試論律師在政府法律顧問制度建設中的作用

關鍵詞 律師 政府法律顧問 優勢 制度

作者簡介：惠江平，江蘇益邦律師事務所，高級律師，主要從事政府及企業常年法律顧問。

中圖分類號：D926.5 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.011

政府法律顧問，一般是指由各級政府及其工作部門設置或聘請，旨在為推進政府依法行政工作、處理相應法律事務提供專門意見及其它相關服務的法律專業機構和人員。基于其在法治中國建設中起到的積極推動作用，黨的十八屆三中全會明確提出“普遍建立法律顧問制度”的工作任務和工作目標，十八屆四中全會決議更是作出“積極推行政府法律顧問制度”的專門規定，為在新的歷史起點上深入推進依法行政、加快建設法治政府提供了有效助力建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。

一、律師的參與優勢

律師在政府法律顧問工作中之所以常常扮演舉足輕重的角色，是由它的自身優勢特點決定的，具體而言，這種優勢包括以下兩點：

（一）豐富的法律實踐經驗

法律是經世致用之學，政府法律顧問的工作更是以發現和解決法治建設實踐中出現的諸多現實復雜問題為根本依歸。而廣大律師作為法律服務隊伍的主體，積累了豐富的法律實踐經驗，不僅能夠精確把握法律法規的文本規定，更是對處理訴訟辯護代理與非訴訟事務，應對調解、仲裁和法律咨詢等相關工作的通則慣例有著深刻的理解和真切的體驗，能夠滿足政府法律顧問工作的現實需要。

不僅如此，律師所能提供的政府法律顧問服務項目不僅涵蓋了政府法制工作人員、專家學者亦常常參與的隨時咨詢、決策事前審查等內容，更憑借其豐富的職業技能與經驗能夠在事中跟蹤、事后法律救濟及信息反饋等領域大放異彩，從而具有無可替代的天然優勢，能夠全程參與政府法律顧問的工作。

（二）超然獨立的立場思維

如前所述，目前為四中全會所確認采納的官方主導的主流模式，使得政府法律顧問制度不可避免地打上了濃厚的公權力烙印，這一安排本身并非壞事，有利于按照權力體系的內部制度規則邏輯有效地運轉。但在這一制度架構下，如無有效的平衡力量參與，過分強調其所具有的官方身份背景，極易縱容甚至助長權力意志的恣意與傲慢，無益于矯正、甚至反而容忍強化了一些權力部門在日常法律生活中常見的思維慣性和行動盲點，乃至與社會既有的法律常識習慣脫節。如此一來將不利于制約公權力、保障私權利的法治建設目標的實現，也與設立政府法律顧問制度的初衷背道而馳。

律師界的存在，恰恰是克服政府法律顧問制度既有風險的利器。特別是參與顧問工作的廣大律師大都來自民間、通曉法律民情，又理解認同體制、與政府部門保持良好的合作關系，可謂立場超然、思想獨立、政治可靠、建言實際，能起到將關鍵法律信息上傳下達之效：對上有利于政府部門認真聽取有益的不同意見，促使其能夠換位思考，真正提升行政決策的科學化、民主化水平，確保行政執法的可行性與操作性;對下則做遵紀守法、積極配合政府施政的示范榜樣，將政府依法作為的法理依據據實予以澄清辯明，履行溝通疏導之責。從而有利于實現法治國家、法治政府與法治社會建設目標的有機銜接，促使法治中國的理想圖景能夠協調均衡地予以落實。

二、律師參與的現實瓶頸

雖然有得天獨厚的優勢，但必須正視的是，目前確實存在影響律師參與政府法律顧問工作的現實瓶頸，具體包括：

（一）遴選機制仍需完善

政府法律顧問的遴選，目前仍主要采取由政府法制機構或司法行政部門推薦的方式，尚未形成有效的競爭機制，存在選聘條件和程序不規范、把關不嚴的問題，讓獨斷的長官意志乃至不法的利益勾連仍有上下其手的可乘之機。在此情況下，一些人情關系律師、紅頂律師得以混跡其中，自甘淪為權力和金錢的婢女，不惜曲解法律、顛倒黑白，直接影響到正義在法律公共服務領域的實現、危及到政府法律顧問制度的鞏固與完善，也對廣大秉持法律專業主義精神的律師們的集體形象造成嚴重損害。

（二）權責地位有待界定

由于當前對政府法律顧問的管理缺乏較為嚴格的制度約束，導致政府法律顧問的身份角色頗為曖昧尷尬，權利與義務等內容常常仍未得到有效界定，直接影響到政府部門和法律顧問合作關系的順利開展，也不利于綜合考核評估工作的深入開展，無法就服務態度、業務能力、專業水平、職業道德等各項重要內容進行細致、可量化的考察問責。特別是考慮到顧問律師往往并未適用終身聘用制，一旦與政府之間解除了聘用關系，如何控制其在日后執業過程中可能的利益沖突風險、確保后續行政工作的平穩安全開展，仍是個值得深思的問題。這必然要求對律師顧問工作中的服務范圍、方式、報酬、競業禁止和保密等權責地位問題予以明確界定，形成有效的約法三章。

（三）服務范圍空間受限

如前所述，由于政府機關與法律顧問之間確立的往往是合同關系而非領導服從關系，甚至尚有一些權責未明之處，使得一些領導對法律顧問參與重大行政決策等涉密事項有所顧忌，對來自政府體制外的律師更是常常采取過度的敏感防范態度，以致于在行政決策的事前合法性審查、論證、把關等問題上時常予以干預限制，使得相關律師的顧問服務工作范圍往往局限在陪同領導下訪、提供法律咨詢、參與政府信訪處理、處置重大民事糾紛等傳統事后補救性事項上，大大限縮了施展其才智能力的活動舞臺，也令其所能起到的顧問服務作用大打折扣。更有甚者，即使在面對各種潛在法律糾紛問題時，一些政府工作人員也更傾向于通過各種渠道向同屬地方政權體系內的人民法院等司法部門直接咨詢，以此為權威信息答案。這不可避免地令外聘律師顧問邊緣化，甚至陷入為政府部門“只顧不問”的尷尬狀態。

（四）激勵機制尚嫌不足

外聘律師所提供的顧問服務也是一種耗費時間、凝結心血汗水的專業勞動。如無合理有效的激勵機制，在市場競爭壓力持續升高的大環境背景下，無疑會影響相關律師集中精力提供優質的法律服務、恪盡職守專心做好政府的法律參謀。而當前針對政府法律顧問的激勵機制尚不健全、法律顧問經費并未得到充分落實，以致很多地方很多部門的外聘律師采取的仍然是無償服務模式，使得政府法律顧問變成一種變相的“榮譽”“頭銜”，嚴重影響到律師的參與積極性和服務品質，不利于實現政府法律顧問制度的創設初衷。

三、律師參與的合理著力點

如前所述，在政府法律顧問制度建設中，律師既有參與優勢，也存在現實的制約瓶頸。因此，找準合理的切入點推進改革，充分發揮律師的專業特長、讓其真正與政府同心協力推進行政法治工作的持續深入開展，就顯得格外重要。結合當前實際，具體而言可采取以下措施：

（一）明確顧問服務核心定位

廣大律師應充分理解把握四中全會對政府法律顧問“在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用”的殷切希望，明確自身的服務定位，在參與政府法律顧問工作中自覺履行法律咨詢、合法性審查和風險預防職能。一方面，要注意把自身的顧問作用與優化健全依法決策機制的改革目標結合起來，善于將自身法律意見納入到重大行政決策過程當中，努力引導廣大領導干部運用底線思維排除可預見的決策法律風險，真正起到防患于未然的作用;另一方面，應在堅持法治專業主義立場的前提下，積極了解和融入行政執法的具體過程，為運用法治思維和法治方式處理社會事務、有序推進社會管理創新作出有益貢獻。在此過程中特別要注意破除盲目遷就迎合政府乃至個別領導意見、專以無原則的善后背書滅火為能的不良傾向，真正做到以法律為準繩、以最新頂層設計為方向指引、結合本地區實際，充分運用自身所長提供優質的專業技能服務，使得政府在日常工作中，無論是應對群體性、突發性的復雜社會矛盾糾紛，還是處理國企改制、對外經濟項目談判等重大經濟事項，都能有章可循，尋找探索規范化、標準化、法治化處理的方案路徑。

（二）協同完善優質遴選機制

廣大律師可借助律師協會等正式渠道平臺，加強與政府的信息溝通、提供必要的反饋意見，協助政府對政府法律顧問的傳統遴選機制進行改革、合理引入競爭機制，以便政府對法律服務的現實需求，克服專業不齊全、體系不完備的既有弊病，真正讓專業對口、作風正派的優秀人才在陽光透明的公平競爭中脫穎而出，成為推進政府法治建設的得力助手，有效處理各種疑難復雜的法律現實問題。

（三）幫助構建嚴密管理體系

廣大律師可借助律協等組織，就政府法律顧問的日常管理、人事、工資、福利待遇及業務指導、職業培訓等事項與政府展開磋商，齊心構建科學完備的政府法律顧問專業體系，深入推進法律服務的規范化工作，積極配合專業崗位化、崗位固定化的改革方向，實現需求評估、成本核算、績效考核、監督問責等各方面的全程監控，不斷提高政府購買法律服務工作的質量和效率。廣大律師還應積極參與各級律師協會的相關研究討論活動，根據政府購買法律服務的不同需求，為創設服務政府各領域法律事務的流程規范和指導意見建言獻策，進一步規范工作程序、明確工作職責、落實工作責任，讓律師擔任政府法律顧問的各項工作細則和相關配套制度日臻完善，充分調動、發揮律師在法治政府建設中的建設性作用，從而也更好地維護和保障廣大律師的合法正當權益。

（四）督促形成有效激勵機制

律師界可督促協助政府，借鑒目前已較成熟的政府購買公共服務方式，完善政府法律顧問服務的激勵機制，鼓勵政府運用財政資金，按照市場化、契約化的方式，向具有專業資質的律師事務所購買法律服務，進而建立購買法律服務資金管理制度，將政府購買法律服務所需經費列入各級政府財政預算予以明確保障。在律師顧問人員從事服務活動的具體過程中，應充分保障其知情權、調查取證權、勞動報酬權等權利，改善政府法律顧問的工作環境，合理配備辦公場所和專項經費，以便充分調動政府法律顧問參與政府依法行政的積極性，并促使廣大被聘律師自覺將自身活動與政府購買法律顧問服務的具體目標要求協調起來。

總而言之，政府法律顧問制度建設作為一項任重道遠的系統工程，為律師界提供了大顯身手的難得舞臺。相信廣大律師在充分運用自身優勢專長、準確把握環境背景、不斷關注實時動態的基礎上，以法律為指南、以信譽為根本，定能揚長避短、有所作為，為中國政府法治的發展做出應有的貢獻，也為自身的法律實踐寫上光彩的一筆。

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