電視問政與城市治理能力提升研究

【摘 要】 本文以西安市《問政時刻》為例，分析了西安市電視問政之于城市治理能力提升的成效，探討了西安市電視問政之于城市治理能力提升的困境，提出進一步完善電視問政、提升城市治理能力的對策建議：培育公共精神，提升政府回應(yīng)能力;完善參與對象，提升政府服務(wù)能力;健全監(jiān)督機制，提升政府監(jiān)管能力。

【關(guān)鍵詞】 電視問政;城市治理能力提升;問政時刻

一、問題的提出

堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標。投射到城市，即推進從城市管理向治理的轉(zhuǎn)型升級。城市，必不可少地成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要構(gòu)成部分。同時，隨著新媒體時代的迅猛發(fā)展，作為治庸問責與改善民生的重要平臺，電視問政應(yīng)運而生，受到社會的廣泛關(guān)注和熱議。

西安市電視問政節(jié)目從2016年4月開始，目前已經(jīng)播出32期，在改進政府工作作風、處理市民生活難題等方面發(fā)揮了重要作用，但現(xiàn)階段也遇到了一些發(fā)展瓶頸。基于此，本文以西安市電視問政為突破口，探討以下三個問題：一是電視問政發(fā)揮了什么作用？二是西安市電視問政之于城市治理能力提升的困境有哪些？三是提出以電視問政為契機提升城市治理能力的對策建議。

二、西安市電視問政之于城市治理能力提升的成效

《問政時刻》是由西安市政府和西安廣播電視臺聯(lián)合主辦的大型時政欄目，于2016年4月8日開始播出，時間固定在每月8號晚8點。節(jié)目圍繞西安市民在平常生活中普遍關(guān)注的熱點、難點問題，對相關(guān)責任部門進行問責監(jiān)督。以“聽民聲，及時回應(yīng)群眾訴求;察民意，主動接受群眾監(jiān)督;促整改，建立長效機制”為形式，構(gòu)建黨政、市民、媒體“三位一體”和黨政界、知識界、行業(yè)企業(yè)界、媒體界“四界聯(lián)動”交流溝通協(xié)商平臺，成為探索城市共治共管、共建共享的重要載體。[1]

1、豐富公民政治參與的形式，激發(fā)市民參與城市治理的熱情

電視問政的出現(xiàn)在一定程度上顛覆了傳統(tǒng)公民參政議政方式的封閉性和有限性，拓寬了公眾政治參與的途徑和渠道，促進政府的權(quán)力在“陽光”下運行，方便市民表達意見、參政議政。不可否認，傳統(tǒng)的公民政治參與方式在表達意見、拓寬渠道等方面具有重要意義，但解決的問題仍然有限。西安市《問政時刻》通過市民反映的突出問題，以錄像視頻的形式表達出來，節(jié)目現(xiàn)場通過與政府官員面對面互動的方式獲得最廣泛地認知。由此，市民可以更加直觀的理解社會問題和政府對社會的管理，是一大創(chuàng)新。

2、提升政府的工作效能，增強了政府公信力

公眾和媒體通過輿論的力量，將政府在公共政策執(zhí)行、履行社會管理、開展公共服務(wù)過程當中出現(xiàn)的偏差和失誤向全社會公眾予以通報，倒逼相關(guān)部門快速做出問題的整改措施，拿出應(yīng)對意見。從圖2可以看出，西安市《問政時刻》自開播以來，問責人數(shù)呈逐年增多，說明針對曝光問題，政府部門的問責力度也不斷加強。西安市的首場電視問政于2016年4月8日晚在西安電視臺現(xiàn)場直播后，引起了各界的認識和關(guān)注，當晚就有數(shù)百萬的觀眾，首期收視率高出頻道同時段平均收視率的4倍。

3、增進市民對城市問題的理解，加強了官民的互動互信

2018年，西安市《問政時刻》共進行了11場電視直播，曝光問題數(shù)115個，事后問責相關(guān)責任人549名，收視份額創(chuàng)新高，其中觀看直播的總?cè)藬?shù)達900多萬人。在節(jié)目直播過程中，市民群眾通過西安網(wǎng)專屬網(wǎng)頁、西安網(wǎng)新浪微博、撥打熱線電話、“長安號”微信公眾號等進行場外提問，同時還通過“無限西安”APP方式參與場外表決投票。另外，西安網(wǎng)專屬網(wǎng)頁還開辟了“我來提問”、“網(wǎng)絡(luò)調(diào)查”、“網(wǎng)絡(luò)投票”等板塊，方便市民在觀看直播的同時，積極參與到對熱點問題的回應(yīng)和測評中來。這些問政參與方式與新媒體的連接，通過網(wǎng)友常用的微信、微博等軟件，進行形式的創(chuàng)新，拓寬了市民政治參與的渠道和形式，更加便捷地了解政府的工作部署和動態(tài)，使得市民更加成熟理性地看待政府的施政方針和治理理念，促進了官民互動互信，增強政府公信力。

三、西安市電視問政之于城市治理能力提升的困境

西安市委、市政府勇于革新傳統(tǒng)治理方式，以電視問政為平臺，引導(dǎo)市民積極參與城市治理，促進政府職能轉(zhuǎn)變。盡管問政取得了一定實效，但是節(jié)目開展四年來，也逐漸暴露出一些問題和困境，限制了電視問政的作用發(fā)揮，距離政府達到善治的目標還比較遠。

1、問政內(nèi)容缺乏公共性，城市治理資源協(xié)調(diào)整合難

西安市電視問政的每一期節(jié)目都需要大量的前期準備，會投入大量的人力物力和財力，包括公共議題的選定、視頻短片的拍攝、參政代表的報名產(chǎn)生等，然而盡管如此，電視問政曝光的問題還是與市民的公共需求存在差距。

一方面，問政內(nèi)容公共性不足，曝光的問題上升不到公共問題層面。圖2可以看出西安市《問政時刻》曝光的問題基本上可以歸納為醫(yī)療教育、工業(yè)化水平、交通秩序等11大類，在各自領(lǐng)域內(nèi)曝光的一些公共議題，如老舊小區(qū)改造難問題、工業(yè)廢棄物排放問題、教育領(lǐng)域小升初問題等，經(jīng)由電視問政環(huán)節(jié)的問詢和報道后，政府層面進行專項整治并制定出臺相關(guān)法律規(guī)定，最后以點帶面，將規(guī)定范圍擴大到整個行業(yè)。[2]然而，節(jié)目中播出的一些社會問題和現(xiàn)象往往只是冰山一角，主要原因就是受電視節(jié)目的能力和局限性，不可避免地存在選擇議題時放大了特定群體的訴求和個體利益的問題。同時，為了提高收視率，電視臺不得不選擇一些群眾呼聲高、社會關(guān)切熱烈的話題進行轉(zhuǎn)播，這樣的結(jié)果是可能限制了某些領(lǐng)域的問題的關(guān)注度。因此，要將曝光的問題上升到公共層面更大限度地符合公共利益，只有政府積極引導(dǎo)公眾的選擇范圍，只有問題真正進入了政策程序，清除制度和體制機制性障礙，城市發(fā)展中出現(xiàn)的各類問題才能得到切實解決。

另一方面，問政內(nèi)容不能充分體現(xiàn)社會總體利益最大化的價值取向。從《問政時刻》的節(jié)目參與者來看，公眾的實際參與率比較低，他們普遍上都是通過觀看節(jié)目曝光的視頻錄像，聽取相關(guān)政府負責人的解釋后對整個政府施政行為進行打分。從一定意義上來說，整體的參與過程還是在政府主導(dǎo)下進行的。在明確了政府責任、獲得了政府承諾后，需要進行整改的政策制定，正如前面分析的一樣，造成問題的相關(guān)利益主體缺失，使得最終制定的決策缺乏共同利益主體的訴求，因而出臺的政策不可避免地存在盲目性和非科學性，難以有效解決公共問題。因此，政府要在現(xiàn)場傾聽多方利益群體的聲音，既要考慮整體利益、長遠利益，又不能忽視局部利益。

2、問政方式參與性不足，城市治理多元主體協(xié)同難

一方面，相關(guān)主體參與的深度不夠，公民參與城市治理的層次還比較淺。從現(xiàn)場發(fā)言情況來看，問政代表團中的人大代表和政協(xié)委員發(fā)言比較活躍，發(fā)言質(zhì)量較高，能夠提出高質(zhì)量的建議。然而，其他的市民代表在臺上充當“看客”的角色，只負責履行舉“哭臉”或“笑臉”牌的職責，全程無發(fā)言，更不能提供具有建設(shè)性、前瞻性的建議意見。從決策建議的有效性來看，每期直播都會邀請到來自西安各大高校、科研院所的社會科學專業(yè)的專家學者們參與直播問政，針對相關(guān)質(zhì)詢和官員答疑進行提問和點評，但是從某種程度上來說，他們的點評更多的是從學理的角度進行分析、歸納和總結(jié)，所提出的建議缺乏實踐經(jīng)驗的驗證，實際操作性不強，使得問政代表的專業(yè)性和代表性大打折扣。

另一方面，相關(guān)主體參與的廣度不夠，多元主體“共治”局面難以構(gòu)建。從當前的電視問政來看，公共事務(wù)治理的廣泛性還遠遠不夠，如電視問政曝光的問題：打通斷頭路問題、違規(guī)排污企業(yè)專項整治問題、假冒偽劣商品制造者等都屬于問題制造者，作為當事人的他們理應(yīng)出現(xiàn)在問政直播大廳，接受問詢和發(fā)言。然而根據(jù)電視問政節(jié)目安排，這些被視為“問題制造者”的群體并沒有被安排在直播現(xiàn)場，而是應(yīng)然地呈現(xiàn)曝光問題，就出現(xiàn)問題情況對相關(guān)政府部門進行問責監(jiān)督。同時，節(jié)目主持人對話語權(quán)的過分掌控限制了公眾問政，主持人過多參與問責質(zhì)詢，不把話題拋回公眾，就會剝奪公眾問政的機會。

3、問政程序反饋受局限，城市綜合治理能力提升難

問政結(jié)束后，政府有必要及時向市民公開問題整改情況，對政府施政情況進行通報，這是保障公民知情權(quán)的需要。同時，評價、反饋也是電視問政管理程序中的重要環(huán)節(jié)。然而，在這些方面西安市電視問政存在以下問題：

一方面，沒有專門的渠道和程序獲知問題整改落實情況。西安電視問政上，問政曝光問題的處理進度流轉(zhuǎn)到了哪個環(huán)節(jié)、是否被擱置、處理過程中是否遇到阻礙或引發(fā)出新的問題，這些進程中各個環(huán)節(jié)監(jiān)控幾乎是一片空白，無處查詢。盡管在本期電視問政結(jié)束后，可以從下一期直播中了解曝光問題處理數(shù)目統(tǒng)計和問責人數(shù)，但是獲取的信息并不完全，對問題整改的每一個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督尚未納入制度性保障中。相關(guān)部門應(yīng)該開發(fā)出專門的網(wǎng)站對事后問題整改的流程和環(huán)節(jié)進行公示、說明，有利于市民群眾從宏觀上、整體上把握。根據(jù)圖3網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查，存在24.6%的公眾對于電視問政節(jié)目存在質(zhì)疑態(tài)度。

另一方面，相關(guān)利益主體沒有建立一條可以在治理行動后對政府政策執(zhí)行質(zhì)量進行評價反饋的渠道。評價反饋是提高政府工作效率的中心環(huán)節(jié)，公眾的需求能否得到滿足，是否實現(xiàn)了公共利益最大化，最有發(fā)言權(quán)的還是廣大人民群眾。所以，有必要在問政結(jié)束后建立一套更為精準和人性化的評價反饋機制，對政府在施政過程當中存在的問題進行評價監(jiān)督，提出行之有效的對策建議。通過建立約束機制，約束政府的越位行為;建立監(jiān)察機制，對政府的不作為行為進行監(jiān)督問責。

四、進一步完善電視問政、提升城市治理能力的思考

表層的治理很難達到治理現(xiàn)代化水平，電視問政節(jié)目必須立足于提升政府治理績效。只有切實推進政府職能轉(zhuǎn)變，努力提升政府治理水平，才能完善電視問政，實現(xiàn)城市善治目標。

1、培育公共精神，提升政府回應(yīng)能力

伴隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，更多的人口涌入城市，城市的發(fā)展達到一個空前程度，各種治理問題也涌現(xiàn)出來，需要能夠在原有治理的基礎(chǔ)上，培育公民良好心態(tài)和精神風貌，即“公共精神”的塑造。培育公共精神、實現(xiàn)公共治理，需要從以下三個方面著手：

一是以電視問政為平臺，對問政中暴露出來的公務(wù)員工作中出現(xiàn)的“慵懶散慢虛”“為官不為”等作風問題以法律的形式進行監(jiān)督，積極回應(yīng)市民關(guān)切的問題，做好后續(xù)整改工作，及時反饋整改進度和結(jié)果，塑正良好的工作風氣。二是完善電視問政選題機制，將真正具有公共性的治理事務(wù)納入公共討論與對話中，最大限度地擴展公共問題的廣度和深度。可以以電視問政為契機，在廣大基層社區(qū)舉辦一系列問政活動，將電視問政的范圍延伸至基層，獲取基層廣大群眾的支持和認，同時向市民傳輸公共理性知識和價值判斷，幫助各利益主體正確認識自身權(quán)利與責任，發(fā)揮多元主體參與政治的內(nèi)生動力。三是以電視問政引發(fā)的大討論為契機創(chuàng)建公共領(lǐng)域，將非政府組織等一些具有自主性的現(xiàn)代公民社會社群組織納入城市治理體系中。既要充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)、統(tǒng)籌作用，該由政府負責的，要當仁不讓，切實做好，不能缺位、錯位;不該由政府直接插手的，決不能大包大攬，要支持社會組織和市民群眾大顯身手，自己解決。同時，要堅持依法治理，按規(guī)則辦事，強化道德約束，規(guī)范社會行為，協(xié)調(diào)各種關(guān)系。[3]

2、完善參與對象，提升政府服務(wù)能力

公民參與是現(xiàn)代公共管理的重要特征，也是衡量政府治理水平高低的重要尺度。最大限度地調(diào)動所有利益相關(guān)者共同參與、協(xié)同行動的社會治理過程，形成社會良性互動、協(xié)同治理的善治局面，[4]需要從以下三個方面著手：

一是提升問政主體的綜合素質(zhì)。問政主體素質(zhì)能力高低影響節(jié)目質(zhì)量的好壞，之前的節(jié)目為了提高公正性，對于報名參與的民眾并沒有過多的要求，只要報名，就可以到現(xiàn)場參加節(jié)目，對官員提出問題，這就導(dǎo)致了因問政主體素質(zhì)不高造成的節(jié)目冷場、跑題的現(xiàn)象。因此，提升問政主體的綜合素質(zhì)，就需要對節(jié)目觀眾素質(zhì)做出一定的要求，從文化程度、社會經(jīng)驗等多方面進行篩選，挑選素質(zhì)相對較高，可以客觀理性思考提出問題的公眾到現(xiàn)場參加問政，杜絕因個人利益和喜好置節(jié)目于不顧的現(xiàn)象。二是提升問政節(jié)目主持人對現(xiàn)場的操控能力。主持人在節(jié)目中代表媒體掌握問政的主動權(quán)，他們按照預(yù)先設(shè)定的程序引導(dǎo)問政的進程，分配表達時間，實現(xiàn)節(jié)目意圖。這就要求主持人除了要有過硬的政治素質(zhì)和媒體素養(yǎng)之外，對行政方面知識的了解也需納入主持人評選的范圍內(nèi)，既要在提問時表現(xiàn)出技巧、深度，快速找出問題的癥結(jié)和解決的途徑，又要在突發(fā)情況時有手段、有魄力地加以調(diào)控，避免因矛盾激化而帶來負面效應(yīng)。[5]三是拓展問政客體對象范圍。電視問政節(jié)目的最終目的并不是讓政府官員“紅臉出汗”，而是要真正解決困擾百姓生活的現(xiàn)實問題。這些實際問題在具體執(zhí)行過程中“一把手”只是發(fā)號施令者，直接接觸政策執(zhí)行的情況并不多，因而在面對公眾質(zhì)詢中可能在現(xiàn)場不能給與公眾滿意的答復(fù)，所以也需要具體執(zhí)行的分管領(lǐng)導(dǎo)和工作人員參加給與從旁解釋、答疑。

3、健全監(jiān)督機制，提升政府監(jiān)管能力

電視問政只是權(quán)力公開運行的一個途徑，若想真正做到約束權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、扎緊制度的籠子，還需要建立健全與電視問政相配套的體制機制，才能實實在在解決問題。[6]

一是健全行政問責機制。只有建立健全行政問責機制，才能保證政府在面對公民的訴求及意見時快速作出反應(yīng)，并制定出相應(yīng)的治理和服務(wù)措施，積極回應(yīng)市民在日常生活中遇到的難題。電視問政的最終目的不是“紅臉出汗”，也不是說得到了政府官員的表態(tài)和承諾就告一段落，最重要的還是要看問題能否得到解決、相關(guān)責任人是否被追責、群眾對于整改結(jié)果是否滿意。二是建立長效追蹤機制。在節(jié)目現(xiàn)場曝光的問題都極具震撼力和視覺沖擊效果，使得官員“紅臉出汗”，在現(xiàn)場對領(lǐng)導(dǎo)和公眾做出整改承諾，確定整改措施和整改時限。針對這些承諾，目前電視問政只是在下期節(jié)目開播前五分鐘對結(jié)果進行通報，缺乏長效追蹤機制，應(yīng)當不定期對之前曝光的問題進行“回頭看”，通過采訪或暗訪的形式進行二次曝光，促進節(jié)目內(nèi)容和監(jiān)督機制的完善，防止官員開“空頭支票”或為了應(yīng)付下期節(jié)目虛假整改。

【注 釋】

[1] 汪迎忠.協(xié)商式電視問政與城市治理能力提升——以杭州文廣集團《我們圓桌會》為例[J].中國廣播電視學刊，2018（08）111-115.

[2] 新浪網(wǎng).聚焦西安電視問政《問政時刻》工作作風轉(zhuǎn)變進行時[EB/OL].https：//k.sina.cn/article_2618630987_9c15234b0270069qf.html？http=fromhttp&subch=onews.

[3] 約翰·克萊頓·托馬斯.孫柏瑛譯.公共決策中的公民參與[M].中國人民大學出版社，2003.128.

[4] 燕繼榮.協(xié)同治理：社會管理創(chuàng)新之道—基于國家與社會關(guān)系的理論思考[J].中國行政管，2013（2）22-26.

[5] 李立景.傳媒化協(xié)同治理模式——基于社會治理框架下的媒介形態(tài)分析[J].寧夏社會科學，2018（03）218-226.

[6] 呂德文.運用公開監(jiān)督重塑治理生態(tài)[J].中國黨政干部論壇，2019（03）86-87.

【參考文獻】

[1] 俞可平. 中國公民社會的興起及其對治理的變遷[M].北京：社會科學文獻出版社，2002.

[2] 楊斌艷.全民動員：媒體參與國家治理的經(jīng)驗和根基[J].青年記者，2019（30）26-27.

[3] 陽春花.國家治理現(xiàn)代化視角下媒體參與公共政策治理研究[J].廣西社會科學，2019（09）38-43.

[4] 西安網(wǎng)[EB/OL].http：//ask.xiancity.cn/.

【作者簡介】賈欣（1993—）女，陜西渭南人，碩士，中共西安市委黨校管理教研部教師，研究方向：社會治理.