我國銀行存款保險制度縱橫談

姚潔

銀行存款保險制度對于保護家庭儲蓄資金安全具有極其重要的意義。我國銀行存款保險制度設立較晚，目前還存在著存款保險基金管理機構職權不明晰、存款賠付上限缺乏靈活性、與審慎監管政策融合度低、信息披露共享機制不健全等缺陷。針對這些問題，應從細化存款保險基金管理機構的定位與職權、修改保險賠付上限、加強金融監管政策協同、建立金融信息披露共享機制四個方面予以規制。

我國銀行存款保險的制度考察

銀行存款保險制度在國外是一項比較成熟的保障中小儲戶儲蓄資金安全的制度，是指以商業銀行為投保人，以儲戶為受益人向專門的存款保險機構投保。當商業銀行遭遇兌付危機或破產等情況下，由存款保險機構向儲戶理賠的保險機制。

我國的銀行存款保險制度設立較晚，直到2015年5月1日，我國才正式實施《存款保險條例》。《存款保險條例》的實施標志著我國存款保險制度正式確立。由于歷史和經濟體制的緣故，我國商業銀行一直為純粹國有。在銀行系統的運作中，我國政府實際是對銀行中的存款安全承擔著隱性擔保責任。銀行存款保險制度的實施，將商業銀行的存款安全推向市場，使得政府為商業銀行兜底，這是進一步深化金融體制改革的必然要求。

按照《存款保險條例》的規定，我國存款保險機制主要規則如下：

第一，要求商業銀行強制參保。商業銀行在是否參保一事上沒有選擇權，由于存款保險制度屬于社會保障性法律，存款保險機構也屬于非盈利機構，因此為了保護儲蓄者利益，所有商業銀行都需參保。

第二，實行限額賠付制度。限額賠付是指并不是對儲戶所有的儲蓄資產進行全額賠付，而是最高賠付人民幣50萬元。據統計，50萬元的最高賠付金額足以覆蓋全國99.63%的存款。

第三，實行差額保險費率制度。各投保商業銀行所適用費率的高低由保險基金管理機構根據投保行的經營管理和風險狀況等綜合評估而定。

第四，保險基金管理機構對問題銀行具有一定的風險早期干預和處置的職能。

我國銀行存款保險制度的缺陷

存款保險基金管理機構職權不明晰。域外存款保險機構大多屬于商業組織，不具備公共管理主體資格。中國的法律對于存款保險機構的銀行業監管權的規定還太過模糊，既沒有明確該權力的性質，也沒有載明該權力的內容。在這種情況下，我們對于該權力的屬性職能通過邏輯推導得出。按照《銀行存款保險條例》的設計，存款保險的保費是由中國人民銀行負責收集和管理的，而存款保險機構本身也是中國人民銀行的內設機構（其未來是否分離還未確定）。從法規的這種邏輯來推斷，銀行存款保險基金管理機構應該具有一定的行政職能。從法律的效力來看，《銀行存款保險條例》屬于國務院頒布的行政法規，其法律效力低于其他金融監督法律。如果通過法律授予存款保險基金管理機構以相應的監管職權，則有可能與其他金融監管法律的授權相沖突，同時也存在被其他銀行業監管部門干預的可能性。

存款賠付上限缺乏靈活性。當下我國存款賠付限額上限是一個確定數字，即前文所述，最高的賠付額為50萬元人民幣。這種固定數額的賠付上限規定并未考慮到經濟發展的情況。銀行存款保險制度是一種典型的社會保障性法律，其立法目的是保障居民最根本的利益——存款資金安全。銀行存款保險所能覆蓋的范圍也就是保障金額的上限，是按照絕大部分中國普通老百姓的存款金額所能夠達到的上限所設立的。也就是說，如果發生銀行機構的擠兌或倒閉事件，50萬元人民幣的保險賠償額足以彌補絕大部分中國普通居民的存款損失。然而，經濟的發展并非固定不變，貨幣也會發生通貨膨脹、購買力下降的等情況。

目前最高賠付額的賠付上限足以覆蓋絕大多數居民存款，但是隨著時間的推移，這一比例必然會毫無意外的下降。此外，由于法律存在滯后性，每次修改法律的周期都很長，成本也很高，因此這一標準不可能經常變動。

風險差別費率與審慎監管政策融合度低。當下我國正在如火如荼地進行金融領域深化改革，但這些改革政策的融合度較低，不利于形成監管合力，容易造成監管空白與監管重疊，效率低下。十九大后，我國金融監管的基本紅線是“守住不發生系統性金融風險的底線”，因此，防止系統性金融風險的發生是各種金融改革的重中之重。金融監管目前最主要的問題就是各種監管政策和制度之間存在沖突，這樣極有可能會造成監管重疊沖突和監管空白。

信息披露共享機制不健全。銀行存款保險風險差別費率的確定，需要各商業銀行整合本機構的金融數據才能得到更為準確的結果。各個商業銀行數據的真實性、完整性直接涉及銀行存款保險費率的有效性，這對于控制金融風險極為重要。然而，我國當下的信息披露和信息共享機制還沒有將存款保險納入視野，這一方面反映出共享和披露機制不完善，另一方面反映了在相關硬件提升和制度對接方面還存在較大的改進空間。

完善我國存款保險機制的建議

細化存款保險基金管理機構的定位與職權。對于保險基金管理機構的定位與職權的細化，能確保其行使監督管理權力時有法可依，即使其對商業銀行采取的各種介入措施科學、合法、合理。一方面，至少從法律形式上確保其不會產生過大的裁量權與判定權，同時亦要有具體的實施辦法;另一方面，只有在法律明文規定的基礎上，具備操作可能性，實質上的處置措施才會是合理的、科學的。

為使銀行存款保險基金的運行成本得到控制甚至是極大降低，銀行存款保險基金管理機構必須施行更為積極有效的監管機制。從這個角度來說，《存款保險條例》對存款保險基金管理機構的授權條款，需要更進一步明確和細化其對于銀行風險控制、監測和介入的權力。要擴大存款保險基金管理機構的風險防范權限，以促進和完善存款保險預警機制。具體來說，這主要包括：首先，要完善存款保險基金管理機構和中國人民銀行對銀行業重大系統性金融風險的識別和對可能發生的其他金融災難的預警機制。其次、要賦予存款保險基金或金融穩定機構應對這些問題的緊急行動權限。存款保險基金管理機構處置發生擠兌危機或破產的銀行，是體現其監管機構權威的關鍵。根據《中華人民共和國銀行業監督管理法》和《中華人民共和國商業銀行法》的有關規定，問題銀行應該由銀保監會接管，負責破產銀行的機構重組、注銷、清算等事項，因此，應該在兩者之間建立監管協調機制。

改銀行存款保險賠付上限的固定制為浮動制。在確定銀行存款保險賠付上限時，應根據國內經濟發展水平、人均可支配收入水平、平均居民存款數額、社會保障水平等一系列因素綜合考慮。從操作層面上說，可以按照居民的金融素養和綜合收入水平，考慮在每個固定的時間周期內進行調整。比如，按照每三年一次的頻率，結合以上因素，重訂存款補償上限，以保證保險賠付能夠覆蓋絕大多數公民。只要這樣，才能增強人民群眾的安全感，有利于擴大參保人群，減少金融機構流動性波動風險。

加強金融監管政策的協同。應該借助金融穩定委員會的統領地位，加強金融監管政策的協同，融合各項監管政策標準。在確定銀行存款保險風險差別費率時，要遵循提高銀行數據使用效率的原則，遵循審慎監管與金融消費者保護相結合的原則，這是形成政策協同效應的關鍵。

建立金融信息披露共享機制。金融信息披露共享監管數據庫的建立，既是提高數據使用效率的關鍵，也是提高金融風險監管精準度的客觀要求。應該為存款保險建立專門的數據共享渠道。在避免銀行核心業務和商業秘密信息泄露的基礎上，建立存款保險信息共享機制，使央行、商業銀行和銀保監會及時掌握金融市場發展趨勢，從而為每一個政策制定相應的監管目標提供數據支持。

（資助基金：河南省教育廳人文社會科學研究項目資助“基于《存款保險條例》的銀行監管權配置研究”2019-ZZJH-017）

（信陽師范學院）