鄉村振興背景下農民宅基地財產性收入路徑探析

【摘 要】 本文分析了宅基地收入在農民收入構成中的作用以及制約宅基地財產性收入的因素，提出了提高宅基地財產性收入的建議：保障農民合法宅基地權益;逐步審慎放開宅基地使用權主體限制;創新宅基地財產性收入的實現形式;建立科學合理的利益分配機制。

【關鍵詞】 宅基地;財產性收入;宅基地財產性收入

農民增收歷來是解決“三農”問題的重中之重，鄉村振興戰略更是將生活富裕確定為根本目的。而在農民收入構成中，財產性收入增長的潛力較大，宅基地財產性收入也成為近幾年研究熱點。

一、問題的提出

中國宅基地是一塊極具中國特色的土地，其集體屬性與國有土地都屬于公有制的大范疇，但卻與國有土地在除屬性外的其他方面截然不同，導致這一塊土地極其復雜，成為農村土地改革最滯后的一塊土地。

宅基地，本文專指農村宅基地，是農村村民合法使用或依法批準，用于建造住宅（包括附屬用房和庭院等）的集體所有土地。財產性收入是指家庭擁有的動產（如銀行存款、有價證券）、不動產（如土地、房屋、車輛、收藏品）等所獲得的收入。包括出讓財產使用權所獲得的利息、租金、專利收入;財產營運所獲得的紅利收入、財產增值收益等。[1]

2019年最新一次土地法修訂前，宅基地具有無償分配、永久使用、交易受限的特性，理論上只有住房保障功能，無財產屬性。但現實中，既存在宅基地租賃情況，甚至存在買賣情況，包括城市居民實名或借名買宅基地的非法行為，因此，宅基地的隱性交易一直存在，但并沒有數據表明這部分量有多大。其中大量存在且政府默許的城中村、城郊的宅基地租賃以及土地改革中宅基地“三權分置”的改革試點。

為修法做準備的宅基地試點始終圍繞集約用地、增加農民收入開展，新修訂的土地法也明確鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，因此，當前的制度安排中，宅基地財產性收入已經不是個偽命題，實現了制度突破。

二、宅基地收入在農民收入構成中的作用

1、宅基地收入在農民收入構成中的重要作用

從農民增收的潛能來看，2018年農民收入構成中，家庭經營性收入、工資性收入、轉移性收入、財產性收入分別占36.7%、41%、20%、2.3%，而近十年的變化趨勢顯示（見下圖），家庭經營性收入增幅收窄，工資性收入受市場波動較大從而不穩定，且當前下行壓力較大，轉移性收入受制于財政壓力，而財產性收入目前幾乎處在起點階段，所以未來若有政策紅利，則潛能巨大。因此，農民財產性收入大頭在土地的租金收入，分別為承包地收入、宅基地及其上房屋收入。其中承包地流轉制度已相對成熟，但局限于土地性質，其收入對農民增收貢獻有限，因此，宅基地及其上房屋就成為農民提高財產性收入的關鍵。

2、宅基地收入現狀

一是宅基地價值難以實現。1978-2014年，我國農村常住人口數由7.9億減少到2014年的6.29億，但農村居民點用地面積反而增加了近20%，人均宅基地面積達到230m2。[2]同時，空閑和閑置用地面積為0.3億畝左右，低效用地面積達0.9億畝以上，分別相當于現有城鎮用地規模的1/4和3/4。可見，宅基地閑置與超標成為一個突出問題，既不利于土地集約化利用，又未產生任何價值，形成了極大的浪費。二是宅基地收入差距較大。以上存在的宅基地閑置和超標情況基本位于傳統農區，這是農村宅基地的常態和主流，但在城中村和城郊，大量存在的是以出租為主的“房東經濟”，讓宅基地收入呈現巨大的區域差異。

三、制約宅基地財產性收入的因素

1、制度約束

阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）研究認為，發展中國家農民生活貧困或者收入過低并非因為能力稟賦有限或擁有的資源不足，而是因為不合理的制度約束以及權力的不公平分配。[3]雖然可以解釋為發展中國家在工業化過程中資本積累的必要過程和手段，但這一事實確實也在中國發生了。

首先，城鄉住房建設用地的制度安排存在差異。比如，基于嚴控建設用地，農村嚴格限制一戶一宅，與城市住房的限購政策并不一致。又比如，國有建設用地可以建商品房，而集體建設用地在當前試點中也只能建租賃住房。這種制度安排的緣由如果認為是國有與集體的區別，但顯然國有建設用地與集體建設用地都屬于公有制，個人都只擁有土地的使用權，都沒有所有權。城鄉住房建設用地的制度安排主觀上導致了國有土地與集體土地的土地權屬差異，從而產生了土地地租的權屬級差，加上客觀上的城市與農村的區域差異產生的區域級差，最終拉大了城鄉住房財產性收入的差距。

其次，宅基地之上房屋享有的仍舊是不完全的財產權。財產性收入是財產所有者對財產進行管理、經營并承擔風險所獲得的回報。我們已經明確宅基地是集體所有，但其上房屋為住戶所有，這一點似乎與城市無差別。但宅基地之上房屋的所有者并無完全的所有權，并不能與城市居民一樣來處置自己的房產，“三權分置”后，也只具有出租、抵押等用益物權，即就是試點改革中，集體經營性建設用地也只能入市租賃房市場。

再次，存在制度沖突。新修訂的土地法以及政策層面已經明確鼓勵和支持宅基地的財產性收入，而其他法律如《中華人民共和國物權法》還未及時跟進。目前的物權法雖然賦予宅基地用益物權，但只規定具有占有、使用權，與建設用地使用權和土地承包經營權相比少了收益權，更沒有明確出租、轉用權，且規定宅基地使用權不得抵押。

2、宅基地市場面臨供給側結構性改革

根據第三次全國農業普查，2016年全國農村有46.2%的家庭仍在使用旱廁，82.6%的村生活污水未得到集中處理，74.9%的村沒有電子商務配送站點，67.7%的村沒有幼兒園、托兒所。農村基礎設施建設、公共服務落后，閑置宅基地的環境場域不理想，導致市場望洋興嘆。

3、農民傳統觀念落后

雖然大多數農民都已經認可宅基地是集體的，但房屋是自家的，有的甚至是幾代人辛苦打拼出來的，因此，在農民的傳統觀念里，特別在農一代心目中，賣祖宅或在自己手中丟掉祖宅是可恥的，最起碼是不可取的。而且，越是經濟落后、越需要提高宅基地財產性收入的地區，這種觀念越強烈;相反，經濟發達地區流轉意愿越強。[4]

四、提高宅基地財產性收入的建議

1、保障農民合法宅基地權益

保障農民擁有合法宅基地且確權頒證是提高農民宅基地財產性收入的首要前提。堅決杜絕為增加城市建設用地剝奪農民居住權的情況。調研發現，現實中不少地區存在村民符合申請宅基地條件、而且也需要住房、但宅基地審批凍結的情況，引發群眾不滿，信訪量增加。值得注意的是，新修訂的土地法對人均土地少、不能保障“一戶一宅”的地區，要求采取措施保障村民戶有所居，這當然是保障農民居住權益的制度突破，要防止地方政府以此為借口出現新的剝奪農民居住權的行為，應堅持農村建設用地特別是住宅建設用地應首先保證“一戶一宅”。明確并真正落實宅基地用益物權，賦予農民對宅基地更充分的占有、使用、收益和轉讓權以及繼承權，是提高宅基地財產性收入的前提條件，也是宅基地制度改革的突破口，必須使其真正成為農民的財產，而非僅僅是居住保障。

2、逐步審慎放開宅基地使用權主體限制

“三權分置”下宅基地使用權的交易主體已不受限制，宅基地的使用權可自愿有償流轉給非本集體經濟組織成員，但在自住的前提下，“三權分置”就只能是針對閑置宅基地。放開閑置宅基地的使用權主體固然盤活了這部分土地價值，但大量存在的仍舊是農民自住的宅基地，建議借鑒城中村或城郊的做法，將超標的宅基地，在農戶自愿的前提下，可將超標部分自租，或交給村集體統一出租，這就盤活了超標宅基地的土地價值，還可能在將來退出時區別對待，減輕征地成本。對于村內的其他存量建設用地，根據規劃，在所有權不變前提下，嘗試適度放開使用權主體，比如除本集體經濟組織成員，可嘗試逐漸對本籍非農戶、本地非農戶放開，但注意約束好其權利，如期限、繼承等問題，既滿足了鄉愁需求，又實現宅基地使用權在城鄉之間有限度流動。

3、創新宅基地財產性收入的實現形式

首先，分區域實施。城中村、城邊村以租賃住房為主;自然資源或文化資源稟賦較好的村落著眼長遠，以鄉村民宿或共享村落的形式活化村莊;遠郊或基礎條件較差的村落可自愿有償退出，實現宅基地的價值化。其次，在符合規劃前提下，既可實行以實物為載體的自主開發、社會資本開發、共建共享、入股開發等，也可進行指標交易、抵押融資等。

4、建立科學合理的利益分配機制

建立科學合理的政府、村集體與村民的宅基地收益分配機制。對以村集體或村民個人為主體的宅基地使用權交易所得，應以農民為收益主體，村集體可適當提留，提留部分用于村集體公共服務建設。對國家征收的集體建設用地，特別涉及有宅基地的，應適當考慮一級補償之外建立溢價補償機制。利益分配方式可借鑒城市房產交易辦法，從按比例分成逐漸過度為以稅收為調節。

【參考文獻】

[1] 張旭東，劉錚.國家統計局專家：居民財產性收入快速提升是大趨勢[EB/OL].新華網.

[2] 龍花樓.中國鄉村轉型發展與土地利用[M].北京：科學出版社，2012.

[3] 阿馬蒂亞·森.以自由看待發展[M]. 北京：中國人民大學出版社，2002.

[4] 趙國玲.農戶宅基地流轉意愿的影響因素分析——基于湖北二縣市的農戶調查研究[J]. 長江流域資源與環境，2009.12.1121-1124.

【作者簡介】

任孟娥（1973—）女，陜西高陵人，法學碩士，西安市委黨校副教授，主要從事農村政治學、社會學研究.