檢察機關提起公益訴訟法律制度研究

關鍵詞 檢察機關 公益訴訟制度 公共利益

作者簡介：許文煜，廣東大同律師事務所，執業律師，研究方向：經濟犯罪刑事辯護、建設工程糾紛、環境侵權糾紛。

中圖分類號：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.009

一、現行法律規定及其制度設計特點

從《民事訴訟法》第五十五條第二款的規定可以看出，法律規定侵害特定領域社會公共利益，檢察機關作為新增的起訴主體，可以在經過一定的訴前程序后，向法院提起民事公益訴訟。實踐中，民事公益訴訟訴前程序通常采用公告形式，檢察機關在履職中發現損害公共利益線索后，經立案審查發現可以提起民事公益訴訟，則在公開發行的刊物上發布公告，提醒有訴權的機關或組織提起訴訟，如在法定期限內沒有機關或組織向法院提起訴訟，則視為其不提起訴訟，訴權轉移給檢察機關。檢察機關以公益訴訟起訴人的身份，依法向法院提起民事公益訴訟。根據侵權損害客體不同，通常對違法行為人提出生態環境損害賠償、消費類懲罰性賠償以及賠禮道歉等訴訟請求。當有訴權的機關或組織自行提起公益訴訟時，檢察機關可以采取支持起訴的方式，參與保護受損公共利益。設置訴前程序是為保障公眾參與訴訟，依據公民共和主義和程序參與原則，支持鼓勵法定機關和社會組織承擔保護社會公共利益的職責使命，有利于激發政治社群的善和公開的善，促進社會健康有序發展，同時也體現了檢察權的謙抑性，將提起訴訟與支持起訴有機結合，最大化守護國家利益和社會公共利益。

根據《行政訴訟法》第二十五條第四款的規定，檢察公益訴訟制度發揮檢察權監督行政權有兩種方式。首先，當檢察機關發現行政機關在特定領域不作為或違法作為時，可以采用行政訴前檢察建議的方式，向有監管職責的行政機關發出檢察建議書，督促其履行相應職責。當行政機關未在法定期限內書面回復檢察建議書上列明的事實、仍然逾期不履行或不全面履行職責，損害國家利益和社會公共利益時，檢察機關可以依法向法院提起行政公益訴訟。實踐中，行政訴前程序發揮了極大的作用，基本上行政機關收到檢察機關的檢察建議后，都會迅速整改、積極作為，只有非常少數的案件能進入到訴訟階段，可見，督促履職檢察建議作為行政訴訟的訴前程序和前置手段極大程度上節約了司法資源，避免案件進入訴訟程序，同樣取得良好的法律效果。檢察機關作為國家法律監督機關，擁有其他社會主體不具備的專業監督和法律監督職能，檢察機關履行公益訴訟職能監督行政機關，和法院對行政行為的司法審查，無論從審查標準、審查程序等，都是相似的，是行政權力之外的一種專業的異體監督。通過督促履職檢察建議和行政公益訴訟手段，檢察公益訴訟制度充分為預防解決社會公益事件發揮積極作用。

二、檢察機關提起公益訴訟制度存在的問題

由于檢察公益訴訟制度建立時間不長，相應制度規范存在缺失或粗梳，理論和實踐中都存在一定的分歧，本文主要列舉以下三個方面：

一是法定授權領域范圍有限，其他領域公益受損問題難以列入檢察監督視野。目前，除法定四個領域以外，還有《中華人民共和國英雄烈士保護法》授權檢察機關對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的，可以提起民事公益訴訟。首先，黨的十九屆四中全會明確提出要拓展公益訴訟案件范圍，為公益訴訟檢察制度發展提供了嶄新機遇。但上文中提到的民事訴訟法和行政訴訟法對檢察公益訴訟適用范圍規定的“等”字，究竟是“等內等”還是“等外等”，是開放式規范還是封閉式規范都還不明確，可以理解為立法機關為保障檢察公益訴訟有序進行的同時，為進一步拓寬公益訴訟范圍預留了空間。其次，進入新時代，人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境有更高水平要求，公益訴訟制度是一項為滿足人民群眾更豐富內涵的需求提供服務的法律業務，檢察機關基于此更應當回應時代，以高度責任感和使命感積極履職，擔當作為。

二是相關法律規定不夠明確，檢察機關辦理公益訴訟案件從線索發現到調查取證等環節都缺乏明確辦案指引。最高人民檢察院發布的公益訴訟辦案指南中規定，檢察機關辦理公益訴訟案件，應當是在履職中發現。目前，檢察機關在內設機構改革后提出“四大檢察、十大業務”齊頭并進。履行職責可以理解為檢察機關在履行批準或決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監督等職責過程中發現公益訴訟案件線索，但實踐中，除了檢察機關內部移送的線索外，更多依賴于新聞媒體曝光、公民舉報、行政機關移送或者會同其他部門開展專項執法檢查中獲取的線索，從這類渠道中發現的線索能否視為檢察機關履職中發現，有待法律明確。除此之外，民事公益訴訟保護的客體社會公共利益至今也沒有準確定義，實踐中通常指不特定多數人的利益，如何理解不特定，區分特定多數人利益和集體利益，急需法律法規明確指引。

三是案件結構不平衡，辦案類型單一。最高人民檢察院張軍檢察長在2019年工作報告中指出，“檢察公益訴訟案件結構不合理，行政公益訴訟起訴案件偏少，支持社會組織提起民事公益訴訟僅87件”。從這段話可以看出，首先，檢察機關提起公益訴訟，多采用直接提起民事公益訴訟的方式，在兩高司法解釋出臺后，許多基層人民檢察院辦理了一批刑事附帶民事公益訴訟案件，取得了一定成效。但是，也從另一方面體現出公益訴訟制度沒有充分發揮有關機構和社會組織的起訴積極性，原本可以用行政權甚至是社會力量解決的問題，檢察機關運用司法權介入，雖然有檢察機關的專業性和強制力做背書，能夠彌補行政執法的不足，但是成本較高。在此類案件中，大部分侵害社會公共利益的違法行為人都是傾倒固廢、危廢污染環境，銷售假冒偽劣食品藥品等，除了承擔刑事責任外，還要承擔高昂的生態損害賠償費用或十倍懲罰性賠償金，能執行到位的案件比較少。其次，行政公益訴訟起訴案件偏少，很大部分原因是行政機關在檢察機關發出訴前程序檢察建議之后就積極整改，真正在收到督促履職檢察建議后仍不履職或怠于履職的非常罕見，這也是檢察機關發揮訴前實現保護公益目的的最佳司法狀態實踐，但是，部分行政機關在整改一次后，沒有形成常態化的機制，鞏固整改成果，導致事后反彈問題時有發生。近年來，通過檢察機關“回頭看”工作發現的行政機關整改不到位導致國家利益和社會公共利益受損的仍有多起，這時檢察機關便應當選擇行政公益訴訟直接起訴，發揮其制度價值。最后，目前檢察公益訴訟辦案類型單一，從最高人民檢察院公布的幾批典型案例可以看出，各級檢察機關主要集中辦理生態環境和資源保護、食品藥品安全領域公益訴訟案件，另外幾個領域的案件辦理非常少，等外領域案件更為罕見，創新意識不足。

三、完善檢察機關提起公益訴訟法律制度

檢察公益訴訟工作不能松口氣、歇歇腳，久久為功方能善做善成。當前，應當著力破解公益訴訟面臨的普遍性困難和問題，完善相應法律制度。

一是授權檢察機關開展法定領域外新領域案件探索。應充分發揮公益訴訟在化解社會主要矛盾，促進國家治理體系和能力現代化中的積極作用，從而使檢察監督權得到深層次發揮。針對目前人民群眾反映強烈的涉眾型個人信息安全、城市公共安全、鐵路軌道交通安全等領域，適當擴大公益訴訟受案范圍，對社會關切的損害公益問題進行及時有效保護，通過不斷積累辦案實踐，為健全完善立法提供依據。

二是完善公益訴訟配套法律法規。據統計，截至目前，全國已有13個省份的省級人大常委會出臺支持檢察機關加強公益訴訟辦案工作的規范性文件，為檢察機關提起公益訴訟提供制度支持和保障。大部分省市也都紛紛出臺與檢察公益訴訟制度的銜接機制，如行政執法與檢察公益訴訟銜接機制、生態環境損害賠償與檢察公益訴訟銜接機制等，以協同合作共同推動形成公益保護合力。檢察機關應當在個案辦理中尋找規律，與相關行政機關、社會組織等形成有關制度機制，逐級上報，推動最高人民檢察院與最高人民法院聯合出臺相關司法解釋，條件成熟，推動各項成果入法，為公益訴訟工作提供更加完善、明確的法律依據。

三是調整案件結構，充分發揮公益訴訟制度優勢。加大力度辦理國有財產保護領域、國有土地使用權出讓領域行政公益訴訟案件，以及英烈保護領域民事公益訴訟案件。在充分調研，吸取各類社會主體意見的前提下，積極穩妥開展新領域案件探索，使檢察公益訴訟實現辦案領域全覆蓋，實現辦案類型多樣化，充分發揮檢察公益訴訟制度優勢。