美俄“下一代軍控”戰略博弈與中國的選擇

羅曦

2019年10月1日，慶祝中華人民共和國成立70周年大會在北京天安門廣場隆重舉行。圖為受閱的東風-31甲改核導彈方隊。

早在2018年初宣布退出《中導條約》意向以來，美國一直利用各種場合強拉中國進入多邊軍控談判，軍控談判成為美國實施對華戰略競爭“組合拳”中的一個。對新時期中國的核力量發展和軍控外交工作提出了新挑戰。

美國緣何急推“下一代軍控”

4月6日，美國助理國務卿克里斯托弗·福特在國務院網站上發表《美國“下一代軍控”的優先任務》報告，正式提出“下一代軍控”（Next-Generation Arms Control）概念，表示美當前軍控與防擴散工作的首要任務，是啟動以中美俄三邊軍控談判為基本框架的“下一代軍控議程”。隨著全球疫情不斷加重，美國利用軍控談判對中國施壓的勢頭不減反增，主要原因是：

緩解國內日益突出的核軍備開支與政府償債壓力之間的矛盾。當前，美國政府財政赤字和國家債務均已創歷史新高，政府償債壓力備受質疑。據美國國會預算辦公室的評估，美國財政赤字將在未來十年達到11萬億美元。與此同時，美國還決定在未來十年投入4940億美元（平均每年花費約500億美元）用于核武器的現代化升級，以維持相對于中俄的絕對核優勢。美國國內日益惡化的疫情進一步加重了政府財政赤字，高額財政壓力與龐大的核軍備開支形成巨大反差，也促使特朗普政府不得不考慮以削減軍費、推動軍控為手段，打著“愛好和平”的旗幟，實則緩解軍備開支與債務壓力之間日益激化的矛盾。

以“中國不加入、俄羅斯頻違約”為借口廢止“毫無用處”的軍控條約。美國拋出“下一代軍控”倡議的發展演變經歷了三個階段，主要做法就是通過指責中俄兩國，為美國的頻繁退約尋找外部借口：先是2018年10月以來，美國在各類場合透露中國不受《中導條約》的約束，為后續退約行為造勢。接著，自2019年初以來，美國多次抨擊俄羅斯未履行《新削減戰略武器條約》，并指責“中國沒有加入該條約”。2020年4月15日，美國國務院發布《2020年履行軍控、不擴散和裁軍條約及承諾的報告》，在“粉飾”美國嚴格履行各類軍控條約的同時，順帶“批評”中俄兩國“違約”，為下一步美國可能宣布《全面禁止核試驗條約》“簽署無效”做鋪墊。5月22日，美國向《開放天空條約》所有簽約國遞交了退約通知。美國強拉中俄進行軍控談判蘊含深意，就是以中俄為借口退出《中導條約》《新削減戰略武器條約》《開放天空條約》《全面禁止核試驗條約》等各類“限制自己、發展對手”的“雞肋”條約。

三是探明和限制中俄兩國“不透明的、發展迅速的”核與非核戰略力量。通過相關軍控條約的核查機制、軍備透明等手段，可進一步探明中俄兩國各類戰略武器的使用意圖、整體規模及未來發展。《新削減戰略武器條約》規定美俄雙方每年可進行18次現場核查，有助于美國以現場評估的方式獲取俄羅斯核武庫規模、能力和應用的信息。美國當前的關注重點，一是戰術核武器，認為中俄兩國正在不斷提升戰術核武器的作戰性能，諸如提升打擊精度、增加飛行射程、降低爆炸當量等;二是新型戰略武器，如俄羅斯的“薩爾馬特”洲際彈道導彈、“先鋒”高超音速洲際滑翔飛行器、“匕首”機動型空射彈道導彈、“海燕”遠程核動力巡航導彈和“波塞冬”核動力水下自主潛航器，擔心這類武器將突破美國空中和導彈防御系統;三是常規戰略武器，擔心中俄將新興常規技術與核武器相結合，將嚴重削弱美國的絕對核優勢，因此急于啟動包括導彈防御、太空武器、網絡武器和常規武器在內的綜合性多邊戰略安全對話和軍控談判進程。

俄方的軍控談判博弈

面對美國不斷施加的軍控壓力，俄羅斯更傾向于把軍控談判視為對美博弈的重要手段。針對“下一代軍控”，俄羅斯對美國提出的“拓展雙邊核軍控談判的范疇”表示贊同，但雙方在談判內容、談判時機、談判對象和核查舉措等領域分歧巨大。俄對美軍控博弈呈現出靈活性和實用性的特點，以美俄僅存的《新削減戰略武器條約》為例，其立場演變大致可分為三個階段：一是從2012年到2016年，針對美國退出《反導條約》及分階段部署地區和國家導彈防御系統，俄各級官員在不同場合威脅退出《新削減戰略武器條約》作為反制措施。二是從2016年至2019年，俄一改動輒退出的消極立場，以更加積極的姿態要求延續該條約，并提出與美國展開為期六個月的談判，原因之一在于該條約并沒有對俄正在研發的新型戰略武器做出限制，其次是可以向國際社會展現其嚴格履約的良好形象，將未能按時延期的主要責任歸咎于美國。2019年11月，俄向美方核查人員展示了裝備高超音速滑翔翼彈頭的導彈系統，向美方證明其嚴格履行了條約義務。三是從2020年至今，鑒于《新削減戰略武器條約》即將到期，俄向美國拋出新的談判籌碼，愿意將“薩爾馬特”和“先鋒”納入軍控條約，以此換取美國在戰術核武器上的讓步，并展現更為積極的談判立場。俄對核軍控條約的靈活立場，凸顯其“實用主義”的軍控外交特色，那就是將軍控條約視為在戰略核軍備領域保持與美對等地位的重要砝碼。

值得一提的是，軍控談判對俄羅斯而言也只是對美制衡的重要工具，如果美國率先退約，俄也會毫不猶豫地退出。2019年2月美方宣布暫停履行《中導條約》相關義務，俄方隨后立即宣布暫停履約義務。

中國如何應對壓力

面對美俄軍控博弈白熱化以及美國對華戰略施壓增大的趨勢，我國國內出現了“增加核武器數量、增強對美威懾力”的聲音，引發學術各界對“中國是否需要調整既定核戰略”的激烈爭議。筆者認為，核武器數量與核威懾力這兩個因素之間并非是簡單正相關的關系。一國是否需要提升本國的核威懾力，既要考慮國家利益、國防政策、外部威脅等政治因素，也要考慮未來戰爭形態等軍事因素，還要考慮與對手國家的戰略攻防對比等技術因素。中國奉行防御性的國防政策，現階段將經濟恢復與發展作為首要任務。考慮到未來戰爭形態的混合性、系統性和復雜性趨勢，其他常規技術與核技術“交纏”所引發的戰略風險越來越大。因此，相對于增加核武器數量，中國更需要提升核武器的隱蔽性、突防性、機動性，同時加強與防止核誤判相關聯的風險管理能力、風險規避能力和戰略溝通能力。

在軍控談判領域，中方已明確表示不加入任何形式的原本是美俄雙邊的核裁軍條約談判進程。但這并不等于中國在軍控外交領域將無所作為。自擁有核武器以來，中國對推動國際軍控與不擴散進程做出了貢獻，“不首先使用核武器”聲明便是其中之一。中國認為有核國家對于核裁軍負有不可推卸的責任，嘗試推動“不首先使用”原則在有核國家之間達成初步共識。早在1994年，中國就曾在聯合國大會上提出倡議，要求五個核國家堅持“不首先使用核武器”政策。在面臨美俄新一輪軍控博弈的壓力下，中國似可立足于聯合國框架下的多邊談判模式或者五核國合作機制，在2019年重啟五核國會議并牽頭擬制核術語工作的基礎上，進一步強化核禁忌理念，敦促各有核國盡早踐行“不首先使用核武器”原則。

（作者為中國軍事科學院戰爭研究院副研究員）