地方政府應對突發公共事件應急管理機制的研究

陳夏瑾

摘要：2020庚子鼠年爆發的新冠肺炎疫情是全球范圍內的一場突發公共事件，人數影響范圍廣、持續時間長、防控難度大，對地方政府治理能力和治理體系帶來嚴峻挑戰。本文著力分析義烏政府應對新冠疫情等突發公共事件的應急管理現狀、舉措，研究義烏民眾對政府應急管理機制的評價，明晰應急管理機制存在的問題及不足。在此基礎上，提出健全地方政府突發公共事件應急管理機制的優化策略。

關鍵詞：地方政府;突發公共事件;新冠肺炎;應急管理機制

建立健全地方政府應對突發公共事件應急管理機制在保障人民身體健康和生命財產安全、科學應對處理突發公共事件、維護社會穩定、樹立政府良好形象等方面發揮舉足輕重的作用。新冠肺炎疫情是新中國成立以來傳播速度最快、傳播范圍最廣、防控難度極大的一場重大突發公共衛生事件。新冠肺炎疫情的應對與處置，是對地方政府治理能力和治理體系的一次重大考驗。新冠肺炎疫情對政府政策執行、應急處理、信息公開、社區管理、衛生醫療防疫、公共危機管理、醫療資源供應及生活物資保障等方面帶來嚴峻考驗。2020年1月26日義烏出現首例新冠肺炎患者，到目前為止累計共確診病例16例。本文以新冠肺炎疫情的突發公共事件為視角，探析義烏政府應對新冠疫情的應急管理現狀及存在的問題，從而提出健全地方政府突發公共事件應急管理機制的優化策略，為完善應急管理機制提供借鑒。

1突發公共事件與應急管理機制概述

《國家突發公共事件總體應急預案》中明確規定：突發公共事件指那些突然發生，造成或可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞及社會危害的公共安全緊急事件[1]。突發公共事件的類型主要包括自然災害、公共衛生事件、社會安全事件及事故災難四種。突發公共事件的顯著特征是突發性、隱蔽性、不確定性、危害性和公共性。20世紀以來爆發的非典、H1N1、鼠疫、寨卡病毒、H7N9、中東呼吸綜合征等重大突發公共事件嚴重威脅到人民的身體健康和生命財產安全，影響到社會穩定和諧。地方政府應急管理是應對突發公共事件體系中的關鍵環節。因此，如何科學有效地應對突發公共事件，如何構建高效的突發公共事件應急管理機制成為地方政府關注和亟待解決的課題。

應急管理指政府及其他公共機構針對突發公共事件采取一系列必要的措施，建立科學高效的應對機制，對事件的事前預防、事發應對、事中處理及善后恢復與完善。政府應急管理包括預防與準備、預警與監測、救援與應對、善后與恢復四個環節。

此次新冠肺炎疫情產生原因不明、病毒具有極強的“人傳人”特性，加上爆發于春節返鄉人員流動的高峰期，是繼2003年非典以來我國防控難度極大、危害極強的重大突發公共衛生事件，需要全國、全省、全市、全民共克時艱、凝心聚力、協同抗疫。政府在突發公共事件應對和處理方面承擔主要責任。從義烏疫情防控實踐角度來看，政府統一領導、統一指揮，各鎮街、社區、村組全員參與，黨員群眾同心協力抗擊疫情，彰顯了中國特色社會主義制度的顯著優勢，疫情得到了有效控制，對其他省市地方政府突發公共事件應急管理機制的構建具有重大的借鑒意義。

2義烏政府應對突發公共事件應急管理現狀分析

新冠肺炎疫情等突發公共事件是一項重大的社會危機，如何有效應對和解決此類突發公共事件，既關系到人民的生命財產安全、社會的穩定，也關系到政府執政能力的好壞，是對我市政府應急管理體系的一次重大考驗。疫情應對和處置水平的高低可以體現地方政府治理能力的強弱。地方政府采取的應急管理措施不同，相應地會產生不同的效果。新冠疫情的顯著特征是疫情原因不明、擴散蔓延迅速，是典型的難控難防的“黑天鵝”事件[2]。筆者梳理了義烏政府新冠肺炎疫情防控和應對中的經驗與不足，并總結地方政府應對突發公共事件“常態+應急”的應急管理長效機制。

義烏自1月26日開始出現首例新冠肺炎患者，累計共確診病例16例。自2月12日以來，義烏已連續27天無新增確診病例。經過政府及全市上下的共同努力，我市疫情態勢持續向好，生產生活次序加快恢復，但境外疫情輸入風險依然存在，要把“不放松”貫徹防疫始終。在疫情防控中取得了顯著成效，總結和積累疫情防控中的創新性做法具有重要意義。

2.1市級疫情防控指揮中心

在黨中央的統一指揮、統一領導和統一部署全國一盤棋疫情防控戰略指引下，義烏根據省委省政府重要指示，迅速成立了新冠肺炎疫情防控工作領導小組，加強對防疫工作的領導及各部門協作。采取行之有效的措施，第一時間采取各項應急舉措，最大限度地調動各方面的資源和力量，建立聯防聯控、群防群治、協同高效的應對機制[3]。關鍵做好日調度機制，完善疫情信息發布、疫情報告及輿論引導機制，健全應急響應機制、物資調度機制和督查審核機制。同時，根據疫情防控過程中出現的新問題及防控需求，適時調整和完善疫情防控領導小組的各項工作。

為全面提升疫情防控工作的覆蓋面、精準性及高效性，從大年初二開始，義烏政府根據省疫情防控工作的部署安排，貫徹屬地責任，實行疫情嚴格排查，各社區暫時實施封閉式管理，嚴格出入管控，“一戶一證”嚴格市民出入，“非必要不出門”。充分全面地采取“大數據+網格化”措施，實行精準動態摸排和居家隔離觀察等各項舉措。

2.2基層群眾協同防控

在義烏政府的統一部署指揮下，鎮街、社區、村組全面動員，廣泛發動群眾、組織群眾、協同合作，構筑疫情防控的基層防線。第一時間建立社區、鎮村疫情防護網。疫情防控初期，為了能及時有效地在第一道防線阻斷疫情傳播，市政府統一部署各鄉鎮、社區、各村建立臨時檢查點，由鄉鎮干部、社區領導、村干部、公安機關、志愿者等聯合組成檢查組，對來往車輛及行人進行疫情檢查，在有效防止疫情擴散和傳播方面發揮了重要作用。

嚴格小區封閉式管理，僅保留一個必要出入通道，安排專人值守，除疫情防控、生命救援、危機搶險等車輛外，所有外來車輛一律不得進出，切實減少人員流動。進入小區所有人員一律憑身份證，重點排查外來人員和外地返義人員。努力做好居家隔離人員方面的工作，各鎮街社區做好居家隔離人員規范隔離防控，落實單人單間、發放告知書、粘貼隔離告示、設置警戒標識，24小時安排人員值守。

同時，義烏官方主流權威媒體，如中國義烏網、義烏新聞頻道、義烏城市網等權威發布疫情信息，有效把控和引導輿情管理;在各社區、鎮村粘貼疫情防控特色標語;組織民眾用義烏當地方言錄制“防疫抗疫”視頻、順口溜，并在村頭喇叭實時播放;發放防疫抗疫宣傳手冊，傳授疫情防控知識和基層防治經驗。

網格化管理機制在疫情防控方面發揮了至關重要的作用。全市各級各部門特別是鄉鎮、社區、村進一步強化網格化管理，嚴格落實全市疫情防控“清零”行動，以最精準、最有效的網格單元織密織牢管控體系，組成“街道干部+社區工作人員+網格員+醫務人員+物業+志愿者”的防控隊伍[4]，堅決打贏疫情防控阻擊戰。

2.3發揮志愿者在防疫抗疫方面的重要作用

黨員帶頭，號召和引導志愿者，包括大學生、人民群眾、外籍人士等加入疫情防控隊伍，成立志愿服務基地，推動疫情防控工作專業化、有序化開展。各鎮街黨員干部沖鋒在前，成立黨群突擊隊，發動志愿者和人民群眾廣泛參與。例如，福田街道轄區村、社區，共建55支黨群突擊隊，吸納兩委干部、黨員、群團骨干、企業負責人、熱心群眾共計2143人，下設排查小組、重點人員管控小組、交通管制小組、后勤保障小組、宣傳小組，嚴格落實“一防、二設、三盯、四保障”。

3義烏民眾對政府應急管理機制的評價調研

為全面了解義烏民眾對新冠疫情的認知程度及政府應對疫情舉措的評價，課題組于2020年4月15日—4月30日對義烏常駐居民開展問卷星、郵件、微信等問卷調查，共發放800份調查問卷，獲得有效樣本786份，樣本覆蓋全市8個街道、6個鎮、95個社區及各村組。調查結果總體表明，義烏民眾對政府采取的應急管控舉措評價較高，滿意度較高，對抗擊疫情勝利的信心較大。

3.1義烏民眾對疫情的關注程度

問卷數據顯示，99.12%的受訪者表示對疫情信息、動態“非常關注”或“比較關注”，表明關注疫情的公眾覆蓋面之廣，從某種程度上也反映出政府主流媒體及互聯網等渠道對疫情的宣傳力度之大。通過深入分析，我們發現，絕大部分受訪者對疫情的關注程度是隨著疫情不斷升級而增大的。2019年年底之前，僅有18.62%的受訪者關注疫情，從武漢衛健委發布首例死亡病例后，關注疫情的人數增加到29.54%。在這些受訪者中，每天通過主流媒體、電視網絡新聞、微信公眾號、抖音等途徑花3個小時以上關注疫情的達24.35%，2-3個小時的占38.45%，1-2個小時的占21.56%，1個小時以內的占15.64%。這與疫情防控需求、政府信息公開及春節假期長等因素密切相關，使得民眾有充足的時間關注疫情的動態。受訪者中關注疫情的覆蓋面廣、持續時間長，每天關注疫情在2個小時以上的受訪者達62.5%。

3.2民眾了解疫情的渠道及防控行為

調查結果表明，72.35%的受訪者表示主要通過政府主流媒體，包括電視、新聞客戶端、政府網站等渠道了解疫情信息，他們認為這些渠道發布的疫情信息最可靠，對一些社交平臺、抖音、直播平臺、論壇等發布的疫情信息存在質疑。因此，從調查結果可以看出，在信息量十分龐大、信息源相當復雜、信息可靠性存在質疑的特殊時期，義烏民眾了解疫情信息的渠道、信任程度總體上來說是比較理性的。

伴隨官方主流媒體加大對疫情防控的宣傳力度、民眾對疫情認知的加深等因素的影響，義烏民眾對疫情防控、風險認知逐步增強，更加主動采取防控措施保護自我。25.41%的受訪者積極采取措施進行自我保護，如出門戴口罩、勤洗手、勤通風、盡量減少外出等。

3.3民眾對政府防控舉措的評價

統計調查數據顯示，96.13%的受訪者表示非常支持或比較支持政府所采取的各項疫情防控舉措。對政府采取的保障市場復工開市、企事業單位復工復產、“農村疫情防控工作標注20條”等各項防疫措施，超過99.32%的受訪者表示非常滿意或比較滿意。因此，有82.45%的受訪者表示政府采取的防疫措施充分體現了社會主義制度的優越性。同時，有97.45%、92.16%、82.35%、85.67%的受訪者認為醫護人員、科學家、基層民眾、新聞工作者在疫情防控方面發揮了舉足輕重的作用。無可否認，政府領導、各級黨員干部、民眾取得了抗擊疫情的巨大成就，但也不排除少數黨員干部存在疫情防控管理工作不到位、權責意識不明、履責不充分等問題。

調查結果還顯示：對抗疫將會取得勝利非常有信心的受訪者占72.36%，比較有信心的占23.52%，再次表明民眾對政府的疫情防控高度信任。

4突發公共事件中政府提升應急管理效能的路徑

政府應急管理能力日益提升，但也面臨著新問題、新情況。特別是新冠肺炎疫情的嚴峻挑戰，迫切需要建立健全更加全面完備的應急管理機制，不斷提升政府應急管理能力和效果，既是對疫情防控舉措的反思，也是提升地方政府治理能力的迫切需求。

4.1不斷完善與優化現有的應急管理體系，加強突發公共事件應急預案建設

地方政府要因地制宜，不斷完善與優化現階段突發公共事件應急管理機制，并且及時總結、借鑒其他省市地區及國外應急管理體系的成功經驗，當發生類似的突發公共事件時，能夠及時有效地加以控制，從而提升政府應對突發公共事件的應急管理效能。同時，政府還要在信息傳播、輿情監督、后勤服務等方面加強管理與指導，以更加有效地提升突發公共事件應急處理的效果。考慮到突發公共事件的不確定性、突發性的現狀，總結新冠疫情防控實踐，充分加強突發公共事件應急預案建設。

4.2建立健全風險預警機制

建立健全風險預警機制可以及時發現風險，預測疫情發展態勢，提升疫情防控效果，保障人民生命財產安全，減少損失，維護社會穩定[5]。現階段我國城市疫情風險預警機制尚不健全，城市公共安全體系不太完善，倘若發生突發公共事件，城市安全風險就會劇增。新冠肺炎疫情突然爆發，由于城市風險預警及應急響應機制尚不健全完善，導致在疫情防控過程中出現判斷不準確、應對處理不當、決策不力等問題，對疫情防控造成一定困難。

4.3完善應急儲備機制，夯實應急應對能力

首先，要完善地方政府疫情防控法律法規體系，根據國家突發公共事件應急管理的相關法律法規，因地制宜，制定地方性法規、工作規范、配套政策及實施細則。其次，加強對應急防控的宣傳及教育。疫情防控和應對既關系到人民的生命及財產安全，也關系到經濟發展和社會穩定，需要社會各界的全面參與和配合。借助電視、新聞媒體、廣播等傳統媒體及互聯網、微信公眾號、抖音等新媒體，開展疫情防控知識及信息的普及教育，同時開展疫情科普知識講座及展覽，提升疫情知識宣傳的覆蓋面及宣傳力度。再次，健全疫情數據監測體系，健全網絡信息報告系統，明確責任主體，確保“早預防、早發現、早報告、早處理、早控制”，為疫情防控提供系統全面的信息。

參考文獻：

[1]劉小楠.地方政府突發公共事件應急管理研究[J].中國管理信息化，2020（4）：201-203.

[2]唐皇鳳，吳瑞.新冠肺炎疫情的整體性治理：現實考驗與優化路徑[J].湖北大學學報（哲學社會科學版），2020（5）：1-14.

[3]孫彩紅.地方政府危機治理的系統與聯結機制分析——從疫情防控視角觀察[J].蘭州學刊，2020（5）：109-117.

[4]鄭文，陳寧.全省學校推遲開學 社區服務抓緊抓細[N].浙江日報，2020-02-07（02）.

[5]魯全.公共衛生應急管理中的多主體合作機制研究——以新冠肺炎疫情防控為例[J].學術研究，2020（4）：14-20.