鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理與績效評價存在的問題及成因分析

張錕 姚卓夫 張紅云

摘 要：針對鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)績效管理不足的情況，提出了公眾參與意識與程度的淺薄、管理機(jī)制的不科學(xué)、缺乏法律和政策的軟約束和績效評估體系的不完善這幾個問題，并且分析了其成因。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村;基礎(chǔ)設(shè)施;績效管理

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國農(nóng)村在中央文件指導(dǎo)下取得了較為快速的發(fā)展，特別是“鄉(xiāng)村崛起”戰(zhàn)略與一系列扶貧措施提出并落實(shí)后，鄉(xiāng)村各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施得以完善，但城鄉(xiāng)差距的進(jìn)一步拉大，導(dǎo)致我國在“三農(nóng)”方面出現(xiàn)了一系列問題，比如農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢、農(nóng)村發(fā)展不全面和農(nóng)民增收后勁不足等，這些問題迫在眉睫，亟待解決。雖然在2004到2019年這16年間，我國不斷推進(jìn)和完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工作，使之邁上了又一個新的發(fā)展階段，但農(nóng)村在環(huán)境、民生、科教文衛(wèi)各個方面的基礎(chǔ)設(shè)施都還未得到完善，與其相關(guān)的績效管理也還亟待提升。

1 鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理與績效評價存在的問題

1.1 公眾參與意識與程度的淺薄

公眾參與意識和程度的淺薄，主要是從供給效率和設(shè)施管護(hù)兩個方面影響了基礎(chǔ)設(shè)施的管理與績效評價。一方面，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施大多是公共品，那就是絕大部分基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)該由政府來進(jìn)行建設(shè)和管理。但目前在這方面，政府的建設(shè)無法有效滿足居民的生活生產(chǎn)需要，也就是說在供給和需求方面不對稱。如圖1所示，供給過剩部分在現(xiàn)實(shí)中反應(yīng)的是形象工程和政績工程的低質(zhì)供應(yīng)、反復(fù)建設(shè)，而農(nóng)民需要的各類基礎(chǔ)設(shè)施卻是供給不足，這種低效、無效供給、供需不平衡，導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給并不能滿足農(nóng)村居民的真實(shí)需求以及資金和各類資源的虛耗，難以發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的效益。在另一方面，由于大部分村民認(rèn)為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施既然不是私有財(cái)產(chǎn)，而且又沒有任何的個人投入并且在使用過程中且無人管護(hù)監(jiān)督，因此導(dǎo)致了村民的管護(hù)意識越來越淡化薄弱，有不少基礎(chǔ)設(shè)施遭到人為故意的破壞，比如大型車輛的超高超重對公共道路、線路的損壞等。從上述內(nèi)容可以看出，由于公眾參與意識和程度的匱乏，在很大程度上限制了基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)效益的發(fā)揮，績效低下。

1.2 管理機(jī)制的不科學(xué)

一個完整的管理與績效評價過程，是從項(xiàng)目的立項(xiàng)開始，包括事前的預(yù)算，各部門工作的劃分，資金的籌集與撥付等，也包括事中的建設(shè)、監(jiān)管、管理標(biāo)準(zhǔn)和制度的約束，另外很重要的一方面是建設(shè)完成交付使用后的監(jiān)督管理、績效評價和責(zé)任的落實(shí)。但現(xiàn)在來看，現(xiàn)存的整個機(jī)制并不科學(xué)，在各個環(huán)節(jié)都存在著大量的問題。首先，一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理部門的職能不明確，缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致管理效果不盡如人意，責(zé)任追究難以落實(shí)。此外，在整個資金的籌集與劃撥渠道過程中，投資主體比較單一，而委托代理關(guān)系的層級又太多，這導(dǎo)致我們的監(jiān)督管理難以落實(shí)到位，資金使用效率低下和使用不合理。而在投資、建設(shè)和管理的整個過程中，政府占據(jù)著主體地位，項(xiàng)目的規(guī)劃決策到項(xiàng)目的建設(shè)執(zhí)行、資金的籌集劃撥，再到工程的檢驗(yàn)、監(jiān)督管理等全部過程基本上都是通過同一個政府部門來執(zhí)行，在這個進(jìn)程中缺少提高效率的激勵機(jī)制和約束機(jī)制，權(quán)力過大、權(quán)責(zé)不清，這就使得未能形成透明、公開、公平的管理環(huán)境。另外，在建設(shè)竣工交付完成后未能及時將基礎(chǔ)設(shè)施登記入賬，致使基礎(chǔ)設(shè)施成了賬外資產(chǎn)，資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定不清晰，導(dǎo)致整個基礎(chǔ)設(shè)施后續(xù)的管養(yǎng)、維修、移交都比較困難。

1.3 法律和政策的軟約束

目前我國在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理與績效評價方面缺乏相關(guān)法律政策的強(qiáng)制約束。根據(jù)前面提到的自上而下的基礎(chǔ)上設(shè)施供給制度，上下級政府和部門之間存在著信息的不對稱，跟上一級部門相比，下級部門存在信息上的劣勢，而且由于有效監(jiān)督制度的缺位，導(dǎo)致政府的政策下達(dá)與下級部門的落實(shí)實(shí)施之間存在著一定的偏差。另外關(guān)于項(xiàng)目的建設(shè)、管理和評估等沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)，各個村縣在績效評價時選擇的內(nèi)容和角度等方面截然不同，既無法體現(xiàn)客觀性，也不具備可操作性的政策指導(dǎo)，反倒是使得大量的財(cái)力、物力資源被虛耗，降低了基礎(chǔ)設(shè)施的效益。

綜合看來，我國目前不管是理論還是實(shí)踐方面，都還缺乏相關(guān)法律法規(guī)和政策來保障基礎(chǔ)設(shè)施管理與績效評價的高效進(jìn)行。只有通過專門的立法，才能為鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理提供制度性保障，才能使我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理與績效評價更有效的展開和執(zhí)行。

1.4 績效評估體系的不完善

目前，我國的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施績效評估體系存在著績效目標(biāo)不明確、績效主體不齊全、績效評估指標(biāo)體系不全面不科學(xué)等低管理與績效評價問題。我國現(xiàn)存的績效評估以定性分析為主，定量分析為輔，這一點(diǎn)使得很多評價指標(biāo)無法通過數(shù)據(jù)來進(jìn)行呈現(xiàn)，只能依靠經(jīng)驗(yàn)主義和主觀意識。另外，我國鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理的機(jī)制中，整個評價基本都由項(xiàng)目有關(guān)的政府部分來完成，而村民和公眾并不能進(jìn)行有效的監(jiān)督和評議，這樣的評估結(jié)果是不客觀的，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)績效評價應(yīng)當(dāng)包反映人民的心聲。因此綜上，完善績效評估體系應(yīng)當(dāng)從以下幾個部分考慮。

（1）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)績效評估方式的不科學(xué)。前面提到，目前我國的績效評估以定性分析為主，定量分析為輔。這樣使得在評價過程中主要依托大家的主觀意識和以往片面的經(jīng)驗(yàn)主義，反映出來的結(jié)果比較抽象。必須在定性的基礎(chǔ)上，將某些評價指標(biāo)通過數(shù)字等定量的反映出來，才能達(dá)到客觀真實(shí)有效的評估效果。

（2）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)績效評估主體不齊全。我國一般所說的評估是看下級部門對于上級部門政策指示的執(zhí)行效果，涉及的主體大多只包括上下級政府，但實(shí)際上這種評價結(jié)果缺乏一定的客觀性和透明性，一般都是上下級主觀“商議”之后的結(jié)果。而作為使用主體和被服務(wù)對象的村民卻很少有機(jī)會可以表達(dá)自己的意見，評價政府提供基礎(chǔ)設(shè)施的績效。

（3）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)績效評估指標(biāo)體系的不全面。目前我國在進(jìn)行政府基礎(chǔ)設(shè)施績效評估時，過度片面的追求生產(chǎn)總值并將其等同于績效，這種評估指標(biāo)體系既不夠全面也不夠科學(xué)，生產(chǎn)總值只是經(jīng)濟(jì)效益的一方面，除此之外，我們應(yīng)該關(guān)注政治效益、社會效益、環(huán)境生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的其他方面。

2 管理與績效評價問題的成因分析

隨著國家對于“三農(nóng)”問題的重視，我國在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的各方面已經(jīng)取得一定的成效，但從總體上來說，我國的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理與績效評價依舊是在摸索的過程當(dāng)中，在體系、制度等方面還存在著許多問題，通過對這些問題進(jìn)行分析，得出具體原因如下：

（1）從法律制度上來看，目前我國管理與績效評價缺乏法律、法規(guī)等相關(guān)政策的制約，主要是因?yàn)橐郧罢畬τ谶@方面的關(guān)注不夠，未能進(jìn)行深入研究。

（2）從評估體系上來看，我國目前在評價主體、評價方式、評價指標(biāo)等方面還存在著較大的問題，理論的融會與創(chuàng)新尚未有新的進(jìn)展，一方面是因?yàn)橐郧罢畬τ谶@方面的忽視，另外一方面是由我國國情所決定的，因此雖然研究了國外的相關(guān)理論，但我國國情復(fù)雜，暫時還未能將之與我國的具體情況結(jié)合起來，融會貫通加以應(yīng)用。

（3）從責(zé)任意識上來看，一方面是由于基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度的不明晰，導(dǎo)致管護(hù)責(zé)任落實(shí)不到位，形成建設(shè)方不負(fù)責(zé)管理的局面，進(jìn)而導(dǎo)致政府部門的管護(hù)意識越來越薄弱，出現(xiàn)“重建設(shè)，輕管理”的現(xiàn)象。另外一方面主要是因?yàn)槲覈妳⑴c的意識和程度比較薄弱，作為主要使用對象和被服務(wù)的受益方，缺乏進(jìn)行管理的意識。同時對各相關(guān)主體缺少剛性約束，主要靠的還是當(dāng)?shù)卣⒋逦恼冃枰途用衽紶柕淖杂X意識。

（4）從管理機(jī)制上來看，由于管理與績效評價理念的落后和不科學(xué)，使得整個管理機(jī)制都存在著許多的問題和缺陷。政府部門職能的不明確、政府壟斷局面的出現(xiàn)、管理標(biāo)準(zhǔn)的模糊等都使得整個管理體系無法高效的發(fā)揮效能。

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