地方人大實踐中的代表性理論初探

關鍵詞 地方人大 人大代表 代表性

作者簡介：劉穎，武漢大學政治與公共管理學院，碩士研究生，研究方向：人大研究。

中圖分類號：D264 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.056

一、導論

代表和選民之間的關系始終是代表理論討論的一個重要問題。Pitkin（1972）在擯棄對什么是“恰當關系”的討論后，從語義分析的角度對傳統意義上的“代表”概念作了形式主義和實質主義的劃分，為代表與選民之間關系的討論劃定了基本的范圍。作為一種主要的、具有公共性質的、涉及大量個體和組織的制度化的安排，Pitkin（1972）認為“政治代表性”的運行實際上嵌入在更為復雜的社會制度安排中。盡管學界的一項共識是，塑造和影響代表和選民之間關系的最重要的制度設計是選舉，但這并非影響代表和選民關系的唯一因素。越來越多的實證研究發現了中國基層人大代表和選民之間通過其他機制構建起來的強大聯系，以及這種聯系產生的代表對選民的回應性。比如黃冬婭和陳川慜（2015）發現，與西方不同的是，中國縣級人大代表積極履職的激勵因素并非是謀求連任，而更可能是為公民授權的認知和積極履職的道義責任感所激勵。大量的實證研究也發現，中國地方人大代表的活動已經有設法謀求原選區或選舉單位利益的特點，爭取政治資源的分配向代表所在選區傾斜的現象（何俊志 2004;邱家軍 2010;李翔宇 2015）。那么除了選舉這一機制外，在代表個人理性的假設前提下，在中國地方人大的實踐中，還有哪些推進代表和選民互動，體現地方人大代表性的重要制度安排呢？

二、議案和建議

人大代表提出的議案和建議既是代表履職、參與政治的載體，也是人大代表實現對選民的政策回應，發揮實質代表性的重要機制。實際上，人大代表通過議案和建議的方式，發揮代表作用，是人大代表參與政治的最重要形式。Kamo 和 Takeuchi（2013）基于對揚州市人大代表與2001年-2005年所提交的部分議案進行分析后發現，越來越多的人大代表在為當選地域的選民爭取利益，且地方人民代表大會已經成為一個地方各種利益沖突提出和協調的平臺。桑玉成和邱家軍（2010）以十一屆全國人大二次會議人大代表所提出的議案和建議為樣本進行分析，發現基層代表所提的議案和建議絕大部分（約占75%）都明顯地具有“代議”的特色，并指出需要進一步進行有效的制度設計，構建發揮代表應有作用的平臺和程序，使代表的各種議案和建議能夠發揮作用。

在具體的實踐中，地方人大代表每年都可以向所在級的人大提建議和議案，反映問題，提出解決問題的建議和措施，并交由相關政府部門辦理。相對于議案，代表更多地通過在人大會議和閉會期間，以提出建議的方式，督促有關問題的辦理和落實。代表可持續監督建議辦理情況，相關承辦部門須對代表進行答復，代表對其答復情況和建議的辦理情況進行滿意度評價。對于辦理結果不滿意的建議，代表可進一步提出整改意見，要求有關部門重新辦理。通常來說，代表可以在建議中針對人大、政府和公檢法機關存在的問題提出意見和建議，群眾關心的問題和社會難點熱點問題，代表在視察調研過程中發現的問題，人民群眾向代表反映的問題以及其他方面的問題。由于建議和議案要求代表要進行充分的調查研究，因此可以間接督促代表聯系群眾、深入基層開展調研。更重要的是，建議和議案的交辦、督辦等有一套標準化的流程，因此代表可以充分利用這一履職途徑，為選民解決難題，為城市發展獻計獻策等發揮代表作用。

三、預算監督

預算監督在現代各國都被作為議會監督政府，議員影響政治資源分配和政策制定的一種有效方式。在議會對政府進行有效監督的工具中，最完善和最有效的是掌握財政預算的權力。代表通過預算監督可以糾正偏差，實行有益措施。但是各國議會預算監督的實效在實踐中呈現差異性。盡管預算改革后，中國地方人大的預算監督權得到了加強，但是預算監督的實效始終不強，出現了預算監督權懸空的局面（周振超 2012）。因此有學者提倡將參與式治理的技藝引入人大預算監督的制度設計中，落實人大預算監督權，從而實現實質性的預算監督。并認為這在很大程度上依賴于動態治理系統中預算環境的培育、權力結構的支撐以及行動者動力機制的構建（王逸帥2014）。

在實際中，基于代表分配回應邏輯的人大參與式預算監督，對于利益分配和地方治理起到了積極作用。而將參與式預算與人大預算監督結合起來進行制度創新，其背后的隱含邏輯正是代表與選民的關系。通過參與式預算進行預算監督為構建代表和選民之間的責任制提供了一種機制。在公共預算商討過程中，議員代表選民參與到政府通過財政預算對不同領域和地域進行資源利益分配的討論中，使參與式預算借助人大組織平臺得以實現。代表在預算資金的分配上是否能說得上話，與其選區、以及所涉行業的民眾（這包含選民和代表自身）利益直接相關，代表因而具有動機對選民的意愿和利益訴求做出回應，體現出利益分配方面的代表性。因此，預算監督是人大代表實現分配回應的重要體現。比如世界銀行（Bhatnagar 2004）的研究發現，在采用參與式預算的城市，各種公共福利設施的可達性和質量有了明顯的改善。馬駿和林慕華（2012）通過對全國38個擁有立法權的城市進行問卷調查發現，經過十余年的預算改革，城市人大預算監督已經開始從原來的程序性監督邁向實質性監督;進一步，林慕華和馬駿（2012）還通過針對64個地方人大的從事財經工作人員的問卷調查以及實地調研發現，中國部分地方人大已經開始通過提前介入、預算初審等方式重塑自己在預算過程中的角色，試圖在預算分配中表達不同的聲音，影響政府的預算資金分配，促使政府更好地對人民負責。

四、代表聯系群眾

服務回應性是代表性的一個重要組成部分。Fenno （1978）認為議員和其所在選區選民互動的方式，特別是“家鄉方式”（home style），是代表性的一個重要部分。讓代表為選民提供服務，也越來越多地為中國地方人大機構調動代表履職積極性，提升代表履職績效的一種方式。比如，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第4條就規定“代表應當與原選區選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務。”Manion（2014）在安徽省抽樣調查數據的研究上，也發現地方人大代表反映民意活動的頻數相當高，傾向于為選民解決實際困難，通過實際行為來回應選民。諸如選民個人在稅務、住房、政策福利、醫保政策、以及就業方面的具體問題，代表應當發揮服務選民的作用（Eulau和Karps 1977）。

在中國地方人大的實踐中，服務代表性是地方人大發揮實質代表性的一個重要維度。第一，地方人大代表很大程度上充當著“政策宣傳員”的角色，以實現其作為地方民意的代表機關的同時，也是國家意志執行機構的角色期待。十八大以來，不論是精準扶貧，還是鄉村振興戰略的相關政策宣傳，人大代表在其中都發揮著重要的作用。通常來說，國家政策出臺之后，各地方人大會就當地實際情況相應出臺地方細則。地方人大代表通過小組審議、表決等程序，得以充分了解政策具體細節。代表不僅可以更有針對性地對特定人群進行政策宣傳和指導，而且在接觸選民的過程中，代表也可以更加準確地向選民傳遞政策含義，讓其知曉政策細節，并相應做出反應。第二，地方人大代表在與選民面對面接觸的過程中，通過傾聽選民的訴求，幫助選民個人解決難題，幫扶選民，以最直接的方式為選民提供服務。地方人大代表通常來自基層，大部分代表常年住在所在選區，在解釋相關政策的時候，代表可以用接近當地選民聽得懂的語言與選民共同，傳遞政策信息。通過代表聯系群眾制度，代表也可以直接傾聽選民的聲音，為其解決實際問題。代表來自基層，又能在參與政策制定過程中知曉政策細節，再反向傳達給選區的選民;同時，代表除了幫助選民收集有益信息，甚至可以向上反映問題，為選民解決個人難題。通過架起這一座溝通的橋梁，代表得以發揮服務選民的作用。第三，地方人大機構在為代表更便利、更好地服務選民提供服務提供硬件和軟件設施上便利方面發揮著不可替代的作用。自黨的十八大以來，完善人民代表大會制度的頂層設計，發揮人民代表大會制度的優勢，以及加強基層人大建設，成為新時期人大工作的主基調。隨著“將代表之家建在田間地頭”慢慢實現，代表們的辦公場所逐漸完善，選民們接觸代表的“最后一公里”問題也得到了解決。除此之外，地方人大機構還在積極探索代表聯系選民的軟件設施，讓代表為選民提供更加便捷的服務。

五、結論與討論

地方人大的具體實踐，對于實現基層人大的代表性和回應性產生了積極作用，進一步，這也會對基層民主政治產生影響。Warran（2017）認為如今大量代議機構的研究忽視了議會中與民主相關的活動，以及公共行政、公共領域以及公民社會中的民主。事實經驗證明，民主機構的制度化變遷已經對民主政治的發展產生了深刻的影響。比如，Cameron等（2012）對拉丁美洲政治參與的考察讓他們對民主的本義進行了反思，他們發現一些民主機構本身正在進行改革，人民直接參與的機構也正在出現，它們與西歐和北美通常與民主聯系在一起的經選舉產生的、具有代表性的機構截然不同。而作為代議機構中主角的議員，選舉賦予代表身份合法性的同時，也在一定程度上使代表承擔了選民的角色期待，使議員作出實質性的代表行為。十八大以來，地方人大做出了包括實行民生實事項目票決制、構建代表網上履職平臺在內許多有益的制度創新與擴散，這不僅將為地方人大實現代表性創造有利條件，也將成為中國實現國家治理體系和治理能力現代化的重要路徑。

參考文獻：

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