新發展理念與國家統一法律職業資格制度

林洋

【摘 要】 在十九大報告中，“堅持新發展理念”是新時代下堅持和發展中國特色社會主義的十四條基本方略之一。文章首先指出了當前基層法治隊伍建設存在的問題，如專業人員隊伍若小、法治合力減弱;疑難案件增多、放寬政策依賴和培訓力度較低、培訓機制落后等。其次，指出法律職業范圍與資格認定、國家統一法律職業資格考試以及法律職業職前培訓等制度是對新發展理念的踐行，有利于為優化基層法治隊伍找準突破口和切入點，從而全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治國家。

【關鍵詞】 新發展理念;國家統一法律職業資格制度;基層法治隊伍

“發展是黨執政興國的第一要務，是解決中國所有問題的關鍵。”[1]在十九大報告中，“堅持新發展理念”是新時代下堅持和發展中國特色社會主義的十四條基本方略之一。法治中國建設作為中國特色社會主義事業的組成部分，要貫徹落實新發展理念。國家統一法律職業資格制度與法律職業共同體緊密關聯，直接影響法治中國建設，要將新發展理念融入其中。而基層法治是全面依法治國根基，關系到全面依法治國的成敗，基層法治隊伍是基層法治建設的保障，是提高基層社會治理法治化水平重要條件。在此背景下，文章先指出基層法治建設的典型問題，再進一步闡明新發展理念與國家統一法律職業資格制度的邏輯關系，提出相應對策，優化基層法治隊伍，更加完美地建設基層法治。

一、新發展理念與國家統一法律職業資格制度

1、基層法治面臨專業人員隊伍不足、法治合力減弱問題

現實中，司法所、派出所和派出法庭往往承擔絕大多數的基層法律事務。司法所一般包含法律援助、人民調解、普法宣傳、社區矯正以及安置幫教的五種具體職能，也要協助政府做好綜治維穩和信訪工作，還需與派出所一同開展消防安檢活動，協助民政局、農業農村局等上級單位進行基層矛盾糾紛的調查化解，甚至收新農保款、新農合款等工作也要司法所參與。類似地，派出所在基層法治建設中，擔負居民戶口、危險品管理、違法犯罪活動預防與制止、治安案件調處、法制宣傳等諸多任務，但與司法所一樣職數有限，很多派出所的治安警務室難以保證固定值班人員堅守。此外，承擔全國90%左右案件審判任務的基層法院，其派出法庭雖為訴訟便利、減輕訟累而設立，但基層法官同樣面臨著“人力不足體力補”局面。以上的種種現實困境造成當前基層法治建設合力大大減弱。

2、法律職業范圍與資格認定

“法律職業是一國建構法治程序不可或缺的中介，它往往肩負著多重使命。”[2]2018年，《國家統一法律職業資格考試實施辦法》規定：初任法官、初任檢察官，申請律師執業、公證員執業和初次擔任法律類仲裁員，以及行政機關中初次從事行政處罰決定審核、行政復議、行政裁決、法律顧問的公務員，應當通過國家統一法律職業資格考試，取得法律職業資格。在取得法律職業資格條件上，《國家統一法律職業資格考試實施辦法》要求：具備全日制普通高等學校法學類本科學歷并獲得學士及以上學位;全日制普通高等學校非法學類本科及以上學歷，并獲得法律碩士、法學碩士及以上學位;全日制普通高等學校非法學類本科及以上學歷并獲得相應學位且從事法律工作滿三年。

《國家統一法律職業資格考試實施辦法》關于法律職業范圍與資格認定的條文反映出開放發展理念。具體來說，主要是國家統一法律職業資格制度完成由“資格單一的考試”向“資格統一的考試”的實質轉變，實施“統一資格考試”，一種標準的、專業的和基本覆蓋法律職業的考試，是全面依法治國的重要一環，是符合中國經濟社會快速發展特征的應然之舉。為此，《國家統一法律職業資格考試實施辦法》基本上對應著法律職業共同體，這不僅擴大了法治中國建設的人才基礎，吸引從事法律職業的社會個體參與到法治中國建設;而且讓法律事務的處理變得專業化和社會化，有利于層出不窮的風險矛盾的防范化解。

3、基層法治隊伍優化路徑

開放發展理念強調中國特色社會主義事業各方面工作中各類人員及活動范圍的合理擴大化。“法治工作隊伍，也就是法治隊伍。”[3]針對專業人員縮小、法治合力減弱的問題，首先，要考慮發揮各類律師尤其公職律師的特殊作用，積極推進“一村一律師”工作制度，形成“律師走進基層、法律服務基層、守護基層穩定”的工作格局。其次，與西方社會通過自下而上的改革，形成完備系統的法律制度不同，中國特色社會主義法治國家建設則主要依靠自上而下的“壓力型”方式進行，加之鄉鎮的執法權限較少，但涉法事務紛繁復雜。立足地方實際，在機構編制、財政預算允許的情況下，可以考慮在鄉鎮一級設立相對獨立的專業法制機構，明確三定方案，將其納入地方財政的保障范圍之內后，制定篩選標準并建立準入機制，從法學專家等法律精英群體中聘請法律顧問。最后，法治隊伍建設要注重人文關懷，聯系財政、電力等有關部門，適時解決基層法治隊伍在福利待遇、用電等方面的困難，改善生活條件;要加大走訪慰問頻率，關注長期奮戰在基層一線的人員，關心患病和家庭變故的困難人員生活質量;要建立法律從業人員綜合管理制度，強化法律職業保障，建立法官、司法行政人員等職務序列和工資正常提高機制，確保關心基層、熱愛基層、了解基層和奉獻基層的優秀法律人才把基層作為其干事創業的好平臺。

二、推行國家統一法律職業資格考試是創新發展理念指導下的法治探索

1、基層法治面臨疑難案件增多、放寬政策依賴問題

根據《中國法院的司法改革（2013-2018）》白皮書，截止2018年年底，全國法院通過登記方式立案的數量在6489萬件以上，當場登記立案率在95%以上。其中，2018年全國法院受理案件為2800萬件，同比上升8.8%，審結執結案件為2516.8萬件，同比上升10.6%。數據表明人民法院立案多，卻有結案難執行難的不足。究其原因，基層疑難案件日益增多是完成審結執結目標的主要阻力，此類案件中有大量社會風險，基層群眾矛盾糾紛化解難度提高，致使基層法院執法辦案工作處于超負荷狀態。另一方面，考慮不同地區法治建設進度，司法部設立放寬入職條件，應試人員的考試成績達到放寬地區合格線，可向戶籍所在地的市司法行政機關申請C類法律職業資格證書，申請當地律師執業。而放寬政策在長期實施后，造成部分地區法律從業人員對放寬政策的過度依賴，法律從業人員再參加考試獲得A類法律職業資格證書的積極性主動性不夠，專業素養也隨之降低。

2、國家統一法律職業資格考試

1986年，全國律師資格考試正式啟動。2002年，國家統一司法考試接替全國律師資格考試。2018年，國家統一司法考試被國家統一法律職業資格考試替代。“考試名稱”的變化是一種貫穿至法治中國建設始終的“制度”建設。國家統一法律職業資格考試雖與國家統一司法考試都采用全國統一命題、統一評卷和統一確定合格分數線，考試成績及合格分數線由司法部統一公布，一年舉行一次，包括客觀題和主觀題兩大考試題型;但是客觀題、主觀題兩種考試題型都采用“機考”，即計算機化考試方式，“一考變兩考”，即是客觀題考試成績合格應試人員方可進入下一階段的主觀題考試，客觀題考試合格成績在本年度和下一個考試年度內有效，這是國家統一法律職業資格考試的最大亮點和變化。

推行國家統一法律職業資格考試是創新發展理念指導下的法治探索。一方面，計算機答題有助于個體適應信息社會快速發展的新變化，抬高法律職業準入門檻。另一方面，考試內容包括應試人員從事法律職業必須具備的政治素養、業務能力和職業倫理，利于增強法律從業人員應對各種各樣的現實問題的能力，增強專業化水準;又利于引導法律從業人員在合理獲取物質利益同時，銘記道德律令，恪守行業操守，并堅持正確的長期的職業發展規劃，將維護社會公平正義作為開展法律工作的重要出發點和落腳點。

3、基層法治隊伍優化路徑

創新發展理念要求在中國特色社會主義事業各方面工作中，把握客觀世界的發展變化趨勢，在認識和實踐上有新的思想和對的行動。取消放寬政策是對取得法律職業資格條件發生變化的有力應對，既取消改革前（國家統一司法考試）戶籍在放寬地區的法律類專業專科生可參加考試的規定，又促使改革后專科生通過提升學歷來獲得參加考試的資格。2018年和2019年，司法部分別發布當年的考試公告，并作補充說明：特別規定的地區可以將報名學歷條件放寬為高等學校本科學歷。但考慮疑難案件增多、放寬政策依賴的問題，除邊疆少數民族地區或特別落后地區之外，對法律職業放寬政策有步驟有條件地予以取消，以取得A類法律職業資格證書作為任職條件;對先前依照放寬條件任職的人員，也要求其在一定年限內取得A類法律職業資格證書，推動法律從業人員專業素養實質提升。

此外，基層法律服務作為一項具有中國特色的法律服務制度，在構建國家統一法律職業資格制度大背景下，基層法律服務工作者也要通過參加國家統一法律職業資格考試獲得更多的法律知識和辦案技能，順應新時代下廣大基層群眾對基層法律服務的新期待和新要求。

三、踐行協調發展理念，優化基層法治隊伍

1、基層法治面臨培訓力度較低、培訓機制落后問題

基層干部培訓是黨的干部教育工作重要內容，也是黨一直延續的優良傳統。基層法治作為“一線工作”，無論是司法助理員、派出所民警還是基層法官等都與廣大人民群眾“面對面”，絕大多數的工作時間是在和基層民眾打交道、為基層民眾解難題，其接受教育培訓的次數和效果將影響到服務意識、服務能力尤其是專業素養的提升。領導干部是全面依法治國的“關鍵少數”，部分領導干部認為法治建設消耗大量時間精力，法治考核占比不足，共性指標、專業化指標以及社會評價指標未協調有序、落細落小。同時，部分工作人員違背“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”工作準則的現象時有發生，言高于法、權高于法、知法犯法的情形依然存在。另一方面，基層是熟人社會，天理、國法與人情交織，正式制度與非正式制度并存，基層法律工作者處理各類事務難度大，未能熟練運用法律手段。長此以往，基層社會訴訟不斷、上訪頻發、基層治理“四化”水平被拉低。

2、法律職業職前培訓

2015年，《關于完善國家統一法律職業資格制度的意見》針對法律從業人員職前培訓不足問題，把法律職業職前培訓作為今后法學教育工作重心之一。一方面，采用“先選后訓”新培訓模式，實行嚴格法律職業準入制度，培訓合格才能從事法律職業。另一方面，做好三種籌劃;第一，通過實施好國家統一法律職業資格考試制度和培訓經費保障制度，完善國家統一法律職業資格考試和培訓基礎設施，兼顧部門間的協調配合;第二，法官、檢察官選任等制度與國家統一法律職業資格制度銜接，行政執法人員持證上崗、資格授予與國家統一法律職業資格考試銜接，將部分地區、部門以取得法律職業資格為依據，推廣有關人員簡化或免除相應等級執法資格考試的做法;第三，做好輿論引導，加大宣傳解讀力度，公布國家統一法律職業資格制度實施方案和公告，符合考生和社會預期。

協調發展最直接表現是“補短板”，協調發展理念對建立國家統一法律職業資格制度實踐具有導向作用。“統籌兼顧是中國共產黨的一個科學方法論。”[4]法律從業人員的職業素養高低不同，從事法律職業的主觀動機也優劣混合，該“短板”會極大降低法治中國建設的科學化與專業化水平，協調發展理念則是一種“對癥良藥”。為此，《關于完善國家統一法律職業資格制度的意見》要求進一步做實法律職業職前培訓工作，對法律從業人員進行綜合性考核，通過實訓環節厘清并分辨出法律從業人員職業道德與業務素養的高低，為中國特色社會主義新時代下法律職業共同體的健康成長營造良好的氛圍。

3、基層法治隊伍優化路徑

協調發展理念要求對經濟社會發展各方面工作中不足的部分予以補充和完善。為補足培訓力度較低、培訓機制落后的“短板”，造就一支德才兼備的高素質法治隊伍。一是把思想政治教育放在第一位。結合“不忘初心、牢記使命”主題教育，更加深入地學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，不斷磨礪忠誠干凈擔當的政治品格，引導基層法治隊伍把法治工作視為極其崇高的政治使命，與社會主義法治理念同行，自覺在工作中運用法治思維和法治方式，推進基層社會治理法治化。二是黨的十八屆四中全會提出要“強化基層法治隊伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制，推進法治干部下基層活動”。黨校要集中舉辦更新知識暨學法用法輪訓班、政法業務專題培訓班等重要班次，在“黨校大講堂”和“鄉鎮干部學習講堂”中多邀請法學專家授課，利用“七一”主題黨課和領導干部“冬訓”等節點，重點宣講國家法律法規;高校要依托優質師資力量，多為基層法治隊伍開設講座，增強基層法治建設的科學理性比重，并結合學科建設情況，優化教學課程設計，完善教學評價體系，由繼續教育學院提升基層法治隊伍學歷層次。

【參考文獻】

[1] 習近平.在慶祝中國共產黨成立九十周年大會上的講話[M].北京：人民出版社，2016.15.

[2] 范進學.法律職業：概念、主體及其倫理[J].山東大學學報（哲學社會科學版），2000（5）24-32.

[3] 張文顯.大力加強法治工作隊伍建設[N].人民法院報，2014-11-19（5）.

[4] 謝方東.把握“兩學一做”的方法論[N].光明日報，2017-3-7（15）.

【作者簡介】

林 洋（1991—）男，漢族，安徽六安人，法學碩士，中共紹興市上虞區委黨校助理講師，主要從事基層法治研究.