實施條例》第四條中對稅收的征收管理做出了相應的規定。針對以上立法規定，地方有了環境保護稅立法權，并在此權限下實施環境保護稅制。

二、環境保護稅地方立法的風險及其后果

首先，存在地方政府的稅收不當競爭風險。根據研究表明，我國地方政府之間存在著激烈的稅收競爭，現實中表現為大量的地方政府通過不正當手段爭奪稅源的行為。[1]一般情形下，地方為了促進當地經濟的發展，以提供公共產品來吸引資源，從而增加稅收，推動稅收競爭向著積極的方面發展，形成一種良性循環。而若不爭奪稅源，就無法提供更多的公共產品，進而無法吸引更多的企業落戶本地區，造成稅收的進一步減少，從而形成一種惡性循環。因此，對于地方政府來說，與別的地區進行稅源的爭奪是其理性和必然的選擇。

其次，存在地方稅收壁壘風險。由于我國各地經濟水平參差不齊，政府依據當地經濟情況制定的稅收要素存在一定差異性，具體而言，經濟水平發達地區的政府基于當地稅基較小，往往會制定較高的稅收政策，而發達地區政府則會制定較低的稅收政策，此種稅負差異事實上成為了資本從發達地區進入不發達地區的稅收壁壘，制約了生產要素的合理流動，使得地區之間發展通道閉塞，帶來經濟資源的低效配置，[2]擴大了區域間的發展差距，從而加重了中央調節地區間經濟發展不平衡的責任。

三、環境保護稅地方立法風險的源頭

首先，環境保護稅立法規定存在不確定性，造成了地方立法機關的自由裁量行為，存在權力被濫用的風險，并且中央或者地方經常賦予某些地方以特殊權力，從而帶動其他地方為了自身發展開展競爭，以至常常發生脫序現象。[3]從而使不同地區間企業不能展開公平競爭，擴大了地區間的差距，使得欠發達地區的投資環境惡化，降低了欠發達地區的投資吸引力，并且這些因素反過來進一步降低欠發達地區財政收入和支出能力，從而加劇了地方政府間稅收不當競爭的程度。

其次，在稅收立法反饋機制上，從中央到地方稅收一直存在著與公眾的溝通不暢的問題。地方制定稅收政策沒有充分了解公眾的反饋，并且地方政府信息公開并不充分，通過查找各地方官方網站稅收公布信息，發現大多數官網上信息公開存在不全面不及時等問題，導致公眾接收信息的滯后性，不利于公眾的及時監督和反饋。

四、環境保護稅地方立法風險的防治路徑

（一）加強地方環境治理立法。一般而言，環境污染與地方稅收成正相關的關系，政府為了稅收而引進大量企業，造成排污過重，使得環境稅收增多，從而有利于政府的稅收競爭，當減輕地方環境污染程度，使得環境稅收減少，將不利于地方政府的稅收競爭，因此，對地方環境污染的治理顯得尤為重要，有效的控污行為將有利于減輕稅收對政府不當競爭的影響。具體而言，中央可以通過相應的環境保護立法對地方環境污染進行防治，調整和規范地方環境治理行為。

（二）完善環境稅地方立法監督機制。首先，對地方政府稅收立法權的事前立法監督方面，要制定完備的地方政府立法權限制度，必要時必須報人大或者常委會備案，相關權力監督機構要把好立法監督這一關，將地方政府濫用立法權的現象扼殺在搖籃中。其次，加強行政、司法、權力機關的相互監督，完善立法機關對行政執法機關的監督制約，暢通稅務行政訴訟渠道，健全稅收司法審查制度，通過司法權來解決地方政府稅收競爭產生的具體糾紛。再次，健全群眾監督機制。拓展稅收立法機關的監督渠道，廣泛吸納專家和公眾的建議和征求群眾意見，從而對地方政府稅收立法權形成有效的制約作用。最后，加強憲法監督。憲法文件應明確規定各級政府的責任和財政權力，規范不合理的政府行政收費，實現各級政府之間提供公共產品的分權原則法制化，簡化政府管理層次和財務管理層次，建立健全合理、科學的地方政府稅收制度。

（三）制定環境稅收優惠政策。通過制定政策給予企業相應的優惠，企業在繳納環境稅收有優惠的情況下，相應地也會減少停產和撤離本地市場的概率。在一些環境稅收較少的地區，對于地方政府實施相應的獎勵政策，使得政府的財政收入平衡，在此情況下，環境稅制帶來的雙重紅利效果，有利于促進當地經濟的發展，減輕政府和企業的負擔，激勵其對環境稅制的遵從度。

結 語

由于環境保護稅制度尚處于實施初期階段，尚不能對地方政府環境稅收立法權實際的實施情況進行具體的研究，但可以從環境保護稅條文中以及地方稅整體的實施經驗中發現和預期一些問題。通過分析發現，由于授權立法機制不夠完善會導致地方稅收立法存在濫用權力現象，并且地方環境污染對于地方政府環境稅收會產生不利影響，因此在事前立法控制方面，環境稅收立法上要加強細節方面的規定。為了防止權力的濫用，需要完善環境稅收監督機制。為了激勵地方政府守法的積極性，還要制定稅收優惠政策促進地方政府正確行使權力。

【參考文獻】

[1] 吳俊培，王寶順.我國省際間稅收競爭的實證研究[J].當代財經，2012（04）：30-40.

[2] 李文.地方政府收入結構與地方政府有效治理[J].公共經濟與政策研究，2015（02）：10-20.

[3] 呂鋮鋼.府際稅收競爭的財稅法審思[J].北京社會科學，2016（09）：50-60.

作者簡介：尹佳（1995—），女，漢族，湖南常德，研究生，湘潭大學，財稅法。