順應(yīng)“放管服”改革要求 改進(jìn)消防監(jiān)督執(zhí)法工作

摘要：本文結(jié)合“放管服”（簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)）改革工作要求，就如何加強(qiáng)和改進(jìn)消防監(jiān)督執(zhí)法工作談幾點(diǎn)看法。

關(guān)鍵詞：放管服;要求;改進(jìn);監(jiān)督;執(zhí)法

“放管服”是以人民為中心的重要舉措，是激發(fā)市場(chǎng)動(dòng)力，使資源配置更加合理的重要推手，在不斷深化“放管服”政策改革的背景下，企業(yè)消防許可審批流程不斷簡(jiǎn)化，許可材料大幅度減少，審批效率也得到了很大的提升，企業(yè)辦證難問(wèn)題得到了解決，市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻進(jìn)一步降低。但是我們同時(shí)也看到在長(zhǎng)時(shí)間的消防許可嚴(yán)格審核的影響下，部分企業(yè)經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為消防許可“寬進(jìn)”政策代表著國(guó)家減低了消防監(jiān)管要求的思想誤區(qū)，由此而導(dǎo)致了企業(yè)消防安全主體責(zé)任意識(shí)不高，消防安全工作上處于被動(dòng)狀態(tài)。因此加強(qiáng)事中事后的消防安全監(jiān)管對(duì)于守住消防底線，排查消防安全隱患，提升消防安全水平，保障群眾生命財(cái)產(chǎn)安全意義重大。2019年5月30日印發(fā)的《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持消防安全監(jiān)管要放管并重、寬進(jìn)嚴(yán)管，堅(jiān)持公開(kāi)透明、規(guī)范有序，健全執(zhí)法制度、創(chuàng)新執(zhí)法方式，規(guī)范執(zhí)法行為。因此改進(jìn)消防監(jiān)督執(zhí)法方式是新形勢(shì)下加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的必然要求。

1 消防安全監(jiān)督執(zhí)法存在的問(wèn)題

1.1存在失控漏管的現(xiàn)象

消防監(jiān)管體系在長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)都是實(shí)行屬地管理和分級(jí)管理制度，基層派出所消防警組負(fù)責(zé)三級(jí)以下消防安全企業(yè)的日常監(jiān)管，但是目前派出所警組普遍存在警力不足的現(xiàn)象，有限的警力資源主要應(yīng)用于維護(hù)社會(huì)治安，查辦案件等，同時(shí)由于三級(jí)消防安全單位存在多、小、散、消防安全基礎(chǔ)薄弱等現(xiàn)象，如果嚴(yán)格規(guī)范地檢查一個(gè)企業(yè)，需要至少兩名執(zhí)法人員檢查兩個(gè)小時(shí)左右，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模大的企業(yè)檢查時(shí)間更久，導(dǎo)致了對(duì)于三級(jí)消防單位的監(jiān)管基本處于放松狀態(tài)，很難面面俱到，有些單位甚至長(zhǎng)時(shí)間不建立消防安全企業(yè)檔案，對(duì)轄區(qū)的消防安全形勢(shì)不了解、不清楚。

1.2安全隱患整改不力

根據(jù)消防監(jiān)督檢查要求，對(duì)于消防安全檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要依法處理，責(zé)令改正是最常用的消防監(jiān)管手段，但是在現(xiàn)實(shí)中往往存在檢查出的安全隱患多，但是下達(dá)正式的《責(zé)令改正通知書(shū)》要求限期責(zé)令改正的安全隱患比較少，大部分的問(wèn)題都采用了口頭要求整改或者監(jiān)督檢查記錄表的方式進(jìn)行，部分企業(yè)為了節(jié)約整改成本、減少消防安全的人力物力投入，對(duì)于口頭要求整改的事項(xiàng)往往敷衍和拖延，甚至置之不理，由于監(jiān)管力量有限，監(jiān)管部門(mén)也沒(méi)有對(duì)下達(dá)的《責(zé)令改正通知書(shū)》進(jìn)行及時(shí)跟蹤復(fù)查，或者對(duì)于復(fù)查整改不合格的單位沒(méi)有根據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行立案處罰，造成了責(zé)令整改效能不能得到應(yīng)有的發(fā)揮。

1.3執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

不同地區(qū)或者同一地區(qū)不同執(zhí)法辦案人員對(duì)消防的法律法規(guī)理解不一致，對(duì)違法行為的定性、證據(jù)充足的認(rèn)定，處罰的幅度上不統(tǒng)一，尤其在行政處罰自由權(quán)的使用方面，缺乏統(tǒng)一的自由裁量基準(zhǔn)，減輕和從輕處罰隨意，基本上是案件承辦人員根據(jù)違法企業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)狀況提出行政處罰建議為主。這就存在同一性質(zhì)的違法行為，在處罰的幅度上差別較大，影響了行政處罰的公正性，給執(zhí)法辦案過(guò)程帶來(lái)了權(quán)力尋租空間，也帶來(lái)了廉政風(fēng)險(xiǎn)。

1.4“服”和“管”之間存在執(zhí)法困惑

修改后的《消防法》對(duì)于違法企業(yè)的行政處罰幅度大幅度提升，對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)營(yíng)狀況不佳的企業(yè)來(lái)說(shuō)，違法成本較重，有可能一次處罰就能導(dǎo)致企業(yè)停業(yè)，但是企業(yè)的消防硬件設(shè)施改造投入的人力物力財(cái)力也較多，執(zhí)法人員在服務(wù)指導(dǎo)消防安全設(shè)施薄弱的企業(yè)做好消防安全工作的時(shí)候會(huì)遇到企業(yè)沒(méi)有能力按照要求整改的情況，如果嚴(yán)格按照法律要求來(lái)立案處罰，企業(yè)將無(wú)法繳納高昂的罰款，或者給企業(yè)的經(jīng)營(yíng)帶來(lái)巨大打擊，激化社會(huì)矛盾。同時(shí)消防安全體制改革后，消防安全管理部門(mén)和住建管理部門(mén)都是受地方管理，地方政府出于保護(hù)地方企業(yè)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定考慮，對(duì)于企業(yè)的輕微的消防安全違法行為采取寬容的態(tài)度，執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)為企業(yè)說(shuō)情的情況較多，如果此時(shí)無(wú)視說(shuō)情，嚴(yán)格執(zhí)法的話，可能被視為不近人情，沒(méi)有大局意識(shí)。所以執(zhí)法人員在服務(wù)企業(yè)發(fā)展、保民生、促經(jīng)濟(jì)建設(shè)和嚴(yán)格執(zhí)法、消除安全隱患、保障群眾生命財(cái)產(chǎn)安全方面之間難以把握平衡，存在執(zhí)法困惑。

2 改進(jìn)消防安全監(jiān)管的舉措

2.1建立并嚴(yán)格執(zhí)行消防風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定制度

針對(duì)消防安全監(jiān)管力量不足的情況，要依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，監(jiān)管部門(mén)和行政審批部門(mén)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)共享，建立企業(yè)檔案，并根據(jù)企業(yè)所處的行業(yè)、規(guī)模、地理位置和消防設(shè)施水平等評(píng)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，科學(xué)分配監(jiān)管資源，引導(dǎo)監(jiān)管資源向風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)系數(shù)高的企業(yè)傾斜。消防監(jiān)督管理部門(mén)要以風(fēng)險(xiǎn)分析為基礎(chǔ)，結(jié)合企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)別、經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)及規(guī)模、消防安全管理水平和監(jiān)督管理記錄情況，按照風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)，劃分消防安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，并結(jié)合當(dāng)?shù)乇O(jiān)管資源和監(jiān)管能力，對(duì)企業(yè)實(shí)施不同程度的監(jiān)督管理。消防安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理工作應(yīng)當(dāng)遵循風(fēng)險(xiǎn)分析、量化評(píng)價(jià)、動(dòng)態(tài)管理、客觀公正的原則。風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)分表的評(píng)分指標(biāo)要做到數(shù)據(jù)化，通過(guò)數(shù)據(jù)化體現(xiàn)出差異，選擇指標(biāo)時(shí)也要考慮是否便于數(shù)學(xué)計(jì)算和分析，能否進(jìn)行定量處理，同時(shí)要有可比性，通過(guò)對(duì)比找出不同對(duì)象的共同點(diǎn)，按照共同點(diǎn)設(shè)計(jì)評(píng)分指標(biāo)，對(duì)于具體的情況，還應(yīng)該采取調(diào)整權(quán)重的方法，綜合評(píng)價(jià)。此外還要遵循系統(tǒng)性原則，注重各個(gè)評(píng)分指標(biāo)之間邏輯關(guān)系，它們要從不同的角度反應(yīng)消防管理工作的主要特征和狀態(tài)，各指標(biāo)之間是相互獨(dú)立但是又彼此存在聯(lián)系，從上到下，從宏觀到微觀，不斷深入，形成一個(gè)完整的考評(píng)體系。

2.2堅(jiān)持“雙隨機(jī)，一公開(kāi)”檢查制度

以往的監(jiān)督檢查模式為分片包干、定點(diǎn)聯(lián)系，而“雙隨機(jī)”的檢查人員和被檢查單位都是在消防監(jiān)管系統(tǒng)上自動(dòng)組合，隨機(jī)抽取產(chǎn)生，在檢查過(guò)程中，執(zhí)法人員將利用“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”消防監(jiān)管系統(tǒng)開(kāi)展檢查，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題可實(shí)現(xiàn)當(dāng)場(chǎng)錄入、拍照取證、信息上傳、電子簽字等執(zhí)法流程。“雙隨機(jī)，一公開(kāi)”作為一種全新的消防監(jiān)管方式，在規(guī)范執(zhí)法行為，促進(jìn)公正執(zhí)法、廉潔執(zhí)法，提高監(jiān)管效能，減少執(zhí)法因素有極大的積極意義，所以要抓緊建立完善“一單、兩庫(kù)、一細(xì)則”，即建立公布隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單、建立檢查對(duì)象名錄庫(kù)和執(zhí)法檢查人員名錄庫(kù)、制定隨機(jī)抽查工作細(xì)則，將雙隨機(jī)檢查機(jī)制常態(tài)化，在做好“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管工作的同時(shí)，對(duì)通過(guò)投訴舉報(bào)、轉(zhuǎn)辦交辦、數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)等發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)個(gè)案線索，要立即實(shí)施檢查、處置;需要立案查處的，要按照行政處罰程序規(guī)定進(jìn)行調(diào)查處理。要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，對(duì)通過(guò)上述渠道發(fā)現(xiàn)的普遍性問(wèn)題和消防存在的突出風(fēng)險(xiǎn)，要通過(guò)雙隨機(jī)抽查等方式，對(duì)所涉抽查事項(xiàng)開(kāi)展有針對(duì)性的專(zhuān)項(xiàng)檢查，并根據(jù)實(shí)際情況確定抽查比例，確保不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)。此外還要在官網(wǎng)、微信公眾號(hào)開(kāi)設(shè)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”消防監(jiān)管信息系統(tǒng)入口，方便群眾和企業(yè)查閱抽查事項(xiàng)、抽查計(jì)劃、查處結(jié)果等信息。社會(huì)單位登錄系統(tǒng)后還可以預(yù)約抽查時(shí)間、修改單位基本信息、對(duì)執(zhí)法情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2.3全面推行智能化執(zhí)法

充分發(fā)揮云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、數(shù)字化和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，優(yōu)化工作流程，以執(zhí)法系統(tǒng)互聯(lián)互通為基礎(chǔ)，以執(zhí)法數(shù)據(jù)共享和目標(biāo)，將企業(yè)主體系統(tǒng)、行政審批系統(tǒng)和監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)融合，建立執(zhí)法終端APP，執(zhí)法人員通過(guò)智能執(zhí)法系統(tǒng)，GPS定位快速顯示出周邊的需要檢查的企業(yè)單位，在系統(tǒng)上還可以直觀查找到該企業(yè)的負(fù)責(zé)人、聯(lián)系方式、許可信息和歷史檢查、處罰記錄，做到檢查有的放矢，在檢查過(guò)程中根據(jù)系統(tǒng)中的檢查模板，進(jìn)行逐條地檢查，檢查模板里還將自動(dòng)對(duì)具體不符合的項(xiàng)目提供監(jiān)督建議和處罰依據(jù)，生成檢查意見(jiàn)表和《責(zé)令改正通知書(shū)》，最后檢查人員通過(guò)便攜式打印機(jī)，將檢查結(jié)果打印出來(lái)給負(fù)責(zé)人簽字。相對(duì)于傳統(tǒng)的手寫(xiě)執(zhí)法記錄，智能執(zhí)法能通過(guò)模板執(zhí)行全方位、無(wú)漏洞的監(jiān)管，同時(shí)系統(tǒng)自動(dòng)生成的監(jiān)督建議和法律依據(jù)，減少了人為搜尋適用法律條款的時(shí)間和引用法律條款不當(dāng)?shù)那樾?。此外領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)也能通過(guò)執(zhí)法系統(tǒng)對(duì)執(zhí)法人員的執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督，通過(guò)執(zhí)法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)了解到監(jiān)管覆蓋面和工作完成情況。執(zhí)法記錄也基本實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上痕跡化長(zhǎng)期保存管理和整個(gè)執(zhí)法過(guò)程的透明化。

2.4設(shè)置消防行政處罰自由裁量基準(zhǔn)

目前消防的行政處罰自由裁量規(guī)定只對(duì)從重處罰、從輕處罰、減輕處罰和免于處罰的情形做出了籠統(tǒng)的規(guī)定，各地區(qū)和案件承辦人在運(yùn)用上不盡相同，造成了爭(zhēng)議較多，行政處罰自由裁量基準(zhǔn)是在行政處罰自由裁量規(guī)定基礎(chǔ)上的進(jìn)一步細(xì)化，對(duì)于構(gòu)建公正、公平的執(zhí)法環(huán)境，提升行政處罰的嚴(yán)謹(jǐn)性，降低執(zhí)法廉政風(fēng)險(xiǎn)有極大意義，行政處罰自由裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定從重、從輕、減輕的具體情形，對(duì)于不在規(guī)定情形內(nèi)的行為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格進(jìn)行居中處罰，并且要規(guī)定從重、從輕、減輕處罰的罰款幅度和法定罰款上下限的關(guān)系，還需要確定《消防法》和相關(guān)法律法規(guī)各條款的處罰幅度，比如針對(duì)《消防法》第五十八條第一款規(guī)定的三萬(wàn)元以上和三十萬(wàn)元以下罰款的幅度，行政處罰自由裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)明確從重、從輕和減輕情形的相應(yīng)幅度，以便執(zhí)法人員嚴(yán)格依法處罰。

順應(yīng)放管服要求，消防監(jiān)督執(zhí)法一定要解放思想，實(shí)事求是，立足于現(xiàn)狀，找到制約消防監(jiān)督執(zhí)法的因素，堅(jiān)持實(shí)行“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”制度，規(guī)范執(zhí)法行為、加強(qiáng)制度保障、運(yùn)用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)豐富執(zhí)法方式，以提升監(jiān)管水平，切實(shí)保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

作者簡(jiǎn)介：

廖毅，研究生學(xué)歷， 工程師，研究方向：行政監(jiān)督執(zhí)法。