治理語境下鄉村振興中鄉鎮職能的制度外顯

鐘崇鶴

黨的十九大提出了實施鄉村振興的重大戰略部署，黨的十九屆四中全會明確了“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護”的政府五大核心職能，2019年8月中央頒發的農村工作條例明確指出了當前農村工作的主要任務，這些重要會議和文件為界定新時代的鄉鎮職能提供了重要依據。但由于鄉鎮層級的特殊性和基礎地位以及落實基層減負的要求，如何促進鄉鎮履好職盡到責，發揮其在鄉村振興和新時代農村工作中的重要作用，進一步明晰鄉鎮職能，顯得尤為迫切和重要。根據當前鄉鎮的實際，本文討論的鄉鎮職能包括鄉鎮黨委、政府、人大等部門的綜合性職能，并主要以重慶市的鄉鎮職能作為論述背景。

一、當前鄉鎮職能發揮存在的主要問題

鄉鎮上聯中央、下接鄉村社會，是我國最基層的行政機構，在當代我國的政治體制和國家治理體系中發揮著不可替代的作用。但由于鄉鎮處于行政權力的最基層地位，面臨人少面廣事雜財弱權輕的境況，全面履行從上到下安排的各項艱巨任務面臨諸多困難，職能發揮存在諸多不適。

（一）權責不對稱的履職困惑

權責對等是管理的基本要求，是一個主體履行自己基本職能的基礎。多年來，由于鄉鎮職能不清晰，職權存在弱化，考核存在泛化等問題，鄉鎮權力與責任不對等，往往存在著小權力大責任，鄉鎮成為萬能政府、無限政府，進而轉變為“無奈”政府。“上面千條線，下面一根針”轉化為“上面千把錘，下面一根釘”，這種權責嚴重不對等的情況讓鄉鎮政府處于無可奈何的地步。鄉鎮還面臨著在行政措施上并無獨立權力的窘境，而由此造成群眾在建房、環保、市政管理等方面權利訴求不能得到高效低成本的滿足。而這樣的罵名和責任卻往往僅由權責不對稱的鄉鎮承擔，并且由此產生的信訪維穩、群眾滿意度調查、民調考核等指標讓鄉鎮苦不堪言。同時一些看似群眾自愿的要求，如醫保參保、扶貧信貸、種養殖保險等，卻向鄉鎮下達完成指標，并納入年度考核內容，使鄉鎮心有余而力不足。

（二）工作多而雜的履職困難

要列舉當前鄉鎮工作職責清單是一個很困難的問題，所有上級部門承擔的工作都會或多或少向下級衍生傳遞甚至加碼，從政府具有的“五大職能”到“三大攻堅戰”，到部門之間責任不清的困難事，再到涉及群眾的各種雜事，都使鄉鎮有繁多的職責。上級分部門、分科室的工作在鄉鎮往往只由一個科室承擔，一個人甚至需要對應完成上級多個部門安排的工作。同時，鄉鎮的副職領導干部必須分管多類多項工作，分管上級幾個部門安排的工作任務。一些自上而下的工作，鄉鎮既無專門機構，又無專業人才和專業設備，使鄉鎮在履行這些職責時面臨不少尷尬和困難。

（三）人手少財力弱的履職困境

在工作多任務重權力小的情況下，當前鄉鎮還面臨一個十分緊迫的問題，就是人手少財力弱的普遍困境。當前，絕大多數鄉鎮缺編嚴重，一些鄉鎮的缺編數量超過了20%。鄉鎮作為最基層的政權，由于工作任務重、待遇相對低、社會地位差等原因，導致人才難留，不少有才干的年輕人千方百計離開鄉鎮到上級部門工作;鄉鎮一些優秀的年輕人才常常又以掛職鍛煉、抽調借用、中心工作抽借等方式被上級部門使用，使本就緊缺的鄉鎮人員更加匱乏。而在統收統支的財政管理體制下，鄉鎮一級幾乎沒有獨立的財權，上級的資金劃撥后都有固定的支出項目，甚至有的還需要鄉鎮適當配套，鄉鎮要發展經濟，開展農村基礎建設，多數項目必須有上級的立項才能實施，為發展本地經濟和改善民生，向上爭取項目成為鄉鎮一項艱巨而技術含量極高的工作，也是鄉鎮主要領導最為費心費力的活動。

二、鄉村振興背景下鄉鎮的主要職能

如何減輕鄉鎮在履行職能上存在的缺位、越位和錯位問題，鄉村振興戰略的實施和農村工作條例的施行，為規范鄉鎮職能提供了依據。當前鄉鎮職能可以從以下六個方面進行表述。

（一）發展農村經濟

發展是執政興國的第一要務，是推動鄉村振興的物質前提和關鍵。發展農村經濟的核心在于如何讓農村產業興旺起來，因而發展農村經濟是鄉鎮的首要職能。當前，發展農村經濟關鍵在于加快深入推進農民土地承包的經營權流轉，深化農業供給側結構性改革，構建農業生產經營產業體系現代化，提升農村一二三產業融合發展的實效，增加農產品附加值，讓農業經濟效益提升，持續增進農民的富裕富足;充分挖掘轄區各種資源優勢，發展壯大農村集體經濟，讓集體經濟的活力得到釋放，讓村級組織在基層迸發出活力與朝氣。同時，嚴格落實嚴守耕地紅線政策，農業基礎地位絕不動搖，國家糧食安全戰略基礎得到有效夯實。堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固和擴大脫貧攻堅成果。

（二）加強社會治理

社會治理是政府的重要職能，基層社會治理是鄉鎮職能履行的薄弱環節。要深入貫徹落實十九屆四中全會精神，積極探索深化村民自治實踐，發揮農村鄉賢和各類社會組織的能動作用，建立健全黨組織有力領導下的自我治理、依法治理和德育治理相結合的鄉村治理體系，建設朝氣蓬勃和諧自治的鄉村社會;讓基層自主協商民主協商的形式得到有效豐富，提高群眾對社會治理的參與度，促進農村基層民主健康有序發展。強化群眾法治意識教育，讓農村黑惡勢力和宗族違法勢力無處可遁，對各類違法犯罪的行為進行嚴厲打擊，特別是對侵害農村老年人和婦女兒童合法權益行為要嚴懲不貸，保障好人民群眾的合法利益，讓農村社會公平正義真正得到有效維護。對各類非法宗教的傳播活動予以堅決取締，讓邪教組織在農村無處遁形，鞏固農村基層政權。

（三）推動鄉村文明

鄉村文明程度高低、鄉風正與不正可以看作鄉村振興戰略成敗的重要標準，也是作為衡量農村全面小康社會實現程度的重要指標，不斷促進鄉村文明程度是鄉鎮的重要職能。當前迫切需要建好用好新時代文明實踐中心，組建本土人才與本地優秀師資在農民群眾中深入開展習近平新時代中國特色社會主義思想宣傳教育，積極培育和踐行社會主義核心價值觀。實施廣播村村響工程，讓農村地區的思想道德品質得到提升，讓中華農耕文明得到傳承和弘揚，讓農村傳統文化的價值得以彰顯，讓封建迷信、粗俗濫習、陳規陋習得到革除，讓農村的面貌得到改善。積極依托本地特色資源讓農村群眾的精神文明創建活起來、動起來，讓農民群眾的精神文化生活不再荒蕪、不再單調，鼓勵農民新村小區化管理，養成農民良好的健康衛生習慣，提高鄉村社會文明程度。

（四）改善農村民生

群眾生活富裕是鄉村振興的目標，是檢驗鄉村振興最重要的指標，是鄉鎮職能履行的重要目的。要積極爭取財政資金投入流向本地，吸引工商資本在本地投資，在農村不斷促進產業興旺的基礎上，持續推進農民增收致富，重點是要積極引導形成特色優勢產業;科學長遠規劃農村地區的公共基礎設施，不斷下大力氣持續改善群眾的生產生活條件。加大在農村教育、醫療衛生、基本養老、文化體育、社會保障等農村社會事業的持續投入，讓廣大農村群眾實現幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等均等化公共服務，共享國家改革發展成果。

（五）優化生態環境

要把綠色發展理念作為重要執政理念，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的要求。對農村的生態環境進行系統綜合治理，讓綠色農業興起來、活起來，向綠色要效益，筑牢食品安全的第一道防線。加強農村生態環境保護，加大對農村環境保護基礎設施的投入，采取有效激勵措施，讓農村群眾對自己的人居環境有更高的要求和更實的做法，攜手讓自己的家園美起來。

（六）夯實基層黨建

農村基層黨建是做好農村一切事務的根本保證。認真履行農村基層黨建主體責任，堅持抓鄉促村，選優配強基層黨組織書記，讓軟弱渙散村（社區）級黨組織得到有效整頓提升，以制度建設保障好村級黨組織日常運轉的經費支持;以提升組織力、戰斗力為重點，突出政治功能，確保農村基層黨組織具有充沛的戰斗精神和組織活力，讓黨員在基層帶動引導、模范引領。堅持農村基層黨組織領導地位毫不動搖，合理有序推進村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人;加強村黨組織對群團組織的領導，發揮它們的積極作用。建立健全對農村權力運行的監督制度，下大力氣持續整治侵害農民合法權益的腐敗問題、不正之風，讓村務監督委員會機制真正得到有效運行，讓村里的重大事項決策真正做到“四議兩公開”，透明合法，有理有據。

三、促進鄉鎮職能完善的幾點建議

鄉鎮在我國政權層級中發揮的作用和在實施鄉村振興中的功能不言而喻，但鄉鎮當前在履職中面臨的困境更是不容忽視，要讓鄉鎮發揮好上述六大職能，需要自上而下采取必要的改革和落實相關要求。筆者認為主要需要從以下幾個方面著力解決。

（一）落實中央對基層減負要求

2019年是中央規定的基層減負年，各地通過精簡會議、文件、考核等較大地減少了對基層造成的負擔，但與基層實際感受和期望還存在差距，不能用形式主義做表面文章來減輕基層負擔，形式主義、官僚主義的頑瘴痼疾還需要進一步下大力氣尋求真正解決之道。要借鑒深入貫徹落實中央八項規定精神要求的機制，鍥而不舍抓長遠、持之以恒建機制，讓基層從過多過長的會議、太多而重復的材料報表、頻繁而雜多的考核和調研中解放出來，充分利用資源共享和大數據的優勢，讓基層負擔得到切實減輕，讓本就人手不夠的鄉鎮從這些負擔中得到釋放，從而有更多的時間和精力履行好基層應承擔的職能職責。

（二）加大政策向基層傾斜力度

要通過多元福利政策傾斜，使人們愿意到鄉鎮工作，人才愿意到鄉鎮發展，使他們在工作中獲得成就感，在實干中成就自己的事業。要在鄉鎮工作補貼、職務職級晉升、專業技術聘任等方面加大對鄉鎮工作人員的激勵力度，使這些政策能夠吸引人才到基層長期扎根。要加大對鄉鎮的財力支持，實施專門的鄉鎮財政收支管理辦法，使鄉鎮有人干事、有錢辦事。

（三）深化鄉鎮機構人員改革

在鄉鎮的機構設置中，除共通的機構鄉鎮必須設置外，要給予鄉鎮更大的自主權，在不突破機構設置和領導職數的前提下，以有利于推進工作為目標，允許鄉鎮根據自身實際設置內設機構。改變鄉鎮人員身份編制復雜的現狀，逐步建立統一的鄉鎮人員身份編制，解決目前鄉鎮工作人員工作相同或相近，但身份和待遇不同而產生的不夠合理、不夠公平的問題。

作者單位：中共重慶市榮昌區委黨校

責任編輯：鐘學麗