西北五市社會治理轉(zhuǎn)型發(fā)展研究

【摘 要】 本文探究城市社會治理內(nèi)涵，論述了西北五市從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的治理轉(zhuǎn)型，分析了西北五市社會治理轉(zhuǎn)型動力機(jī)制，提出了西北五市社會治理發(fā)展愿景。

【關(guān)鍵詞】 西北五市;城市社會治理;治理轉(zhuǎn)型;治理主體

西安、蘭州、西寧、銀川、烏魯木齊是我國西北地區(qū)主要省份的省會城市，在西部大開發(fā)的政策背景下，西北五市取得了一系列矚目的建設(shè)成就，社會整體實現(xiàn)了轉(zhuǎn)型發(fā)展，社會治理也展現(xiàn)出新面貌。西北五市地域范圍接近，發(fā)展條件相似。近年來，當(dāng)?shù)胤e極利用國家政策，發(fā)展速度明顯提升，發(fā)展質(zhì)量進(jìn)一步優(yōu)化，城市社會治理的治理理念、治理主體、治理技術(shù)手段、治理體系均向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，有力帶動了城市建設(shè)。

一、城市社會治理內(nèi)涵

城市是大量人口集聚所形成的地理范圍固定的地區(qū)，具有一定的生產(chǎn)生活秩序及行政管轄能力。我國城市在改革開放的帶動下在多方面實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍，城市數(shù)量大幅提升，地域范圍不斷擴(kuò)展，人口激增且集聚效應(yīng)明顯，城市結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜。同時，城市的快速發(fā)展與傳統(tǒng)管理方式之間存在沖突，住房緊張、交通擁堵、環(huán)境污染等一系列“城市病”問題亟待解決。

基于促進(jìn)城市發(fā)展的需要，“傳統(tǒng)管理”發(fā)展為“現(xiàn)代治理”，城市社會治理成為城市建設(shè)中的必要過程。國內(nèi)學(xué)者從不同角度對其進(jìn)行了解讀，有學(xué)者認(rèn)為城市社會治理明確了公共權(quán)力，城市治理制度是“如何運(yùn)用公共權(quán)力建設(shè)、管理和發(fā)展城市的所有規(guī)則、實施機(jī)制與組織的總稱。”[1]有學(xué)者將多元主體參與列為社會治理的特征之一;有學(xué)者強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代化城市治理中政府的重要作用;還有學(xué)者側(cè)重闡述城市社會治理的積極作用。結(jié)合相關(guān)研究，本文認(rèn)為城市社會治理是地方政府、社會組織、企業(yè)、社區(qū)街道及個人等多元主體共同參與并運(yùn)用多樣化的手段，對城市社會中公共事務(wù)及社會生活進(jìn)行管理及引導(dǎo)的過程。

二、西北五市從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的治理轉(zhuǎn)型

西部大開發(fā)以來，西北五市的社會治理適應(yīng)了發(fā)展需要，由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代，表現(xiàn)為重視“以人為本”、主體多元化、技術(shù)手段極大發(fā)展、法治化特征明顯，治理水平和能力明顯提高。

1、治理理念人文化

城市社會治理最直接的受益人群是城市居民，在治理中應(yīng)始終堅持“以人為本”，以增進(jìn)居民福祉為治理目標(biāo)。西北五市在發(fā)展早期，偏重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，注重經(jīng)濟(jì)總量、發(fā)展增速等硬性指標(biāo)，對城市發(fā)展協(xié)調(diào)程度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等不夠重視。“以人為本”理念引導(dǎo)下的城市社會治理強(qiáng)調(diào)在治理中充分考慮人的物質(zhì)及精神需求，著力于改善人在城市中的生活條件。隨著社會治理理念的轉(zhuǎn)型，西北五市在重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時通過發(fā)展民生事業(yè)彰顯政府的人文關(guān)懷。

西安不斷加大民生事業(yè)財政投入力度，2017年城市公共安全支出為639700萬元，社會保障和就業(yè)支出為1256617萬元，相較2013年均實現(xiàn)了成倍增長，為保障居民權(quán)益提供了有力支持;蘭州自2006年起對市區(qū)范圍內(nèi)的城中村實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)改制先行，村委會改制后行”的建設(shè)方針，[2]在“村改居”改革頻繁的城市建設(shè)進(jìn)程中為城中村居民的市民化過渡營造條件，弱化其城市邊緣群體的角色，促進(jìn)其在城市的立足和發(fā)展;銀川重視城市公用事業(yè)建設(shè)，在城市人口大量增加的背景下，人均擁有城市道路面積有小幅增長，同時，其重視城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)，2017年年末人均公園綠地面積達(dá)到16.79平方米，污水處理率由87%提升至95.3%。西北五市凸顯人文關(guān)懷的治理理念，既利于提升公眾在城市中的生存感受，也利于吸引其他地區(qū)人口流入，為城市帶來人才資源與發(fā)展活力。

2、治理主體多元化

多元的治理主體將有利于兼顧多方群體權(quán)益，充分調(diào)動社會資源，使治理在更大程度上發(fā)揮作用。西北五市在社會治理過程中注重培育與發(fā)展社會組織這一新興的社會治理參與主體，通過支持性政策體現(xiàn)政府對社會組織的信任與重視，通過政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣M織提供更多發(fā)展機(jī)會和空間，通過完善制度加強(qiáng)對社會組織的管理，在促進(jìn)社會組織自身發(fā)展的同時，豐富了城市社會治理的參與主體。西安在2013年即成立西安市社會組織服務(wù)中心，主要為社會組織整合各方資源，開展咨詢、培訓(xùn)、評估等專業(yè)服務(wù)等，并在西北地區(qū)范圍內(nèi)最早成立青年社會組織培育發(fā)展中心，足見當(dāng)?shù)貙ι鐣M織的重視;銀川在2018年印發(fā)《銀川市社會組織履行社會責(zé)任實施精準(zhǔn)扶貧方案》，2019年成功舉辦寧夏公益組織發(fā)展論壇，體現(xiàn)了當(dāng)?shù)卦诩訌?qiáng)和創(chuàng)新社會治理方面有著積極舉措;烏魯木齊將“社會組織管理處”列為市民政局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，并自2014年以來，投入資金購買社會組織提供的文體服務(wù)項目，在豐富群眾文體生活的同時，為社會組織發(fā)展注入有力支持。

在社會組織持續(xù)發(fā)展的同時，西北五市地方政府始終起著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。建國初期，“政社合一”的特征使社會治理呈現(xiàn)政府統(tǒng)籌的一元管理體制，行政化色彩濃厚，其他社會主體缺乏選擇權(quán)與參與權(quán)。隨著社會各項改革和市場活力的增強(qiáng)，西部地區(qū)政府積極轉(zhuǎn)變角色，強(qiáng)調(diào)“服務(wù)型”政府的定位，在城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)上不斷投入資金，積極創(chuàng)新治理機(jī)制與方法，強(qiáng)化自身社會管理與服務(wù)能力。西安蓮湖區(qū)整合區(qū)、街道、社區(qū)等層級中的黨組織資源，開展黨建工作以促進(jìn)有效社會治理;西寧建立城西區(qū)醫(yī)患糾紛調(diào)解中心，大力提升了基層治理中化解矛盾糾紛工作的有效性。總體來說，西北五市政府通過加大相關(guān)財政支出、創(chuàng)新社會治理機(jī)制、培育市場及民間力量等舉措，成功引導(dǎo)多元主體參與社會治理。

3、治理技術(shù)手段現(xiàn)代化

隨著我國科技水平持續(xù)提高，科技與生活日益形成緊密聯(lián)系，高效便捷的現(xiàn)代化社會治理則需要以先進(jìn)技術(shù)手段為依托。西北五市社會治理在發(fā)展早期呈單向互動方式，即政府以較為生硬的行政、法律手段開展治理。近年來，受到互聯(lián)網(wǎng)、新媒體等技術(shù)的積極影響，治理手段和形式更為科學(xué)智能。

“電視問政”、“網(wǎng)絡(luò)問政”即是社會治理的新形式，不僅提升了工作透明度，也為社會公眾參與治理、積極表達(dá)自身訴求提供了有效平臺。蘭州于2005年在全國范圍內(nèi)最早將“電視問政”以衛(wèi)視節(jié)目形式呈現(xiàn)，《“一把手”上電視》節(jié)目迅速引起積極反響與討論;西安在2017年提出構(gòu)建“五方聯(lián)動”社會治理新格局，利用媒體和網(wǎng)絡(luò)形成合力，將政府、媒體、群眾、督察及紀(jì)檢部門充分調(diào)動，媒體對城市發(fā)展中的問題聚焦曝光，政府部門及時問責(zé)督查并予以解決，群眾開展廣泛監(jiān)督，使當(dāng)?shù)厣鐣卫碓谌罕娭汹A得口碑。

信息技術(shù)在城市社會治理中的應(yīng)用為打破時空限制，擴(kuò)展治理范圍提供支持。以銀川市金鳳區(qū)為例，其建立了社會治理綜合平臺，實現(xiàn)了轄區(qū)內(nèi)的“網(wǎng)格化治理”，市民可通過“金鳳e家”服務(wù)端將生活中的問題向有關(guān)部門反映，隨時查看處理結(jié)果，不受繁雜程序和有限時空的限制，居民易參與到社會治理中并切實享受治理成效。綜合來看，現(xiàn)代化技術(shù)手段方便快捷、擴(kuò)散性強(qiáng)、易操作等特征極大提高了治理工作的覆蓋面和效率，有力提升了治理水平。

4、治理體系運(yùn)行機(jī)制法治化

社會治理在新時期面臨更復(fù)雜的社會環(huán)境和治理挑戰(zhàn)，需要以更切實詳盡的法律及政策文件為指導(dǎo)，確保治理理念得以落實，多元治理主體和多樣治理技術(shù)手段得以發(fā)揮作用，使人民群眾真正受益。

隨著我國社會法治化水平提升，西北五市政府不斷強(qiáng)化自身治理中的法治思想，出臺并更新相關(guān)指導(dǎo)意見與管理條例，以法治化引導(dǎo)社會治理并為其提供保障。西寧在2014年印發(fā)了《西寧市對四類社會組織實行直接登記管理的暫行辦法》，規(guī)范了市區(qū)內(nèi)社會組織直接登記的范圍和程序，明確了不同社會主體參與社會治理的權(quán)責(zé)范圍;蘭州近年來制定出臺了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)綜治（平安建設(shè)）網(wǎng)格化服務(wù)管理工作的意見》，促進(jìn)了“網(wǎng)格化治理”的實現(xiàn)，提升了治理效率;銀川于2018年出臺《銀川市深化街道社區(qū)管理體制改革工作的實施意見》等文件并進(jìn)行解讀，強(qiáng)調(diào)街道層面應(yīng)在社會治理中發(fā)揮作用，以黨建、治理、服務(wù)等工作為重心。寧夏自治區(qū)以《民族區(qū)域自治法》為指導(dǎo)，先后頒布了162條地方性法規(guī)，實行扶貧攻堅、生態(tài)移民、公路建設(shè)、危房改造、安全飲水等重大工程。[3]新疆維吾爾自治區(qū)于2015年制定并頒布了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例，不僅鞏固了當(dāng)?shù)氐拿褡尻P(guān)系，還維護(hù)了社會整體范圍內(nèi)的和諧穩(wěn)定，以明確的條例和法律責(zé)任為保障，實現(xiàn)了當(dāng)?shù)厣鐣卫淼捏w系化、法治化，利于民族地區(qū)的長期穩(wěn)定發(fā)展。

三、西北五市社會治理轉(zhuǎn)型動力機(jī)制

經(jīng)濟(jì)發(fā)展為治理轉(zhuǎn)型鋪墊良好基礎(chǔ)。改革開放以來，西北五市取得了一定成就，西部大開發(fā)的政策支持為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展提供新機(jī)遇，西安在2007年的地區(qū)生產(chǎn)總值為1763.73億元，發(fā)展至2017年已達(dá)7469.85億元，且保持逐年遞增的發(fā)展態(tài)勢;西北五市中經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為滯后的西寧，也在2007-2017年間實現(xiàn)了地區(qū)生產(chǎn)總值由342.46億元到1284.91億元的飛躍，經(jīng)濟(jì)總量的提升為地方政府?dāng)U大社會治理投入、發(fā)展民生事業(yè)提供條件。經(jīng)濟(jì)發(fā)展還帶動了城市建設(shè)水平的提升，如基礎(chǔ)設(shè)施完善、建成區(qū)面積擴(kuò)大、道路長度及人均道路面積擴(kuò)展、大型文體設(shè)施增多等。

政府職能轉(zhuǎn)變和市場力量參與為治理轉(zhuǎn)型提供有力保障。政府在社會發(fā)展中占據(jù)主體地位，是城市治理的領(lǐng)導(dǎo)力量。西北五市在發(fā)展早期注重發(fā)揮政府作用，高度重視城市建設(shè)，一定程度上促進(jìn)了城市發(fā)展，但也不可避免的存在行政化、管理缺位甚至失靈等問題，且與公眾缺乏互動。隨著政府職能與角色轉(zhuǎn)變成為社會發(fā)展的必然趨勢，西北五市也積極調(diào)整政府與其他社會主體的關(guān)系，為市場在社會治理中發(fā)揮作用提供平臺。西北五市社會組織數(shù)量和專業(yè)性的顯著提升、企事業(yè)單位在社會治理中的廣泛參與、公眾對社會治理的普遍關(guān)注等，都體現(xiàn)了西北五市已實現(xiàn)多元主體共同參與社會治理。

開放程度提升進(jìn)一步促進(jìn)治理轉(zhuǎn)型。改革開放及西部大開發(fā)政策的施行打破了西北地區(qū)原有封閉狀態(tài)，西北五市積極開展對外交流與往來，擴(kuò)大了地區(qū)開放程度，既注重發(fā)掘自身存在的不足與發(fā)展?jié)摿Γ仓塾趯W(xué)習(xí)發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，為當(dāng)?shù)厣鐣卫矸绞郊笆侄蔚母镄绿峁┙梃b。

四、西北五市社會治理發(fā)展愿景

為進(jìn)一步提升社會治理水平，西北五市應(yīng)始終堅持重視人民，將人民的評價作為重要評判標(biāo)準(zhǔn)，將提升群眾的生活質(zhì)量及幸福感、安全感、獲得感作為治理的方向與目標(biāo)，致力于實現(xiàn)公共利益最大化，以社會治理帶動建設(shè)高水平、現(xiàn)代化、和諧宜居的城市。治理過程中應(yīng)堅持基本政策方針，遵循方向指引，保障具體工作在宏觀層面的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，避免無序、反復(fù)、低效等問題的出現(xiàn)，同時注重及時聽取多方意見，保障多元主體的共同參與，兼顧不同群體權(quán)益。在治理方式手段的應(yīng)用上，既要重視進(jìn)一步提升科技化、智能化，擴(kuò)大現(xiàn)代化技術(shù)的應(yīng)用范圍，也要重視提升治理的精細(xì)化程度，以更多的人力物力保障治理工作順利進(jìn)行，能在較快時間內(nèi)聚焦實際問題，能開展切實有效的措施手段，能關(guān)注到問題處理的后續(xù)環(huán)節(jié)，使社會治理具備科學(xué)、精準(zhǔn)、高效的特征。在具體問題領(lǐng)域，應(yīng)持續(xù)關(guān)注城市建設(shè)引發(fā)的社會矛盾，重點(diǎn)關(guān)注城市中弱勢及邊緣群體的利益訴求，以處理熱點(diǎn)問題為線索，助力社會治理能力與水平持續(xù)提升。

五、結(jié)語

西北五市社會治理轉(zhuǎn)型已取得成果并持續(xù)深入，在今后的發(fā)展中，西北五市應(yīng)進(jìn)一步推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快城市建設(shè)進(jìn)程，注重解決現(xiàn)實問題，擴(kuò)大對外開放，使自身社會治理繼續(xù)向現(xiàn)代化過渡，繼續(xù)邁進(jìn)其轉(zhuǎn)型之路。

【參考文獻(xiàn)】

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[2] 王宗根.城市化進(jìn)程中“村改居”社區(qū)治理研究[D].蘭州大學(xué)，2016.

[3] 楊曉梅.社會治理創(chuàng)新：寧夏的探索與經(jīng)驗[J].甘肅科技，2016.32（02）4-7.

【作者簡介】張馨月（1996—）女，漢族，陜西西安人，在讀碩士研究生，研究方向：城市社會學(xué)，發(fā)展社會學(xué).