從經驗到精準：基于大數據的網絡輿情治理研究

潘娟

截至2020年3月，我國網民數量增至9.04億，互聯網普及率達到64.5%，全民進入到一個互聯網應用廣泛、人人都是麥克風的全媒體時代。網絡成為一種新的社會形態，拓展了人們的生存空間，網絡輿情更加紛繁復雜。黨的十九大報告強調，要加強互聯網內容建設，建立網絡綜合治理體系，營造清朗的網絡空間。這也意味著網絡輿情治理面臨著更大挑戰，需要不斷創新，以適應新時代的新要求。

一、網絡輿情治理的現實困境

（一）信息消除即輿情化解的媒介性思維讓輿情治理淺嘗輒止

人們對網絡的認識秉持著“網絡工具說”和“網絡社會屬性說”兩種不同的看法。當前網絡輿情治理更多承接了“網絡工具說”的理念，即認為網絡是一種媒介和工具，其主要功能是信息傳播，人們在網絡中表現出來的行為是現實社會的延伸和擴展，政府是單一的管理主體。這種強烈的媒介思維認為，信息傳播了輿情就擴散了，信息消除了輿情就化解了，故實踐中多采取刪、堵、封、瞞、拖等手段開展治理活動。但這只是讓輿情表面上看起來化解了，卻并沒有消解公眾情緒及其背后的社會矛盾和問題，反而降低了當事主體化解危機的可能性，在以后遇到同質輿情時仍然重復昨天的故事。

（二）法律法規體系不適應網絡輿情治理的實踐需要

自1994年以來，我國先后起草、制定、頒布了多部互聯網法律、行政法規、部門規章以及司法解釋，但完善的法律法規體系并沒有形成，其不適應性體現在三方面。一是缺乏統一規劃，管理權限交叉，縱向沒有統籌考慮，橫向缺乏有效溝通，與高效的輿情應對需要統籌協調、形成合力的要求極不相稱;二是立法滯后于網絡發展需要，新興領域出現法律真空，現有法律法規無能為力;三是現實社會法律遷移到網絡社會出現的不適應性，現實社會內容越來越多投射到網絡社會中，但互聯網的社會屬性決定了其涉及的主要法律關系及調整對象都發生了巨大變化，現實社會適用的法律并不能完全滿足網絡社會的需要，網絡輿情治理實踐中總是出現法律空白或不適用，依法治網的力度、精度和信度受到諸多限制。

（三）技術不足與標準缺乏形成粗放化的網絡輿情治理定勢

我國輿情治理中技術的運用主要體現在兩方面：一是運用技術手段對輿情進行監測，對搜集到的信息進行初步分析和研判，實施預警;二是輿情危機發生后，采用刪、堵、攔、斷等方式對網上信息進行處理。當前，尚無統一完備的監測、分析、研判系統，缺乏標準的量化指標，數據挖掘輔助治理決策尚處于起步階段。治理主體根據數據形成網絡輿情治理需求的意識、能力以及將這種需求轉化為有效治理的能力不足，數據分析能力不足，通過對網絡輿情數據的分析，預測和判斷未來網絡輿情治理的特征和發展趨勢的能力不夠。網絡輿情治理多是經驗型的粗放化的模糊治理，導致治理成本高、治理效果不佳。

（四）傳統的輿情管控手段在治理實踐中的作用逐步式微

基于我國科層制、垂直化的社會治理體系，網絡輿情治理也是在相對封閉的環境下強調橫向分工協作、縱向等級管理的模式，這在初期階段治理效果不錯。網絡社會形成后，人的思想觀念、相互關系、社會結構等發生了變化，但實踐中重處置輕監測、重引導輕研判、重管控輕治理、重線下輕線上的理念與行為依然大量存在，政府多處于被動狀態且以管控為主，多采用條件反射式回應、簡單粗放式輿情引導、技術選擇式輿情干預、通道阻斷式輿情屏蔽等方式予以應對，多起事件證明這種傳統的單向、強制、剛性的治理模式效果逐步式微。

二、大數據破解網絡輿情治理困境的可行性

（一）大數據思維助推網絡輿情治理重應對輕處置理念的消解

社交媒體的廣泛運用促使海量數據產生，數據成為社交媒體賴以存在的基礎。強調全部數據、相關關系的大數據理念也逐步改變著我們的治理理念。傳統的網絡輿情治理是從事件倒推，通過邏輯分析，尋找因果關系并做出事件處置決策和輿情引導策略，更多依靠的是局部抽樣數據和因果關系的經驗型決策。大數據思維的治理是從風險監測、研判與預測開始，對海量數據進行挖掘和量化，分析事物、要素間的相關關系進而做出決策，其核心是預測，網絡輿情治理要在預測的基礎上做出科學研判，分析趨勢，防患于未然。

（二）大數據的全部數據破解網絡輿情整體掌控不足的困境

大數據是輿情精細化研判、科學決策和有效引導的基礎。以前的網絡輿情數據收集多關注個案、關注因果關系，且會根據一定主觀意圖來選擇部分數據，做出分析和判斷，某種程度上會偏離真實的輿情狀況并引起決策失誤。運用大數據，可突破抽樣分析的思維，實現對網站信息、三微一端、移動短視頻等用戶原創數據、各類經營活動中的運營數據和各類可穿戴設備產生的感知數據等的全面抓取和記錄，全面掌握整個社會輿情的所有數據，突破傳統治理模式下抽樣數據或主觀劃定數據范圍的限制，真實掌握社會現狀，全面分析輿情態勢。

（三）大數據的相關性分析破解網絡輿情研判不夠精準的困境

基于廣泛而充分的事實依據做出的輿情治理決策才會有針對性和實效性。傳統的輿情治理決策是在抽樣數據及其因果關系分析基礎上加上個人經驗而作出的，難以保證其科學性和精準性。大數據技術的信息聚集、數據挖掘和網絡傳遞能力能將原始大數據加工成能解釋、預測輿情現象的精煉數據，通過數據采集系統、分析研判系統、輔助決策系統、決策后果模擬系統、決策效果追蹤評估與反饋系統等來增強決策的科學性、精準化和數據化，形成“用數據決策、用數據治理”的管理機制，全面準確地把握網民情緒特點，預判輿情發展態勢，解決治理中的復雜問題，提高治理效能。

（四）大數據發展帶來的立法完善為網絡輿情治理法律法規體系完善提供契機

大數據的廣泛應用，互聯網+在各行各業的滲透，帶來了人們對現行互聯網法律法規體系建設與執法的深入反思。實踐表明，大數據涵蓋的范圍已經遠遠超出我國傳統法律法規的規定，制度的真空和法律的不相適應性逐步顯露，如數據保護性法律欠缺等。而借助技術優勢、網絡制度霸權和數據霸權，以美國為首的西方勢力一直以“網絡自由”的名義試圖營建網絡意識形態霸權，這勢必會加劇意識形態領域的風險。數據與輿情相輔相成，故大數據立法的完善過程也是網絡輿情治理法律法規體系完善的過程。

三、基于大數據的網絡輿情治理實現

（一）樹立預防為先、多主體協同理念，實現輿情治理源頭化與多元化

一是樹立常態化預防預控為先的治理理念。首先，國家有要求。從黨的十八大到十九大，都在強化落實預防為先、源頭治理理念。十八大報告強調，要“加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制”;黨的十八屆五中全會上，習近平總書記強調，我們必須把防風險擺在突出位置;十九大報告強調，要更加自覺地防范風險。其次，實踐有需要。天津8·12爆炸事件、四川太伏中學一學生死亡事件等多起事件表明，輿情敏感度低、風險防范不足成為引發輿情危機的重要因素。最后，現實有支撐。大數據讓提前感知風險、防范風險“有數可循、有據可依”。

二是樹立開放與協同治理理念。互聯網已成為共享信息、表達訴求、社會減壓的重要平臺，但寬松的信息進入環境、把關人作用的弱化和公眾媒介素養的參差不齊，導致各類信息真假難辨，流言謠言泛濫。網絡輿情是海量繁雜的輿情數據，輿情治理對象不僅僅是新聞輿論，還有相互關聯的數據信息，隨著信息生產、傳播和獲取的便捷，話語權呈現多元化特點，輿論話語權不再壟斷在政府和傳統主流媒體手中，政府不再是輿情治理的唯一主體，而成為多主體治理體系的主導者。因此，要摒棄傳統管制思維，樹立信息開放的治理理念和互動引導思維，充分發揮社會組織、公民的力量參與到輿情治理中來。

（二）完善法律法規體系，實現網絡輿情治理法治化與體系化

一是加快國家層面立法，調整現行法律法規適用性。近年來，我國陸續出臺和修正了多部法律法規，如《中華人民共和國網絡安全法》《互聯網群組信息服務管理規定》等，對于輿情回應的相關規定散見于各年政府公開工作要點及其實施意見中，但仍缺乏一套權責分明、銜接順暢的法律法規體系，故有必要制定出體現信息技術發展、大數據時代特點的網絡輿情治理的國家層面統領性法律及配套規章制度，來明確政府、媒體、公眾、社會組織在網絡空間中的權利和義務，規范網絡傳播行為，清晰界定網絡犯罪行為，形成統一的治理標準。同時，要加強現實社會法律法規在網絡虛擬社會中的適應性研究。現實社會中的管理活動、主體關系越來越多地映射到網絡社會中，同時又有網絡社會的獨特特征，如網絡虛擬財產的繼承問題等，現實中的法律不能完全適應網絡社會發展需要，故應理順和確定網絡虛擬社會中的主要法律關系及調整對象，調整現行法律法規。

二是加大法律治理網絡輿情的執法力度。有法必依、執法必嚴、違法必究才能真正實現輿情治理的法治化。目前，對人肉搜索、網絡水軍、網絡炒作、網絡造謠等網絡社會行為多采取開展專項行動來進行打擊、規范，尚未形成常態化的規范管理。常態化的治理是任何網上行為都應在法律的框架下進行，嚴格按照法律法規對明確的不法行為予以嚴懲，打破運動式治理帶來的僥幸心理。輿情治理領域的嚴格執法相對來說是一個新的領域，執法人員的法制觀念、對法律法規的認識和理解、執法能力、網絡輿情素養等都關乎著執法的徹底性和有效性，都關乎著輿情治理的效果。要做好執法工作，需要從以下三方面著手：一是執法過程中要熟悉法律規定，準確運用法律，執法符合法律程序，不能錯用濫用法律條文，濫用自由裁量權，任意擴大權力邊界。二是嚴格監督執法行為和過程，對不嚴格依法執法的部門和個體要嚴格追責。三是加強執法隊伍建設，建立一套完善的能力提升機制、激勵機制、監督機制、約束機制和容錯機制。

（三）發揮大數據預防預測核心作用，實現輿情治理數據化與精準化

大數據帶給網絡輿情治理的影響更直接的是在技術層面，主要體現在全方位監測輿情、全面搜集輿情數據、定量分析輿情數據、挖掘各類輿情數據的相關性、精細化研判輿情趨勢、科學決策輿情應對措施等。

一是以實時輿情監測防范為導向，讓輿情防控從滯后化、粗放化走向實時化、精準化。“治未病之病”是應對輿情危機的上上之策。基于大數據的網絡輿情治理的核心價值在于預防，通過搜集全部信息，計算、分析、挖掘信息的相關性，預測網絡輿情的趨勢走向，提前做好防范工作。建立一套完整的風險監測預警與防范體系，對已知風險源實施實時、獨立的監測，建立可視化和智能化的分析模型，模擬風險的發生及其影響范圍，精準預測變化趨勢，科學預測風險發生概率和時間，在風險發生時自動預警，及時采取防控措施，抵抗風險災難;政府通過互聯網、物聯網、云計算等技術對各類媒體和平臺的海量“微信息”“微事件”進行分類監測、動態采集，建立數據模型進行智能化分析，以便在大量信息當中發現“信號”，找到社會沖突發生的征兆，建立感知、分析、預警和反饋機制，準確預測可能出現的風險，及時進行精準防控，把矛盾解決在爆發之前，從而降低風險和損失。

二是以精細化研判和精準預測為重點，實現輿情治理從經驗型決策走向數據化決策。運用大數據的全部數據和相關性特性，建立前述的各類模型系統進行深入挖掘分析，用數據驅動的方式，預判輿情走勢，解決復雜問題，提高治理效能。具體而言，首先將監測的時間點提前到輿情危機真空期，挖掘出海量相關信息;然后建立輿情量化標準指標體系，將輿情數據進行標準量化;接著通過自然語言處理、模式識別、關聯分析、聚類分析、語義分析等技術，結合人工經驗，建立演化模型對標準化數據進行分析，模擬真實網絡輿情的演變過程，分析事件的傳播情況與特征、關注程度、公眾意見傾向，研判未來輿情發展的態勢和影響，實現超出常規經驗范圍的精準化預測，制定應對方案和引導策略，真正實現“分析過去，研判現在，預測未來”的思維轉變和治理變革。

（四）創新網絡輿情風險治理機制，實現輿情治理常態化與規范化

黨的十八大報告首次明確提出網絡社會治理命題，這是互聯網治理機制頂層設計的重大突破。網絡輿情治理是社會治理的重要方面，牽扯到社會的各個方面，需要建立健全多主體協同治理溝通、公眾參與決策、輿情收集監測、研判預警、處置引導、善后評估等多個機制。著眼于目前實際，我們認為首要應抓好數據開放共享流通、輿情風險評估和輿情善后評估三個機制。

一是數據開放共享流通機制。數據是治理的基礎，科層制下形成的信息孤島阻礙了資源共享，使得社會治理成本高、成效低，間接觸發了更多的輿情危機。進入“互聯網+”時代后，線上治理服務碎片化帶來了信息孤島2.0版本，加之政府數據開放存在不愿開放、不敢開放、不會開放等問題，資源仍不能進行有效整合，必然帶來輿情危機爆發率的增長和輿情信息不對稱帶來的次生災害。因此，應建立數據開放共享流通機制，對不涉及國家安全和秘密的數據予以開放，打破數據壁壘、連接信息孤島、加快輿情數據供給，推進輿情數據開放，實現輿情數據有效流轉。

二是建立“輿評”機制。發揮大數據預防預測的核心功能，在全面監測社會輿情數據和累積案例基礎上，制定重大政策、重大項目、重大活動和突發事件輿情風險評估辦法。運用矩陣法、專家會商法等對網絡輿情風險進行識別、評估，建立輿情風險臺賬，編制完善輿情應急預案，并通過開展演練來檢驗和完善預案。“辦法”應遵循“誰實施、誰評估、誰報審”的原則，如涉及多地區、多行業、多部門，則由牽頭單位承擔主體責任，其他單位配合并承擔相應責任。辦法制定和實施過程中，發揮宣傳部門、網信部門等行業主管部門的統籌、指導、協調和督促作用及專業研究機構的專家作用。“辦法”要準確區分、細化輿情涉及的不同群體的不同訴求，制定分級、分類、分層的風險控制措施，增強輿情引導和治理的針對性。

三是完善網絡輿情善后評估機制。完善的輿情善后評估能夠有效減少輿情危機發生、增強危機應對能力。一個輿情事件之后，要對預案、事件本身信息、應對方案與效果等進行全方位的理性分析評估，找出事件背后復雜的原因，分析體制、機制、法制和能力等方面的問題并予以改正，進而規避和減少同類風險再次發生。

四、結語

大數據改變了傳統的輿情治理思維，為網絡輿情的監測、預測、研判和引導帶來強大的技術支撐，但也不可避免對輿情治理帶來新的挑戰。一方面，海量的分散性數據、信息的選擇性傳播、信息碎片化傳播與輿情情緒化生產讓網絡輿情更加復雜多變。另一方面，低質量數據可能導致決策失誤，人類可能走入技術的盲目求新和過分依賴數據的怪圈，進而帶來思維的固化與決策的僵化，陷入“數據萬能”的困境。

網絡輿情治理是一個多元的生態有機體，面對的復雜性會隨著經濟社會環境的變化不斷加劇。我們要以循數治理理念為基本、以完善的法律體系為依據、以權責明晰的職能機構為主導、以廣泛的社會協同為輔助、以過硬的技術手段為支撐開展基于大數據的網絡輿情治理活動，在治理決策中堅持將法、理、情相結合，將數據分析和治理主體的自身經驗相結合，既要廣泛運用大數據為網絡輿情治理服務，又要保持大數據在使用與決策過程中的必要張力，才能堅持正確輿論導向，營造清朗的網絡空間。

基金項目：2018年重慶市社科培育項目“融媒體時代突發事件輿情導控風險治理研究”（項目編號：2018PY67）階段性成果。

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作者單位：中共重慶市委黨校應急管理培訓中心

責任編輯：胡 越